民工子弟学校教师管理政策与制度创新的对策

第三节　民工子弟学校教师管理政策与制度创新的对策

民工子弟学校教师经济收入低，工作负担重，心理压力大，工作难有成就感，发展前途渺茫，是教育系统的弱势群体。如何维护他们的权益、关注他们的发展，促进民工子弟学校教师管理政策与制度创新，不仅关系到农民工子女接受基础教育的质量，还关系到社会和谐稳定发展。

一、民工子弟学校教师管理政策制度创新的目标

（一）民工子弟学校教师管理的法制化

从乡村到城市的人口流动会在我国持续相当长的时期，它将与我国的城市化、现代化进程相伴随。民工子弟学校是我国社会主义市场经济体制建立过程中出现的新现象，是城市化进程中出现的新问题。这些学校已构成了基础教育的一部分。目前，还未有相关法律就农民工子女教育、民工子弟学校及教师作出专门的规定，就民工子弟学校的性质而言，民工子弟学校及教师的管理可以参照民办教育管理有关规定，依法实施管理。

《中华人民共和国民办教育促进法》第27条规定民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。第31条规定民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利。因此，应保证民工子弟学校有教师资格证的教师参与公立学校教师职称评定，并且使这种评定全国通行。《民办教育促进法实施条例》第24条规定民办学校自主聘任教师、职员，聘任时应当签订聘任合同，明确双方的权利、义务等。《中华人民共和国民办教育促进法》第30条规定民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇，并为教职工缴纳社会保险费。

（二）民工子弟学校教师队伍建设的标准化

民工子弟学校是现行教育体制和户籍制度的不合理、教育体制无法顺应社会变迁的滞后性的产物，是现行教育体制向更完善的教育体制转化过程中的过渡性产物。从其实现的教育职能来看，它们具备了将农民工子女整合到社会中以及习得社会角色的职能；促成了农民工子女的个人心理和道德意识的成长；同时，在流动人口与城市常住人口之间存在巨大的经济、社会地位等方面差异的情况下，这种教育形式为民工子弟提供了公平竞争、向上流动的机会，帮助他们摆脱弱势群体的地位，在一定程度上具有促进教育公平和社会平等的功能。随着社会的不断发展与进步，教育体制的不断改革与完善，民工子弟教育将逐渐融入城市的教育体系，民工子弟学校也终将成为一个历史名词，这是社会发展的必然趋势，也是政府的历史使命。

现阶段，当前我国正处于城市化的高速发展期，在今后一个较长的时间内，处于义务教育阶段的农民工子女仍处于刚性增长趋势，对农民工子女的教育服务是一项长期的任务，民工子弟学校作为民工子女教育在完全融入城市教育体系之前的过渡形式，还可能会存在较长时期。因此加强民工子弟学校的规范管理，加强教师队伍的标准化建设具有极为重要的现实意义。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出，要“形成惠及全民的公平教育。坚持教育的公益性和普惠性，保障人民享有接受良好教育的机会。建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距。努力办好每一所学校，教好每一个学生，不让一个学生因家庭经济困难而失学。切实解决进城务工人员子女平等接受义务教育问题”。“到2020年，全面提高普及水平，全面提高教育质量，基本实现区域内均衡发展，确保适龄儿童少年接受良好义务教育。”“巩固义务教育普及成果。适应城乡发展需要，合理规划学校布局，办好必要的教学点，方便学生就近入学。坚持以流入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主，确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育。”有好的教师，才有好的教育，“严格教师资质，提升教师素质，努力造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业化教师队伍”。这些规定明确了我国建设高素质教师队伍的目标。为保证农民工子女能够平等接受义务教育，必须加强民工子弟学校教师队伍的标准化建设，建立起一支来源有保证、结构合理、具有较强职业幸福感和认同感、相对稳定、合理流动的民工子弟学校教师队伍。

（三）民工子弟学校教师管理机制的最优化

管理最根本目的在于效率的提高和效用的最大化，因此，对一个组织、一个部门的管理质量的衡量，就体现到对该组织或部门的管理者素质、管理机构的组织结构、管理制度的综合考查上。构建充满活力的民工子弟学校教师管理机制，是加强民工子弟学校教师队伍建设，提高义务教育质量，保证农民工子女获得一定程度的公平教育的有效途径。

