教师考核政策与制度现状的分析

第二节　教师考核政策与制度现状的分析

正如前文所述，我国基础教育教师考核体系经历了从无到有的发展历程，各级教育行政部门、中小学校对此进行了积极探索，促使考核工作逐步走向规范化，但工作过程中仍然不可避免地存在着一系列问题。如何直面这些问题并科学分析问题产生的原因，对进一步改进教师考核工作无疑是极其重要的。

一、教师考核政策制度改革的现状

（一）我国基础教育教师考核政策制度改革状况

我国是在20世纪80年代正式出台相关文件，开始规范实施基础教育教师考核工作的。1986年颁布的《中学教师职务试行条例》第四章第十六条规定：“学校要对被聘任或任命的教师的政治思想表现、文化专业知识水平、教育教学能力、工作成绩和履行职责的情况进行定期或不定期的考核，建立考绩档案，为教师职务的评审和聘任或任命提供依据。”1993年的《中华人民共和国教师法》第五章第二十四条规定“教师考核结果是受聘任教、晋升工资、实施奖惩的依据”。这两条规定明确了教师评价考核的结果要作为被评教师聘任、晋升和奖惩的依据。尤其是1993年《教师法》中的相关条例成为我国教师考核政策和制度的指导思想。

近年来，随着素质教育的全面推进，中小学教师的评价与考试制度改革得到了社会各界广泛重视，各地积极探索，取得了有益的经验。但是，现行中小学教师评价与考试制度与全面推进素质教育的要求还不相适应，突出反映在强调甄别与选拔功能，忽视改进与激励的功能；注重学习成绩，忽视教师自身专业发展和个体差异；关注结果而忽视过程，评价方法单一；尚未形成健全的教师、学校评价考核制度等。2000年以后，我国教育考核体系进行了重大变革，教育考核进入改革阶段。2001年5月，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》（国发〔2001〕21号）提出：要“建立促进教师不断提高的考核体系，强调教师对自己教学行为的分析与反思，建立以教师自评为主，校长、教师、学生、家长共同参与的考核制度，使教师从多种渠道获得信息，不断提高教学水平”。同年，教育部颁布《基础教育课程改革纲要（试行）》指出：“教育考核要建立三个考核体系，即：促进学生发展的考核体系，促进教师发展的考核体系，促进课程发展的考核体系。”^[8]2002年，教育部发布的《关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》指出：对教师的评价要多元化，不得以学生的考试成绩作为评价教师的唯一标准；通过评价，引导教师对教学行为进行分析和反思；评价主体也要多元化；评价标准既要注意统一要求，也要关注个体差异和对发展的不同需求；评价方法要科学、简便易行；评价不仅要注重结果，更要注重发展和变化过程。要把形成性评价与终结性评价结合起来，使发展变化的过程成为评价的组成部分。由此发展性教师考核正式登上中国教育考核的舞台。

（二）宁波市基础教育教师考核政策制度改革状况

随着宁波市中小学人事制度改革的不断深化，教师考核制度也不断完善。综观宁波市2004—2010年的相关文件和政策，我们可以看出，宁波市近年来对基础教育教师考核工作作了缜密的思考与积极的尝试，呈现三大特点：（1）严格规定考核的原则和要求；（2）细化考核程序和步骤；（3）在科学考评全体教师的基础上突出重点，形成了骨干教师考核政策。应该说，宁波市教师考核工作从政策的制定到执行，直至最后结果的使用和反馈都已开始走上正轨。以下根据这三大特点对宁波市相关政策进行梳理。

1．严格制订考核的原则和要求

（1）界定考核对象。宁波市教育局2003年第141号文件《宁波市中小学校（单位）教职工学年度考核实施意见（修订稿）》规定，全市教育系统所属学校（单位）的各类专业技术人员、职工（含行政人员）、工人均须参加考核。学校及教科研机构按学年度考核，其他管理机构一般按年度考核。

