民工子弟学校教师管理政策与制度现状的反思

第二节　民工子弟学校教师管理政策与制度现状的反思

针对农民工子女受教育问题，从20世纪90年代至今，各级政府出台了不少相应的政策和措施，目前我国也已具有比较完备的法律，农民工子女的教育机会和教育质量有了一定的保障。各地的民工子弟学校已在经历了早期的无序自发创立、中期的四处开花和快速扩张之后，目前已经进入了规模化、正规化、系统化的比较健康的市场竞争状态。民工子弟学校教师的管理也由政策和制度的缺失，逐渐进入探索视野，宁波市各级政府和教育行政部门在实践层面作了一些有益的探索。

一、民工子弟学校教师管理政策制度的构建

随着流动人口规模的不断壮大，农民工子女义务教育问题日益凸显，政府的认识和态度不断发生转变。

1996年，原国家教委印发了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》，并开始在部分省市试点；1998年3月，原国家教委和公安部正式联合颁布了农民工子女基础教育方面的第一部行政法规《流动儿童、少年就学暂行办法》，为流动儿童、少年接受义务教育提供了重要政策依据和法律框架；2001年5月，国务院发布了《中国儿童发展纲要（2001—2010年）》，其中在“儿童与教育”的主要目标中提出，“全面普及九年义务教育，保障所有儿童受教育权利”，使“流动人口中的儿童基本能接受九年义务教育”。接着在6月，国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》强调指出，“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题”，并确立了解决农民工子女基础教育的基本原则，即“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动儿童接受义务教育的权利”。2002年7月，教育部在其印发的《全国教育事业第十个五年计划》中重申：“以流入地区政府管理为主，依法保障流动儿童接受义务教育”的原则。2003年1月国务院颁布的《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》中又专门提出，要以多种渠道安排农民工子女就学。2003年10月，国务院办公厅转发了教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财政部、劳动保障部《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，对农民工子女的教育问题作出了全面的部署。至此，农民工子女的义务教育问题得到了自上而下全面而深入的关注，其政策在十几年的探索实践中得到了完善，对这一问题解决工作得到全面展开。2006年修订通过的《中华人民共和国义务教育法》规定：父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。此条款首次以基本法律的形式，确定了流入地政府必须承担起为流动人口子女提供平等接受义务教育的责任，从而以法律形式把政策内容确定固化。

宁波市政府、教育行政部门切实按照国务院提出的“两个为主”的原则，高度重视农民工子女的义务教育工作。从2000年起，陆续制订和出台了一系列关于改善农民工子女教育条例和措施，如《宁波市教委关于妥善解决外来民工子女入学问题的补充意见》（甬教成〔2000〕279号）、《宁波市民办学校教师管理试行办法》（甬教人〔2000〕168号）、《宁波市外来民工子女学校管理暂行办法》（甬教成〔2002〕92号）、《宁波市流动人口子女学校管理若干规定》（甬教政〔2004〕378号）、《关于切实做好进城务工就业农民子女义务教育工作的实施意见》（甬教办〔2004〕199号）等。2006年9月30日，《宁波市民办教育促进条例》经浙江省十届人大常委会第二十七次会议表决通过，于2007年1月1日起正式施行。这些规定为妥善解决农民工子女的义务教育工作，加强对民工子弟学校的管理，规范其办学行为，提高办学质量提供了有力保证。

从上述中央到地方的政策制度发展来看，目前我国已经具有比较完备的法律，中央和各级地方政府也出台了相应的政策和措施，农民工子女的教育机会和教育质量有了一定的保障。作为现阶段承担农民工子女义务教育任务的民工子弟学校的价值得以确认，民工子弟学校教师的管理也从政策和制度的缺失，逐渐进入探索视野。

（一）教师的选聘和准入

关于民工子弟学校教师的选聘和准入，我国目前还没有就这一问题设立相应的规定，一般以《中华人民共和国教师法》、《民办教育促进法》及各省市民办教育法规中有关教师队伍建设的有关规定为依据。2004年颁布的《宁波市流动人口子女学校管理若干规定》（甬教政〔2004〕378号）对当地民工子弟学校校长、教师的任职资格、教师配备要求方面作了具体的规定：

第五条　学校应有熟悉教育管理和教学业务的人员主持学校日常工作，有与办学规模相适应的专职管理人员，人数不得少于2人。

校长必须具有大学专科以上学历或中级以上职称，有5年以上教育教学工作经历，并持有校长上岗资格证书，年龄男70周岁、女65周岁以下，身体健康，能坚持正常工作。

第六条　有一支专职教师队伍，小学聘用的教师必须具有中师或相当于中师及以上的学历，初中聘用的教师必须具有大专或相当于大专以上的学历。学校开办之初50%以上的教师、办学两年后75%以上的教师应该具有教师资格证书。