1．民工子弟学校教师人力资源机制

解决现实中存在的管理者素质、管理机构和民工子弟学校教师人力资源本身存在的问题。规范教师任用的条件、聘用的程序及相应的考核标准，并将标准向全社会公开。

2．民工子弟学校与公办学校教师流动机制

在一定区域内实施民工子弟学校与公办学校教师的流动并将其制度化，建立起一套相应的操作程序，以保证民工子弟学校有一定数量的优质师资。为促进民工子弟学校教师的专业成长，提高民工子弟学校教师的整体水平，可以采用民工子弟学校教师上城区学校挂职培养，城区学校教师下民工子弟学校支教等形式，通过传、帮、带，使教师在业务上能够快速提高，并形成多层次、多渠道的教师培养格局。

3．立足于全体的教师培训机制

目前，从民工子弟学校而言，教师培训惠及的只是少部分或者说是极少部分教师，造成了教师发展机会的不均衡。建立民工子弟学校教师全员全免费的培训制度，明确教师参与培训的义务。

4．以人为本的教师校内管理机制

规范民工子弟学校的内部管理体制，能够增强教职工的主人翁精神和参与意识。坚持用人是基础、激励是关键的原则。建立合理的工资制度和有效的激励机制，改革不同程度存在的待遇与实际职务岗位、实际贡献脱节的不合理状况。真正实行按岗位职责、任务复杂程度和完成工作的数量和质量确定所得报酬，实现以岗定薪、按劳取酬的分配制度，真正体现多劳多得、优劳优酬，吸引优秀人才进得来、留得住，激发教职工队伍的活力。

二、民工子弟学校教师管理政策制度创新的路径

（一）制定和完善相关的法律法规，实行依法管理

依法管理是世界各国或地区对私立学校进行管理的基本原则。而依法管理的前提是必须有相对完善的法律法规。为此，各国或地区大都根据实际情况，对影响私立学校发展的诸多事宜，制定了一系列法律文件并认真加以贯彻执行，为私立学校的发展创造一个良好的法律环境。

以我国台湾地区为例，1974年正式颁布《私立学校法》，次年又公布《私立学校法施行细则》。此后，又陆续制定一系列的附属法规，包括《捐资教育事业奖励办法》、《各级各类私立学校设立标准》、《私立学校教职员保险条例》等，以配合《私立学校法》的实施。这样就形成了相配套的法律法规体系，使私立学校的管理有法可依、有章可循。我们虽然颁布了《民办教育促进法》及其《实施条例》，但对于民办学校教师及其管理问题，只是作了非常概括性的规定（《促进法》第四章“教师与受教育者”中有关教师的只有5条），在实际中难操作。而韩国的《私立学校法》第四章即“私立学校教师”（共有18条），专门对私立学校教师及其管理进行规定。它涉及私立学校教师的资格、任命、停职、解职、处罚等诸多方面，以及相关的执行机构设置、人员组成和程序。例如，对于私立学校教师的惩戒，该法规定了以下事项：教师惩戒委员会的设置，回避理由，要求惩戒的讨论，提出讨论惩戒要求理由的通知，真相调查及意见陈述，惩戒决议，惩戒理由的有效期限。有了如此详尽而明确的法律规定，私立学校教师管理问题就迎刃而解了。因此，为了实现我国民办中小学教师管理的法制化和规范化，必须对现有的法律法规进一步细化，增强它们的可操作性，在遵循《民办教育促进法》等法律规范的基本原则前提下，应由国务院主管部门制定《民办中小学教师管理条例》^[11]，《条例》应对民工子弟学校教师的管理问题作出专门规定，明确管理的事项、机构设置、人员组成，管理机构的权限、职责和管理程序等，为民工子弟学校的教师管理创设一个良好的法律制度基础。

政府部门要根据有关法律规定，明确职权分工，加强协调沟通，解决目前管理体制不畅问题。目前，民工子弟学校教师队伍存在着诸如流动性大、稳定性差，教师社会保障体系不健全，教龄无法记录、职称评定难、“三险一金”（养老保险、失业保险、医疗保险、住房公积金）不到位等问题。导致这些问题出现的原因很多，其中体制不顺是关键。也就是说，民工子弟学校教师队伍建设问题涉及社会保障、人事分配、劳动用工、教师流动等方面的具体问题，对这些问题的管理大多涉及不同的政府职能部门，如教育部门、人事部门、劳动保障部门、另外还有属于企业性质的保险部门和人才市场。但各个部门之间存在着职责分工不明确，协调不畅通，且有互相的交叉混乱的问题。