（2）明确考核原则。考核工作必须坚持客观公正、民主公开、注重实绩的原则。坚持组织评鉴与群众、学生测评相结合，年度考核与平时考核相结合，履行岗位职责的考核与聘后管理相结合，考核工作实绩与师德表现、工作态度相结合。中层及以上干部须在教代会或职工大会上述职，接受评议。

（3）调整考核形式。学校考核小组要采取问卷或座谈等形式听取师生、服务对象意见，在全面分析对被考核人的平时考核、分管领导人评定情况的基础上写出考核意见，评定考核等次。各学校可结合本校学年度工作要求，在“自定项目”一栏中设置考核要素，也可对部分项目做一些补充、调整，使考核更具导向性，更贴近实际。各具体项目分值的设置由各学校自行决定。各直属单位也可依照工作性质和岗位职责要求，自拟年度考核标准，报教育局人事处审核、备案。

（4）丰富考核主体。各学校（单位）要切实加强对考核工作的领导，成立考核小组。考核工作实行行政领导负责制。考核小组由学校（单位）党政领导和教师代表5～9人组成，行政主要领导任组长，考核小组成员中教师代表不得少于三分之一。考核小组成员名单须向全体教职工张榜公布。

（5）确定考核等次和比例。考核等次分优秀、合格、基本合格、不合格四个等次。严格坚持标准，根据德、能、勤、绩的表现，实事求是地评定优秀等次，优秀等次比例不得超过参加考核人数的15%，高级、中级、初级、职工（含行政人员）四个层次的优秀比例一般不低于各档参加考核人数的10%。总优秀比例按四舍五入方法取整数。各直属单位的优秀等次比例不分层次。对各校高职低聘或低职高聘人员的考核，按本年度学校聘任职务的考核要求进行，考核的结果仍归入低聘或高聘前职务层次的统计。

2．细化考核程序和相关步骤

（1）实施考核前，各学校（单位）实施考核工作前要组织教职工认真学习相关考核文件，让教职工全面了解考核程序和要求，并按规定成立本校（单位）考核工作领导小组，考核小组成员名单须在考核实施前公布。

（2）考核实施过程中，按以下步骤操作：被考核者个人总结、述职→年级组（教研组、科室）评议，打出量化考核分，分管领导人在听取群众意见（群众评议）的基础上，提出量化考核分→考核小组要在师生中采取问卷、座谈的形式，在全面分析对被考核人的平时考核、分管领导人评定情况的基础上写出考核意见评定考核等次→学校（单位）行政领导最后确定考核结果等次→对学年度考核实行告诫的人员，待告诫期满，依据所定等次办理。

（3）考核结束后，严格按管理权限报批。各直属学校（单位）将被考核对象的等次情况填表造册，报市教育局人事处。在职校级干部考核表须由局组织宣传处填入考核等次并盖章后，才可存入本人业务档案。优秀、不合格等次须经市教育局人事处审核，报市人事局批准后，方可按照规定执行考核结果使用。考核结果必须以书面形式反馈给被考核者并存入被考核者个人档案。

3．在考核全体教师的基础上重点关注骨干群体的考核

（1）考核形式。分学年度考核与任期考核两种形式，实行分散与集中相结合的办法。学年度考核的骨干教师以所在学校为主，县、市两级教育行政部门进行抽检。依据岗位职责，骨干教师述职，并填写《宁波市骨干教师学年度考核评价情况表》，所在学校结合学年度考核给予评价。

（2）考核内容

骨干教师考核主要涉及以下内容：

第一，忠诚人民的教育事业，认真贯彻实施素质教育，模范履行教师职责，敬业奉献，具有良好的师德，教书育人，为人师表。

第二，坚持在教育教学第一线。积极探索，研究教学创新、实践教学创新，任教课程与原申报专业相符或相近，积极承担示范课、观摩课等教学任务，可随时接受其他教师的听课，每年至少在县级以上承担两次以上高水平的示范课、研讨课或专题学术讲座。担任学校党政领导职务的骨干教师每周应不少于正常工作量的三分之一。

第三，主动参加教育行政部门或教研部门组织安排的支教、讲学（兼课）活动，积极承担培训青年教师、送教下乡以及支援教育相对落后地区与薄弱学校等工作任务，为当地和全市中小学教师队伍建设作贡献。积极承担培养青年教师的任务，充分发挥传、帮、带作用。每年有计划、有目标地指导、培养中青年教师。