教师配备标准：小学每班不得低于1畅35人；初中每班不得低于2人。

《宁波市流动人口子女学校管理若干规定》对民工子弟学校教师的入职作了一些相应规定。近几年，对校长、教师的任职要求有了较明显的提高。教师的选聘工作一般由民工子弟学校自行组织，教育行政部门介入不多。

（二）教师的薪酬福利

《宁波市流动人口子女学校管理若干规定》（甬教政〔2004〕378号）第19条规定：“学校应当按规定确定校长、教职工的工资标准及福利待遇，并报分管的教育行政部门备案。各级教育行政部门应根据学校收入和支出实际，确定教职工的最低工资标准并监督学校依法予以保障。学校应对聘任的教职工签订聘用合同，并对签订合同的人员依法办理社会保险。”

从实际情况来看，宁波市民工子弟学校教师的基本工资待遇偏低，一般被学校正式聘用的教师的平均基本工资仅有1100～2000元之间，在很多学校还有为数不少的代课教师和实习教师，这些教师的工资更低。由于学校办学经费的有限，用于教师奖励的金额原本就少；其奖金福利往往与其所招生源的数量、巩固率、教学质量、个人具体工作量相挂钩，教师要获得额外奖金福利困难重重。在宁波市，被公办学校聘用的教师养老、医疗、失业保险等“三金”基本有保障，民办学校教师基本无“三金保障”。民工子弟学校聘用的教师经济收入与当地公办教师差距悬殊。

（三）教师的业务管理和评价考核

为了加强民工子弟学校的内部管理，减少管理的不规范问题，宁波市各县（市）、区教育局根据《宁波市流动人口子女学校管理若干规定》和各地实际状况，先后制定了民工子弟学校督导评估方案，并按要求开展了督导评估工作。

2003年在宁波市率先出台的《宁波市海曙区外来民工子弟学校督导评估方案》（试行稿），就学校的校园环境、教师队伍、设施设备、行政管理、教学管理、财务管理六方面制定39项评估指标，其中涉及教师业务管理方面的规定：“教师工作安心，队伍稳定，备课细心，教学认真，能用普通话上课。有较正常的相互学习、交流教育教学经验和其他教研活动”，“对学生的学业成绩进行考核、记载，每学期能根据学生个性进行综合评定的”等规定。

关于教师的评价考核，还未有对民工子弟学校教师的考核问题作出专门规定的文件，一般都由学校自行组织。

二、民工子弟学校教师管理政策制度的实践

（一）提升师资质量的尝试

为加强教育教学管理，积极探索农民工子女的教育教学规律，努力提高民工子弟学校办学质量，使这些孩子有书读、读好书。宁波市实施了多项措施，大力扶持民工子弟学校，帮助其提高教师队伍素质。

1．校长公派

从2005年起，宁波市江东区教育局派遣有丰富教育管理和教学经验的退休教师，到民工子弟学校担任教学副校长，工资由区教育局承担，免费帮助、指导民工子弟学校教师提高教育水平和能力，督促学校依法办学、规范办学。向民工子弟学校公派教育副校长这一做法成效显著，五年来，为提高民工子弟学校的办学水平起到了积极推动作用。慈溪市教育局则抽调公办学校教师，向全市23所民工子弟学校公派校长22名。

2．优秀教师支教

优秀教师支教是宁波市支持民工子弟学校办学，提高教师素质的又一有效措施。江东区教育局组织“骨干教师讲师团”深入民工子弟学校开展支教活动，每年开展的示范课在20余场次。奉化市从2005年起，从公办学校挑选优秀骨干教师到民工子弟学校任教，并担任一定的教学管理工作。

3．教育督导员制度

建立专职督导员制度，如奉化市教育局聘请公办学校和教育行政部门退居二线的优秀同志为专职督导员，给每一所民工子弟学校配备一名专职督导员，负责对学校的教学、招生、安全等进行督导和指导，对规范民工子弟学校办学行为，提高依法治校水平，加强学校内涵建设起到积极作用。自2004年起，海曙区教育局聘请具有丰富教育教学经验的退休校长担任民工子弟学校教育督导员，所派人员工资由区教育局支付，协助学校做好学校内部管理工作，促进学校管理工作的规范化建设。