所以要切实加强民工子弟学校的教师队伍建设，切实解决与教师有实际关系的问题。政府各管理部门的职权应进一步明确分工，各职能部门联合签署下发文件，出台有关政策，对一些政府职能部门之间的协调和解决问题的途径做出明确的规定。多职能部门联合下发有关民工子弟学校教师队伍建设的相关文件，能够重新理清职能部门的管理体制的不畅问题。此外，政府职能部门应建立可行性的监督机制，加大监督力度。^[12]

（二）建立开放、有序的教师人力资源支持市场

1．借鉴大学生志愿服务西部计划，为民工子弟学校提供合格教师来源

在民工子弟学校招聘教师上，政府可制定倾斜性的政策法规，鼓励各方面的人才参与进来，壮大民工子弟学校的教师队伍的来源。如可以参考大学毕业生支教的办法，制定具体可行的细则，鼓励大学生到民工子弟学校“支教”，大学生志愿服务西部计划是2003年开始，由共青团中央、教育部、财政部、人力资源和社会保障部共同组织实施，鼓励和引导高校毕业生面向西部基层就业、创业的工作项目。已有10万余名大学生志愿者用智慧和汗水耕耘西部沃土、奉献本省贫困地区，他们投身西部基层建设，传播现代文明，有一部分登上讲台、教书育人，成为递薪传火的人民教师。参加西部计划的志愿者，享受《关于实施大学生志愿服务西部计划的通知》中规定的八项政策支持报考研究生、报考公务员中享受优惠政策。

政府可以借鉴大学毕业生“支教”计划和志愿服务西部计划，制定相关优惠政策鼓励大学毕业生加入到民工子弟学校的教师队伍中来，组织实施大学生志愿服务民工子弟学校计划，选派普通高校应届毕业生到民工子弟学校支教，并享受同等优惠政策。这样不仅提高改善民工子弟学校教师素质，保证充足的师资来源，也为民工子弟学校走上正规化道路创造了条件。

2．借鉴农村支教计划，鼓励公办学校优秀教师到民工子弟学校支教并实现制度化

教育行政部门应鼓励公立学校的退休教师、退居二线的教师们进入民工子弟学校，或直接做教师或培训民工子弟学校的教师，发挥“帮、扶、带”的作用。借鉴农村支教计划，鼓励公立学校有意愿的老师，去民工子弟学校做一至两年的老师，在新课程改革、新教育理念、新的教研方法等方面带动民工子弟学校的教师发展。对于支教者，教育行政部门要对其有一定的支持和鼓励。按农村支教计划的相关规定，在职称评定、工资待遇等方面有一定的奖励政策，以鼓励其贡献的积极性，并将这一措施制度化。

3．通过设立区域最低工资，提高教师工作报酬，以吸引人才

人力资本与劳动力流动理论中指出，当教师这一职业工资相对处于较高水平时，符合条件的劳动力就会更多地选择教师职业而放弃其他职业，同时也显示了市场信号，要求社会增加对师资的培养，教师供给就增加。在教育内部，教师劳动力通常会选择名义工资和实际工资较高的学校，教师劳动力的需求一方使用主体就会有更多比较与选择的主动和余地。反之，需求旺盛、供给不足的话，在市场机制作用下，一方面教师的工资水平上升，而另一方面教师劳动力开始流动以追求较高的工资。对民工子弟学校来说，政府一旦给予其合法的身份，必然会以一定的形式提供经费上的支持，这笔经费可以用于培训教师、更新学校的教学设备、提高教师的待遇等。政府应规定民工子弟学校教师的区域最低薪金，依法保证教师的基本生活水平，减除教师的生存压力，给予民工子弟学校能够更多经济扶持，改善民工子弟学校办学条件，招聘更多学历高、经验丰富的教师。

（三）加大政府对教育的扶持力度

《民办教育促进法》第49条规定，人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费。虽然民工子弟学校的兴办和招生，并不是在政府的委托下进行的。但事实上，它们是在履行本应由政府承担的义务教育职责，使得处于辍学边缘的儿童获得教育。从这种意义上说，政府和民工子弟学校之间有着委托关系。因此，就教师管理而言，政府的职责更多地表现为扶持和帮助，尤其是经费方面的资助。