第四，主动承担教育教学科研课题，著书立项，每年至少撰写一篇有较高水平的专业论文、经验总结或科研报告，并在省级以上报刊上发表或在市级专业会议上交流或参评市教科研奖。

第五，自觉学习进修，拓宽专业知识，不断更新教育观念，掌握先进的教育教学理论和办法，了解本学科及相关学科国内外发展新动态。积极参加师训部门安排的骨干教师培训。

与一般教师考核不同，对骨干教师的师德、师能考核提出了更高的要求，设定了基本“警戒线”，规定有下列情形之一者，主管部门先提出告诫，如仍不改正的，按有关程序予以撤销荣誉称号：

第一，热衷第二职业，搞有偿家教，经劝告后仍不改正的。

第二，教育思想不端正，滥编滥发教学辅导资料，造成不良影响的。

第三，有参与赌博、体罚或变相体罚学生行为的。

第四，凡离开学校教育教学岗位的，除调任教研员外，名教师、学科骨干教师资格自离开的次月起自然撤销。

第五，违法乱纪、受到刑事处罚的。

第六，不具备师德要求或不履行岗位职责，学年度考核不合格的。

第七，未经当地教育行政部门同意擅自离岗的。

第八，弄虚作假，剽窃他人科研成果、学术报告或专业论文的。

第九，其他依照法律、法规应当撤销其荣誉称号的。

（3）考核结果的使用。

第一，市级名教师、学科骨干教师的考核，结果分合格、不合格两种。市级名教师、学科骨干教师在任期内学年度考核及市教育局对其的任期考核均为合格的，可连任。对教授级中学高级教师、省特级教师不定期的考核评价中，如发现有长期不能履行岗位职责的教师，可建议所在学校不予聘任，相关的津贴等待遇即行终止，报省或市人民政府、教育行政部门备案。

第二，骨干教师所在学校对其学年度考核结果须报所属县（市）、区教育行政部门，并保存考核任用的原始材料，建立业绩档案。市、县两级教育行政部门应建立骨干教师数据库，健全考核档案，及时了解他们的动态。

第三，骨干教师自荣誉称号撤销或丧失的下月起，相关的津贴等待遇即行终止，相关荣誉证书由学校主管部门收回。

二、教师考核政策制度存在的问题及原因分析

基础教育阶段的教师考核工作尽管已有过许多实践和探索，但我国目前的教师考核政策和制度尚存在考核主体单薄、侧重量化考核、途径方式单一、结果处理简单等问题；在执行过程中也有偏离目标和宗旨、搞表面化等现象。这些问题严重影响了考核工作的有效性，也对加强教师考核政策与制度的改革提出了迫切的要求。那么，作为被考核主体的教师又是如何看待当前考核政策和制度的呢？从中反映出哪些问题？问题产生的原因又是什么？

（一）调查与结果

带着这些问题，我们于2010年五六月间采用问卷、访谈等方式对宁波市600多名城乡中小学教师进行了随机抽样调查，结果如下。

1．关于考核主体

参加调查的教师们普遍认为考核中领导的主观比重太大，无法体现真实情况；不够全面、透明、科学。在“您认为教师考核途径应包括哪几种”一题有包括“教师自评、同事互评、学生评教、领导评价、社会（含家长）评价”的五个选项中，73畅26%的教师选择了自评，72畅55%的教师选择了同事互评（见表5-3）。这表明，在中小学教师考核过程中，教师对以领导为考核主体的制度是不满意的。调查结果显示，教师们更倾向于自评、同事互评和学生评教这三种途径。