4．与公办学校建立结对帮扶关系

江东区开展城区公办学校与民工子弟学校“校校结对”活动，一般每一所民工子弟学校都有3～4所结对公办学校，公办学校通过定期组织优秀教师送教上示范课、邀请民工子弟学校教师参加校内教研活动，对他们进行教育教学业务辅导，无偿帮助他们提高教育业务水平。奉化市教育局开展“伸出友爱之手，共享美好未来”的结对共建活动，指定岳林中心小学、锦屏中心小学、居敬小学分别与成龙、育才、向阳3所民工子弟学校结成共建学校。

上述一系列措施，为改善民工子弟学校教师素质，提升学校教育质量，缩小民工子弟学校与当地公办学校教师队伍构成的差异，带来了积极的推动作用。

（二）教师业务管理的探索

1．教师培训纳入义务教育管理范畴

宁波市目前已将民工子弟学校校长、教师培训纳入当地教育行政部门义务教育管理范畴，宁波市教育行政干部培训中心、中小学教师培训中心统一安排培训工作，并承担骨干校长、教师的培训任务，各县（市）、区师训中心、教研室将民工子弟学校教师的继续教育、业务提高统一列入本区培训计划，通过组织培训班、教研员骨干教师送教上门、给民工子弟学校教师上示范课、指导备课、开展教研活动等手段，帮助他们提高教育教学水平。如海曙区教育局组织开展了公办学校与民工子弟学校“资源共享、援教互助”活动，在学校管理、教育教学互扶、文体活动交流、师资培养等方面开展互助，尤其是将师徒结对“跟师培养活动”作为一种教师培训的新方式，促进了民工子弟学校的教师素质提升，其成效显著。

2．学校评估纳入政府督导范围

建立民工子弟学校评估奖励制度，将民工子弟学校纳入当地政府督导评估范围，促进办学水平提高。2003年以来，慈溪市建立了民工子弟学校评估制度，设立专项经费，按评估结果给予相应的经费补助或奖励，每年安排了近45万元的奖励资金；江北区政府督导室对民工子弟学校进行督导评估，对督导合格的学校给予2万～5万元的奖励。在督导评估的内容方面，关于民工子弟学校教师队伍建设领域均有所涉及，并将其作为重要的指标加以考核。如《宁波市海曙区外来民工子弟学校督导评估方案》涉及教师队伍建设、教师职责、业务进修等五方面具体的评估标准。

（三）教师工资社会保险补助制度的启示

宁波市各县（市）、区都建立了民工子弟学校教师工资和社会保险补助制度，虽然其补助力度和补助对象有所不同，但这一制度为提高民工子弟学校招聘教师的吸引力、提高教师收入等方面带来了积极作用。

宁波市江北区规定，对民办民工子弟学校中具有教师资格、依法签订劳动合同、并依法缴纳社会保险的聘用教师，每年每位教师给予不少于2400元的补助，并酌情逐年增加；对民办民工子弟学校中有教师资格证书的老师，办理“三项基本社会保险”，学校支付部分的一半由区财政支付；区财政每年拨款40万元专项经费，用于农民工子女就学和奖励表彰有突出贡献的学校和个人。镇海区规定，民工子弟学校为具有教师资格证书的教师缴纳的社会保险费，由区财政全额补助。北仑区对为持有教师资格证书的教师全年发放12个月工资、并且对月工资按宁波市职工最低标准上浮30%发放的民工子弟学校，区财政按每位教师每年1000元的标准补助给学校。

三、民工子弟学校教师管理政策制度存在的问题及成因

关于民工子弟学校教师管理，宁波市各级教育行政部门曾出台了一些管理政策，并在实践中进行有益尝试和探索，但由于多种原因，民工子弟学校教师管理的问题仍是十分棘手。

（一）教师管理政策与制度制定方面存在的问题与原因

加强民工子弟学校教师队伍建设，需要有政策和法规对其进行规范和管理。到目前为止，我国各省市还未有民工子弟学校教师队伍建设的政策和法规。根据《宁波市流动人口子女学校管理若干规定》第8条、第21条、第26条规定及民工子弟学校的性质，民工子弟学校教师队伍建设可以参照民办学校的政策和法规来执行。

尽管目前在这方面已经有一些突破性的进展，但我国各省市有关民办学校教师队伍建设的政策和法规大多是原则性的文字表述，可操作性不强。如《宁波市民办教育促进条例》有关教师管理的条文如下：

