教育政策与决策的社会背景

一、教育政策与决策的社会背景

我国教育政策的改革在追求科学化与民主化的世界潮流中，在顺应世界变革的道路上，与各国一样都面临着新的机遇与新的挑战。一方面，随着社会经济生活的市场化，民众权利意识的提升，参政议政意识的不断增强，他们为维护自身的权益而对政策不断提出诉求；另一方面，随着社会经济生活的转型与民众民主意识的增强，亦要求政治实现民主化。其又具体体现为，政府必须主动调整政治行为方式，在政策决策过程中主动尊重民意，并提高行政执行能力。正如联合国教科文组织在《学会生存》报告中指出的，任何教育政策都反映了一个国家的政治决策、它的传统与价值以及它对未来的看法。^[18]无疑，上述挑战与机遇亦为我国教育政策制定与决策机制的改革提供了有利的契机，同时加快了教育政策与决策改革的民主进程，并使其更加符合社会与时代的潮流。

1.市场机制确立引发的思考

市场机制的改革与确立已经成为推动我国社会政治与经济文化变革的内在动力，在这一社会改革的背景下，我国教育领域的发展出现了一些新的气象，但同时也引发了一些新的思考。

（1）公办教育的竞争力有待提升

我国历来重视公办教育，并为公立学校的发展提供政策与资金上的保障。由此产生的弊端是，公立学校在学校教育中日益处于垄断地位，其外部缺乏竞争压力，内部缺乏改革的动力，而直接的后果是：公立学校体制僵化、质量低迷、官僚主义盛行、教育资源严重浪费。虽然这些问题在其他国家也普遍存在，但这一问题在我国教育界却显得尤为严重。因此如何有效提升公办教育体制的竞争能力，已经受到全社会的重视。

（2）民众对教育多样化与教育公平的诉求

教育公平一贯是我国教育政策追求的基本价值取向。在改革开放之初，由于当时国家经济能力的限制和现代化建设的需要，对教育采取了非均衡发展的战略，即在教育领域实施重点校政策。其特征之一是，在努力普及义务教育、保障入学机会平等的过程中，将优质的教育资源集中到少数重点地区、重点学校，因而导致了学生在享受教育资源方面的不平等，从而衍生出严重的义务教育阶段的“择校”问题。这一问题是由市场机制的自由竞争导致的，其虽然在一定程度上缓解了部分优质教育资源的供需矛盾，但实际后果却是造成了更大的不公平。因为能够进入重点学校就读或进行“择校”的学生通常本身就是那些在学校中处于优势地位或者其父母在社会上处于优势阶层的人，而那些处于劣势地位的学生和家长只能默默地接受这一“贫富”的差别。换言之，以牺牲多数人的利益来换取少数人的成功，是这一政策受到社会质疑的根本原因。

随着改革开放的不断深入以及经济体制改革取得的巨大成就，人民生活水平显著提高，他们对教育的需求也呈现出多样化的特征，同时，政治体制的改革增强了人们的民主意识和权利意识，在这一背景下，人们要求平等享有优质教育资源，要求消解教育不公平的矛盾，这无疑是一种正当也是正义的诉求。

（3）民办教育对教育市场化的冲击^[19]

20世纪90年代以来，民办教育逐渐得到了发展，而一部分公立学校的“转制”则标志着市场机制的改革开始引入教育领域。而2002年《民办教育促进法》的制定则更显示了政府开始从法制的高度来规范与促进民办教育的发展。无疑，作为一种多元化的办学体制，民办学校的市场准入得到了社会较为普遍的认同。但与西方国家不同的是，我国的民办教育既缺少慈善机构的捐助，也缺乏私营及民间企业资金的支持。可以说，它是在计划经济向市场经济转型、公办教育受到冲击以及政府包揽办学的体制受到严厉质疑的情况下发展起来的。再就目前民办教育的发展状况来看，有学者认为它还处在一个初级阶段，主要以对政府的依附与依赖为特征。^[20]根据现行的情况来看，我国民办教育要走向独立发展并予以进一步完善的道路还很长、很艰难。与此相对，反映在政策与决策的层面，如何健全民办教育制度，如何在市场化的过程中逐渐确立民办教育“拾遗补缺”的多元化地位，则是需要政策决策部门予以慎重思考的现实问题。

2.民主潮流涌动的迎合

当今国际社会民主潮流涌动，我国教育政策制定与决策的机制在应对市场化潮流挑战的同时，也在采取积极的改革举措以迎合政治民主潮流的时代要求，促进现代行政体制的改革和完善，具体表现在以下方面。

（1）决策机制的调整

党委决策曾经是我国教育政策制定与决策的一个重要特色。党政分离是我国政治体制改革的重要组成部分，其目的在于使政府在公共事务上能够充分行使其社会管理服务的职能。在坚持党政分离的原则下，江泽民同志曾对党委科学决策提出了十六字方针，即“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”。可见，党委决策的任务是，抓大事、议大事，主抓大政方针问题，避免陷入“事务主义”。党委从教育政策与决策的具体事务中主动退出，正是为了更有效地发挥其在大政方针上的领导与监督作用。这也为我国教育政策与决策的科学化与民主化进程创造了更大的权力运作空间。

（2）政府依法治教与新公共管理运动的推进

在政治体制改革过程中，我国政府采取了权力下放、市场机制导入、政府职能转变等改革措施，对政府职权范围进行了重新划定。在这一改革中，政府职能转变的过程也是政府职能重构的过程。政府职能转变与国际上的政府再造理论紧密结合，以社会管理的主体多元化、服务多样化为导向，明确了政府职能转变的三个导向：由全能型政府向有限性政府转变；由管制型政府向服务性政府转变；由封闭型政府向透明型政府转变。这一转变标志着政府从权威主义的治理理念向民主行政、服务行政的治理理念的嬗变，这种转变亦充分体现了政府与市场之间的博弈关系。^[21]由于市场经济必然会产生作为现代民主政治基础的公民社会，^[22]而公民社会的诞生与发展又推动了国家的公共管理由政府统治（government）走向自主治理（governance），也就是民间组织与政府部门通过合作以最大限度地增进共同利益。^[23]可见，上述变革的目的即是为了形成一个民众广泛参与教育改革的公民社会，而公民社会又可以通过民间组织积极影响政府的教育决策，并主动参与学校事务的管理，从而从根本上促进我国教育政策的制定从官僚行政体制向服务主义的新模式转变。

（3）理性行政官僚体制的确立

由官僚行政体制向管理主义新模式转变是近年来我国行政管理模式改革一直在探讨的问题，但事实上，我国的行政管理体制并没有真正建立起完整的现代行政官僚制体系。“我国现状的主流不是规制过度，相反，恰恰是规制缺乏，权责关系混乱，人治化、非规则化极为普遍，权力泛滥导致腐败猖獗，依法治国远远没有实现。”^[24]因此，从目前的现状来看，教育政策与决策机制的建立面临的首要问题就是如何确立现代理性行政官僚体制，而不是以管理主义的各种标准来指责现行行政管理体制种种缺陷的问题。在我国，要确立理性行政官僚体制就是指要建立现代科层行政体制。有学者还研究了构建中国现代科层制的三大障碍性因素：一是家长制余风犹在；二是法治理念难以植入；三是现代契约观念淡漠。可见，在教育政策制定中恰当地处理上下级行政职权的隶属关系、中央集权与地方分权的职责授受关系应是不可回避的重大挑战，而确立现代科层行政体制也应该成为我国教育政策与决策走向科学化的必要步骤。