表5-3-1　您认为教师考核途径应包括（多选）（N＝650）

表5-3-5　您认为教师考核途径应包括（多选）（N＝650）

2．关于考核的知情权

48畅77%的教师认为对考核内容比较了解，39畅83%的教师认为不太了解（见表5-4）。而且对比城乡教师，他们在对考核的知情权方面体现出显著性的差异。这说明考核政策的透明度不够，尤其是农村学校的考核，可能更多只停留在行政管理层面。关于考核内容，参加调查的教师们认为，目前的考核主要是按学生考试成绩来评价，未能反映平时的工作量与成绩，不够公平；德、能、勤、绩四方面范畴太笼统，量化标准不够，内容不够具体；要根据教育实绩、学生发展水平来衡量考核教师，不能太注重教师的获奖情况；教师的辛勤工作是无法用量来衡量的，所以不可以全部一刀切、搞量化。

表5-4　您对教师考核内容（N＝693）　（单位：%）

（卡方检验结果p＝＜0畅01呈极其显著差异。）

3．对考核结果使用的看法

问卷调查结果表明，教师们对考核的作用给予了肯定，证明它有一定的积极作用。但是，目前的考核缺乏宽容性和对教师足够的尊重，一系列的考核项目条条框框，缺乏“人情味”，使被考核者甚感压抑和厌烦。所以相当数量的教师认为考核虽然合理，但其结果的应用并不合情。在这点认识上，城乡之间无显著差异（见表5-5）。

表5-5　您认为根据对教师的考核结果来受聘任教、晋升工资、实施奖惩（N＝687）

（单位：%）

（卡方检验结果p＞0畅05，没有显著差异。）

4．对现行考核制度的评价

半数以上教师认为有些不合理，需要调整。存在的主要问题包括：很多考核都注重表面文章，无法真正体现奖惩；考核方式过于单一，考核量化不够明晰；考核细则不合理，对教师发展没帮助；考核内容考核结果只根据考核组的意见，教师缺乏民主权利；存在论资排辈、庸俗人际关系等现象；考核应该综合考虑接班情况、学生情况（如果接到的班级班底差，考核的标准应有所不同）；考绩所占比重太大，没有真正按劳分配，区分度不够；优秀名额太少。从统计结果看，城乡教师间无显著差异（见表5-6）。

表5-6　您认为现行的教师考核制度（N＝687）（单位：%）

（卡方检验结果p＞0畅05，没有显著差异。）

这说明教师们普遍认为，尽管教师考核有这样那样的弊端和不足，但目前如果取缔了教师考核还是万万不能的；教师考核需要改革，但不能完全取消。因为没有考核，就难有比较，个体也就难以确定自己在群体中所处的位置和状况，就会产生心理上的迷茫。没有考核，教师的发展就是一句空话，缺乏了前进的方向和动力；没有考核，教师工作的价值评判将更加人为化，没有科学性可言。

（二）存在的问题

1．考核主体单一，行政约束为主

目前虽然已越来越强调领导、同行、自我以及学生和家长共同参与教师的考核，但领导的考核地位往往还是最主要的，对考核的结果起着决定性的作用。教师考核的指标体系多由学校领导或教育行政部门制订，评价的主体由教育行政部门的领导、学校校长或少数教师代表组成，不能很好地反映广大教师自身的意愿和要求，教师在考核中的主体地位得不到体现，话语权失落。

2．侧重量化考核，缺乏质性分析

为体现考核的科学化和简单化，往往将教师的教育教学成果分解成数量关系，进行精确的数学计算，找出可以量化的因素，作为考核的一项指标。根据各项指标反映教师的教育教学工作成果，规定不同的记分标准，逐项考核打分，然后计算总分；根据总分高低来评判教师工作的优劣。学校管理者也倾向于用数字说话，令教师服气。但是，定量考核不能涵盖教师考核的全部范畴，如教师的道德品质、教学态度、讲课的科学性和思想性等都无法用准确的数据来衡量，教师的工作具有艰巨性和复杂性等特点，要根据教师职业的实际情况建立质性和量性相结合的考核体系。

