农村学校教师管理政策与制度现状的反思

第二节　农村学校教师管理政策与制度现状的反思

研究现行农村中小学教师管理的政策与制度，旨在分析其“得”与“失”，为创新与完善相关管理政策与制度奠定基础。伴随着农村基础教育的改革与发展，各种关于农村中小学教师管理的政策与制度建设得到不断加强，对稳定农村教师队伍，优化农村教师队伍结构，促进农村教师的专业发展发挥了积极作用。但由于政策的制定往往跟不上形势的发展，而且政策在执行过程中还带有人为的倾向，因此，分析现行农村中小学教师管理政策与制度所存在的问题，对今后进一步创新与完善相关政策与制度具有十分重要的意义。

一、农村学校教师管理政策制度改革的成绩

近年来，农村基础教育受到前所未有的重视。党中央、国务院先后颁布了《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》、《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，加强了对农村教育的管理工作。与此同时，浙江省和宁波市也制定了一系列旨在大力提升农村教育质量的政策法规和相应的具体措施。浙江省政府把加强教师队伍特别是农村教师队伍建设，全面实施“领雁工程”，进一步完善和落实教师特别是农村教师的待遇政策，列入了《中共浙江省委关于全面改善民生促进社会和谐的决定》内容。

宁波市为实现农村教师的队伍稳定和素质提升，在《宁波市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中对农村教师的收入、编制、经济待遇等方面作出了相应规划，市教育局出台的《关于进一步加强农村中小学师资队伍建设的若干意见》对农村教师的人事制度、编制管理、任职资格、队伍建设、帮扶结对、职称评审、培训政策、工资待遇等方面作了具体规定。这些政策与制度的制定，对农村中小学师资队伍建设和农村基础教育的发展，起到了积极的作用。

（一）促进了农村学校教师队伍的稳定

宁波市采取多种措施，稳定农村学校教师队伍，调动农村教师积极性。第一，建立相关鼓励政策。市政府建立农村优秀教师专项奖励制度，大力表彰长期在山区、海岛和边远农村地区任教的优秀教师，鼓励教师扎根农村教育，引导和鼓励具有教师资格的人员特别是优秀高校毕业生到农村任教。落实国家和省、市有关鼓励教师到边远农村、山区、海岛和贫困地区农村中小学任教的各项优惠政策，对农村任教的教师在专业职务评聘方面予以倾斜。提高山区、海岛和经济欠发达地区教师的地区性津贴标准，确保城乡教师收入基本均衡并逐年有所提高。第二，改革教师招聘办法，对偏远学校实施定向招聘、定向分配。针对农村偏远学校规模小、教师学科分布不均衡，有些学科教师紧缺的实际，教育部门专门为这些学科紧缺师资推出招聘岗位，实行单独招考、定向分配，并与录用学校签订了为期5年的聘用合同，努力保证农村边远学校拥有一支数量充足、质量较高、学科分布合理的稳定的师资队伍。第三，进一步深化教师调动政策改革，稳定农村骨干教师队伍。在评优、评先特别是教坛新秀、骨干教师等评选过程中，教育部门继续向农村偏远地区学校教师倾斜。在教职工调动政策上，坚持相对稳定、按编制配制、按合同履行的原则，对在农村中小学服务没有达到规定年限的教师一律不予调动，以保证农村学校留存一批骨干教师、中青年教师任教。

（二）提升了农村学校教师队伍的总体质量

2005年至2007年，宁波市全面实施了省农村中小学教师“素质提升工程”，对全市农村义务教育阶段教师进行了以“新理念、新课程、新技术和师德教育”为主要内容的农村教师全员培训。2008年至2010年，宁波市组织实施省“领雁工程”和市“百千万师训工程”，使全市农村中小学骨干教师的比例达到20%以上。通过百师导学、百校蹲点、百课送教和百问研修四个板块，在实践中形成了许多创新举措，例如：在确保培训任务得到有效落实的基础上，关注农村基层学校和广大教师的真实需要；既关心农村骨干教师的培训，更注重通过发挥骨干教师的作用来带动全体农村教师发展。^[3]所有培训采取以政府买单、高端培训的形式，对农村中小学实行免费培训，深受广大农村教师的欢迎，培训效果非常明显。除完成上级规定的有关农村教师培训工程任务外，教育部门积极做好农村学校教师培训需求的调研，针对农村不同类型学校、教师的培训需求，制订有针对性的、适用的培训方案开展专项性培训，以切实提高培训实效。因此，宁波市农村学校教师专业化发展水平总体上在浙江省处于领先地位。