（1）关于民办学校教师法律地位的规定。民办学校与公办学校具有同等的法律地位。民办学校的举办者、校长、教职工和受教育者的合法权益受法律保护。

（2）关于民办学校教师队伍建设的规定。民办学校应当具有与其办学层次、规模和专业设置相适应的专职教师队伍。民办学校聘用外籍人员，应当依照国家有关规定执行。

（3）关于民办学校教师聘任的规定。民办学校聘任的教师，应当具备法律法规规定的教师资格和任职条件。

（4）关于民办学校教师福利待遇的规定。民办学校应当与其聘用的教职工订立书面合同，明确双方的权利义务，依法保障教职工的工资、福利待遇及缴纳社会保险费。

（5）关于民办学校教师法律地位的规定。民办学校的教职工在资格认定、专业技术职务评定、业务培训、表彰奖励、教龄和工龄计算、社会活动等方面，依法享有与公办学校教职工同等的权利。

全国其他各省市与宁波有着共性的内容，各省市民办教育促进法条例中有关教师管理规定与宁波大同小异，没有实质性的区别。共同存在的问题是，只是从宏观的理念方面作了定性的规定，重视定性而不注重定量，回避定量的具体问题，缺乏内容详尽、明确、便于操作的具体条款和实施细则。因此要切实加强民工子弟学校教师管理，必须制定相关的内容详尽、明确、便于操作的具体条款和实施细则。

（二）教师管理政策与制度执行方面存在的问题与原因

1．教师的选聘与配置短期行为严重

教师的选聘与配置没有建立完善的“聘用制”或“合同制”，配置上功利性明显。一些学校不跟教师签订劳动合同，学校与被录用的教师大多只是就工资等问题达成口头协议。学校、教师双方缺乏有效的约束机制，造成的后果只有两个：一是学校可以随意开除教师，不需承担任何法律责任。二是教师可以随时离职，也不必承担任何法律责任。这必然影响教师队伍的稳定。在教师的配置问题上，不少学校的短期行为严重，一切出于办学利益的考虑，没有严把招聘关，不顾学校现有教师的年龄、学历、职称、专业结构，尽量低成本地聘用教师，造成教师队伍结构进一步失衡，教师的整体质量难以提高。

2．教师的培训与发展方面，学校缺乏质量管理意识，教师普遍缺乏在职培训的机会和自我提升的动力

国家教育部1999年发布的《中小学教师继续教育规定》规定“国家和社会力量举办的中小学在职教师”的继续教育，“原则上每五年为一个培训周期”，培训的内容包括学历教育和非学历教育。调查发现，农民工子弟学校教师普遍缺乏在职培训。

首先，教育行政部门行为不公平。不少地方教育行政部门经常会组织免费教师培训，但民工子弟学校得到的名额比例远远低于公办学校。其次，学校制度设计激励不足。在许多民工子弟学校，职称与工资不挂钩，继续教育与教师职务晋升不挂钩（不少民工子弟学校教师职务晋升的通道还未打通），对教师是否参加继续教育没有刚性规定，这些做法释放出来的信号就是：接受在职继续培训没有价值。相反，在大多数公办学校，参加培训的教师不仅可以报销一部分甚至全部费用，在晋升方面的机会和空间也更大。所以两类学校的教师培训出现了截然不同的现象。

3．教师的薪酬福利管理缺乏科学、合理性

教师的薪酬福利关系到学校人力的积极性、流动性等重要问题。薪酬体系的设计首先应该体现“公正与公平”原则，这种公正与公平包含组织外和组织内两个方面。组织外的公平和公正指对比整个市场和同行业的薪酬状况，组织的薪酬具有竞争力，也就是说具有合理的工资水平。组织内的公平和公正指不同部门之间或者同一个部门不同人之间，个人的薪酬水平必须反映岗位责任和个人能力的大小，也就是说要存在一定的合理工资差别。

目前，民工子弟学校薪酬非常不科学、不合理：向外比，没有竞争力；向内看，没有激励性。在我国国家政策规定的“三险一金”中，宁波市各县（市）、区的实施情况不一，如从2005年开始，江北区为区内持有教师资格证书的流动人口学校教师办理医疗、养老、失业这三项基本社会保险，保险经费由教育局与学校各自负担50%的比例^[10]，全市民工子弟学校教师的三险购买率很低，未发现政府与学校为教师缴纳住房公积金现象。

4．教师的评价与绩效考核难以正确引导、积极促进教师成长

在不少民工子弟学校的教师评价体系中，除了包括学生考试成绩和班级、学生获奖等关于工作能力、教学质量等指标外，还出现了招生情况、预收下学期书费情况这样的行政性、经济性指标。本来，学校让专职教师从事招生、预收学费这样的事务，已经是脱离了本职工作，还要以此作为考核依据，难以起到正确引导、促进教师谋求专业发展和教育教学水平提高的功能。