1．设立专项基金

中央政府和地方政府应该从公共教育经费中或者从财政收入中划拨部分资金，建立专项基金，专门用于帮助这些学校解决教师问题。

2．政府支付教师的部分工资^[13]

由于民工子弟学校收入少，教师工资低，造成学校难以聘到合格教师。因此，政府应该制定特殊政策措施给予帮助。对于符合任教条件的民工子弟学校教师，政府按月或按年度支付一定数额的工资，以提高教师的待遇。这对民办学校及其教师都具有激励和促进作用，既能促使民办学校尽量招聘合格教师，也能稳定教师队伍。政府也可以通过经费资助，换取对民工子弟学校的管理权。

3．为教师提供全额培训经费，保障民工子弟学校教职工在业务培训等方面依法享有与公办教师同等权利

由于民工子弟学校教师的流动性大、学校收入少，学校在教师培训方面投入较少，师资缺乏必要的业务训练。在目前情况下，解决这一问题的可行办法就是由政府为这些学校的教师支付培训经费，在指定或认定的教师培训机构接受必要的培训，提高他们的教育教学业务能力。要求各民工子弟学校要切实做好受聘教师任期内的继续教育工作，根据相关政策和法规的要求，建立教师继续教育成绩考核和登记制度，支持和安排教师参加继续教育培训。教育行政部门要把民工子弟学校教师继续教育工作纳入年度教师继续教育计划，加强指导和管理。可以借鉴浙江省农村中小学教师素质提升工程、“领雁工程”的操作程序，制定政策鼓励教师、校长自觉参加培训，真正将培训落到实处，避免形式主义，走过场。

4．帮助解决教师的福利待遇和社会保障等问题

教师在民工子弟学校和公办学校享有不同的社会保障权利，是导致民工子弟学校教师不稳定的主要原因，目前情况下，单靠学校力量很难解决教师的福利待遇和社会保险等问题。因此，政府应采取积极措施，尽快建立统一的教师职业社会保障制度，帮助民工子弟学校走出这一体制困境，保证教师队伍的稳定。

（四）科学管理，稳定民工子弟学校教师队伍

1．科学选用教师，把好教师“入口关”

民工子弟学校在国家、地方政府、整个社会的经济扶持和资助下，有了更多的发展资金，能够提供给教师更高的工资、更好的工作环境、更多的保障。因此，在教师招聘方面，要“严入口，严出口”，以中师、大专、本科等学历和教师资格证为硬性要求，从一开始就提高民工子弟学校教师的整体素质，通过签订劳动合同，规定教师最低服务年限，以及给教师缴纳各种社会保险，限制或牵制教师的任意流动。

2．加强学校标准化办学督导工作

加强对民工子弟学校的管理，政府和教育行政部门在制订办学标准的基础上，重点要抓好标准的落实工作，确保其办学行为规范，将学校标准化办学督导工作制度化，对存在管理混乱、教师质量不达标、教育教学质量低下、不按规定取得回报等问题学校，主管的教育行政部门应及时发出整改通知书，限期整改。经整改仍达不到要求的，应责令停止办学。

3．制定公平合理的工资福利政策

根据公平理论，工资政策公平与否实际上取决于教师的主观感受。这种感受来自于与其他人的比较，即教师将自己的投入——收获比例与同事或其他学校从事同样工作的教师相比较，当该比例确信是公平或公正时，公平感即产生；当这一比例被判定为不公平时会产生不公平感，不公平感对教师的工作动机、士气、工作满意度都有消极影响。公平理论对学校制定教师工资政策的启发意义在于：首先，工资比较一般有三种类型：一种是与其他学校从事同样工作的教师所获得的工资水平进行比较，这属于工资比较的外部公平性问题；一种是与学校内从事同样工作的同事的工资水平进行比较；还有一种即与学校内从事不同工作的同事的工资水平进行比较，后两种属于工资比较的内部公平性问题。其次，工资比较的实质实际上是一个比例问题。无论进行何种比较，比例公平的地方公平感随之产生，即当同样的条件下同样的工作绩效受到同等的外部或内部激励时，教师一般将会认为其受到了公平的对待。