（三）推进了基础教育均衡发展

宁波市各级教育行政部门积极建立城乡教育共同体、城乡教师结对帮扶等工作，以多种形式，开展城镇教师支援农村教育工作，努力缩小城乡教师差距，有效地推进了基础教育均衡发展。例如，慈溪市教育部门开展名师带徒活动，印发了《关于慈溪市特级教师和名师讲师团讲学活动及师徒结对活动的通知》；同时，根据省教育厅出台的支教政策，出台了城区教师到农村学校全职支教实施办法，规定要申报高级职称的教师，必须要有农村学校工作经历或至少到农村全职支教一年以上。北仑区为稳定农村教师队伍，实现待遇同城化；加大区域内教师的统筹力度，实行骨干教师“校用区管”每位骨干教师都要有到农村工作的经历；农村学校和城区学校进行结对，城区优秀骨干教师和农村学校的年轻教师之间形成了一帮一、一带一的关系；教育局、街道（乡镇）在资金上予以倾斜，设立专门的培训经费，组织农村教师到上海等城市培训学习，使农村教师迅速成长。

二、现行农村学校教师管理存在的主要问题

尽管农村学校教师管理政策制度改革取得了可观的成绩，但是，由于历史和现实的原因，当前城乡之间教师的素质、待遇还是存在一定差距。农村地区优秀教师进不来、留不住，给农村学校教师队伍的建设和素质提升带来了很大困难。

（一）农村学校教师队伍的现状不容乐观

1．农村中小学教师队伍存在着结构性缺陷

当前，我市农村中小学教师队伍在结构性缺陷上，主要表现为以下几方面^[4]：

（1）年龄结构存在断层现象。农村初中教师在25岁以下、26～35岁、36～45岁、45岁以上4个年龄段中的人数比例是7畅4%、46畅6%、27畅8%、18畅2%，小学教师19畅7%、43畅1%、16畅4%、20畅8%。农村中小学教师45岁以下的占80%，年龄结构整体出现年轻化趋势。但各年龄阶段比例不协调，存在着明显的断层现象。

（2）教师职务结构不合理，高级职务教师的比重偏小，骨干教师缺失。初中教师高级职称只占3畅7%，明显低于全市8畅2%的平均水平；小学教师高级职称0畅4%，低于全市1畅0%的平均水平，不少边远农村中小学从未有过中学高级教师。骨干教师明显缺失，教师的流动呈现出“农村包围城市”的态势，农村的优秀教师流动到县城，县城的优秀教师流动到大城市，农村中小学缺乏教育教学的领头人。

（3）教师学科结构失调，语文、数学教师相对充足，英语、计算机、体育、艺术等学科教师相对不足，不少学校无音乐、美术、信息技术学科的专职教师，很多学校要么不开这些学科，要么由其他学科教师兼任，小学阶段包班上课现象仍然存在。在新一轮课程标准实施中，有些学校甚至还达不到“开齐课程，开足课时”的基本要求。

2．骨干教师数量匮乏且不稳定，外流现象严重

长期以来，农村骨干教师和学科带头人呈“逆向流动”趋势，出现“教而优则进城”的现象，“跳出农门”的倾向不断加剧，主要通过四条途径：其一，高中学校的持续扩招，不少农村新建高中由于缺乏师资，不得不从初中抽调骨干教师和学科带头人到高中任教，再从小学抽调优秀师资到初中任教。其二，不少农村中小学优秀教师因待遇低而离开了教师队伍从事他业。其三，民办、私立学校经常到乡镇中心小学挖人才，提供较高的薪酬。其四，教育主管部门每年也会对教师进行所谓“进城考试”，将一些优秀教师调入城区学校或教育质量好、待遇高的学校。骨干教师和学科带头人无法实现“传、帮、带”的引领和辐射作用，严重制约农村教师队伍的健康发展。在优秀教师流失的同时，农村中小学因各方面条件相对较差，生活艰苦，比较难吸引高学历、高水平的教师去工作，师资队伍素质不高的问题也较突出。