3．途径方式单一，缺乏过程性评价

目前教师考核多以定期为主，在一定时间内集中力量，进行大规模的考核，如学期考核、年度考核等，这类考核可以统称为总结性考核。缺乏通过诊断教师的教育方案或计划，教育过程与活动中存在的问题，为正在进行的教育活动提供支持的过程性考核。同时，考核缺乏对被考核主体的特点和优势的考虑，对于不同主体应考核什么、怎么考核都没有一个很清晰的界定。考核的途径也很单一，学生的学业成绩往往成为评判教师教学态度、教学水平的唯一标准，“唯分是举”使教师失去了关注学生其他方面素质发展的热情，只注重对指定教材的把握、对教学重难点的灌输。这种考核忽视了教育工作的复杂性、内隐性、延伸性和滞后性等特点。

4．结果处理简单，诊断和激励功能缺失

有效的教师考核应对广大教师起着导向、诊断、激励和发展等多重功能。但从我国的教师考核制度来说，往往只将考核的结果与对被考核对象的奖励、惩处等直接挂钩，旨在为教师奖惩提供依据。尤其是作为被考核者和考核者之间的协商、沟通渠道缺乏，结果造成了教师对考核的抵触，甚至导致与考核者的对立。这种情况下，教师很难接受考核的标准和结果，因此，教师考核的专业发展功能就受到极大的限制。更多的学校对教师考核结果的处理并不公布，或延迟公布，教师无法在第一时间知道自己的教育教学有什么问题，问题的原因又是什么，等得到考核结果时也为时已晚，基本无法发挥考核的诊断和激励功能。

（三）原因分析

1．管理者自身认识和水平问题

管理者自身认识和水平问题是导致目前教师考核执行过程中宗旨走样的主要原因。考核政策的制定人员和执行人员的自身素质对于政策执行的结果有着重要的影响。教师考核是对教师专业性、学术性的评估，其专业性很强，需要参与教师考核的主体有一定的专业水平，需要有人力资源管理学、组织行为学等方面的专业知识和技能作支撑。只有政策的制定和其执行人员具备专业的素质、合理的知识结构、灵活的岗位意识、较高的政策水平，才能正确理解教育政策，也才能使政策的执行达到预期的效果。而目前教师的考核政策无论是制定还是执行都有简单化的趋势，在实施中简单操作、一刀切等现象也屡见不鲜。制定和执行人员为了避免与被考核群体的利益冲突，会使其在执行政策时大大缩水，其结果必然也是背离考核的初衷或根本无法达到考核目的的。

现行的教师考核制度主要是从学校行政管理的角度出发，为了更好地管理教师而制定的，其目的是为了使学校教育教学工作正常运行。学校校长一般都会表达这样一种态度：教师考核的主要功能是为了学校更好地进行管理，在此基础上，再考虑对教师的专业发展做一些努力；考核结果也是单向地与教师的奖惩挂钩，为教师奖惩提供依据。而考核的本质属性是“价值判断”，教师的价值包括个体价值和社会价值，个体价值即以满足个体需要为出发点，而社会价值则以满足社会需要为最终结果。管理者“管理主义倾向明显”，过分强调外在控制的必要性，而不是将教师作为一个“生命体”来看待。教师考核应该给教师更多的人文关怀，关注教师的个人需求、信任和激发教师的潜力。

2．政策、制度体系不完善

考核政策是针对教师考核现实的问题而提出来的。首先，如果政策目标过于理想化，或者政策目标过于模糊、笼统，就会造成执行过程中的偏差，如《教师法》提出“学校或者其他教育机构应当对教师的政治思想、业务水平、工作态度和工作成绩进行考核。”“考核应当客观、公正、准确，充分听取教师本人、其他教师以及学生的意见。”考核的内容、原则、方法和步骤都不够具体。其次，在宣传政策的时候，宣传力度不够，政策的执行者未能充分理解政策，也会导致政策执行的不力。

3．执行过程中监督、评估机制不健全

监督、评估是决策过程科学化的必然要求，也是确保教育政策有效执行的重要环节。目前教师考核政策在制定和执行过程中民主化程度不高，透明度、监督力度还很薄弱，学校在进行考核时的主观性、随意性也较大，缺乏相应的监管部门对过程和结果进行审核，导致考核实行过程中很容易出现人为左右结果的现象；执行偏差也难以得到及时的纠正，教师也很难为自己的权利进行申诉。