因此，学校在对校内不同工种、不同工作性质以及工作难易程度不同的人员的工作量进行考核、制定评价标准时，应同时参考校外和校内的情况，同时在拟定具体的工资政策时，应贯彻比例公平的原则。唯有如此，才能制定出比较公平、合理的工资政策。^[14]

此外，福利对留住教师也起到非常重要的作用。学校的各种福利在一个人的总工资报酬中占有很大的比重，对福利的满意程度也是总体工资满意的另一个重要纬度。完善的福利保障制度可以减轻教师的后顾之忧，增强安全感、对学校的归属感及忠诚度。因此，学校应通过各种途径，改进现有的福利政策，为教师创造一个更良好的生活环境，这对于留住优秀人才、稳定教师队伍有积极的作用。

4．优化师资建设环境

创造一个良好的环境，是优化师资队伍的重要条件。民工子弟学校教师素质不高，除了教师主观原因以外，师资建设环境不良也是一个重要因素。加强民工子弟学校师资队伍建设，必须要从各个学校自身入手，使学校成为教师工作、学习和生活的美好场所。设法在学校的小环境下，创造和谐的气氛，让他们充分获得心理平衡。这要求学校领导确立为广大教师服务的原则，变权力型管理为服务型管理。

5．重视教师职业生涯规划

学校教师管理不仅要实现学校发展目标，同时也要满足教师个人需要，适应学校和教师“双赢”的期待。教师最看重的是谋求个人职业发展的需求，学校不仅要满足教师经济上的需要，还要考虑他们专业职位晋升和职业发展规划的问题。为教师的个人发展创设条件，提供机会，对教师的个人发展予以尊重和引导，可以提高教师对学校的认同感和归属感，增强教师对学校的信心，提高教师的忠诚度，使教师队伍相对稳定。

因此，为确保民工子弟学校教育的发展就要有一支素质高而稳定性强的教师队伍，就应该给予合格称职教师资格认可，给优秀教师予相应的职称评定，并在评聘时做到与公办学校教师统一条件、统一标准，由同一评审委员会在同一时间运用统一程序进行。

【注释】

[1]刘珍珍：《流动人口子女教育问题研究》，《当代教育论坛》2005年第12期，第23页。

[2]张燕、王宁、黄亮：《关于“打工子弟”学校存在的合法性思考》，《昆明师范高等专科学校学报》2005年第3期，第70－73页。

[3]《5月起全面办理外来工积分落户——市政府昨召开专题会议详解相关政策及背景》，http://daily.cnnb.com.cnnbwbhtml/2010-03/11/content_172460.html．

[4]宁波市教育局：《2009/2010学年宁波市各级各类学校教育事业统计分析表》，2009年，第24页。

[5]袁玲俊：《宁波市民工子弟学校办学现状与发展对策研究》，浙江师范大学2007年硕士学位论文，第23页。

[6]宁波市教育局：《宁波市流动人口子女学校办学管理经验交流会材料》，2008年，第3页。

[7]袁玲俊：《宁波市民工子弟学校办学现状与发展对策研究》，浙江师范大学2007年硕士学位论文，2007年，第24—26页。

[8]袁玲俊：《宁波市民工子弟学校办学现状与发展对策研究》，浙江师范大学2007年硕士学位论文，2007年，第24—26页。

[9]袁玲俊：《宁波市民工子弟学校办学现状与发展对策研究》，浙江师范大学2007年硕士学位论文，第24—26页。

[10]《宁波江北区流动人口子女学校教师将享受“三保”》，http://www.zjjybkzs.com:8080/jyxxb/jyxxb_2.jsp？CategoryID1=0002＆CategoryID2=00020002＆ID=39416．

[11]石英德：《对民办中小学教师管理的思考：政府层面》，《教育发展研究》2006年第6期，第17—18页。

[12]蔺素琴：《我国民办学校教师队伍建设政策措施比较研究》，《民办教育研究》2007年第6期，第70页。

[13]石英德：《对民办中小学教师管理的思考：政府层面》，《教育发展研究》2006年第6期，第19页。

[14]李云娥：《民办学校教师人力资源管理问题研究——基于温州市民办学校教师管理的调查分析》，厦门大学2006年硕士学位论文，第79页。