3．教师专业发展的动力不强，自我价值追求缺乏

教师的素质提高需要其自身要有强烈的自我专业发展意识。教师的专业发展受到教师个人、社会、学校以及文化等多方面的交互影响，主要可分为个人因素和环境因素，个人因素主要包括：认知能力、师德状况、人际交往、职业发展动机、自我评价。环境因素主要包括：教育政策、学校管理、学校氛围、教师文化等。^[5]农村教师大多对自我专业发展没有强烈的认识和欲望，一方面是由于工作量大，教学任务繁重，没有充裕的时间和专业指导等客观因素的制约。另一方面，不少农村学校校长在培养教师的问题上不愿意花很多人力、物力和财力，因为培养出这些骨干教师后，他们就会被经济发达、待遇较好的学校挖走，因此即使有优秀教师，很多学校领导也不将他们上报评“骨干教师”或“教坛新秀”，导致教师们的职业积极性受到严重挫伤。但目前农村学校教师专业发展水平不高的主要原因是他们的主观诉求不强，缺乏自我价值的追求。城乡教师在待遇、职评等方面的差异，使农村教师心理失衡，进而对自己的职业缺乏认同感。

通过对农村中小学教师与城市中小学教师同类因素的比较分析（表6-1至6-4），我市农村学校教师与城市学校教师在职称和岗位满意度上存在较大差异，专业发展的自信心、内驱力、自我效能感、职业成就感明显不足。农村教师专业发展的外部影响因素，主要包括管理政策、工资待遇等方面，通过对城乡教师的对比，双方在收入满意度和教师管理政策方面呈极其显著差异，这些因素也会直接影响到教师的职业幸福感。

表6-1　您对自己的职称是否满意

表6-2　您对自己的岗位是否满意

表6-3　您对目前的收入是否满意

表6-4　您认为现行教师管理政策是否公平？

（二）农村学校教师管理政策制度尚不完善

1．任用管理问题

（1）农村中小学的教师编制过紧

目前农村儿童能否真正实现“有学上”，特别是“上好学”的目标，日益突出集中在农村教师队伍建设及其发展上。我国农村中小学教师编制过紧、数量严重不足的问题，已经成为制约我国广大农村儿童“学有所教”和教育质量提高的瓶颈之一。

当前农村中小学的教师编制主要根据2001年中央编办、教育部、财政部的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》，城市小学为1∶19、农村小学为1∶23；城市初中为1∶13．5、农村初中为1∶18。这一编制标准主要考虑师生比这个维度，对于情况复杂（人口分散，学校规模小、班额小等）的农村学校来说并不科学。“从根子上说，就是制定政策的人不了解农村，按照城里的政策去想象农村的情况。”全国人大代表、北京师范大学庞丽娟教授指出：“这一编制标准以压缩编制和效率优先、城市优先为导向，存在编制标准整体偏紧、城市偏向和城乡严重倒挂的突出缺陷。”这种教师编制制度导致了中小学教师尤其是农村教师编制大幅减少，造成了中小学校运转和发展实际需要与人员编制的严重不匹配。不少农村中小学教师一人兼任几个班级的全部课程，教师长期超负荷工作；不少农村学校无法开齐课程、开足课时；一些农村学校更由于教师编制进口卡死而难以补充新教师，部分农村学校不得不为了保证学校正常运转而聘用代课教师。

（2）农村教师的补充机制不完善

国家在农村教师队伍建设方面投入了大量资金，也出台了一系列重要政策，增加了农村教师的数量，稳定了农村教师队伍，提高了农村教师待遇，提升了农村教师学历水平，但是，由于农村教师队伍的特殊性，农村中小学中“劣质师资出不去，优质师资进不来”，教师队伍呈现出缓慢的新陈代谢状态和相对凝滞的发展局面。优秀人才不愿意到农村学校任教，即使有部分大学毕业生愿意到农村去，也由于农村教师编制“饱和”，很难顺利入职。农村教师队伍仍存在年龄结构老化、师资力量薄弱、整体专业化程度普遍较低、骨干教师流失严重、新教师补充困难等突出问题。随着优质教师资源的逐渐丰富，更需要对农村教师队伍的“补充”与“退出”机制进行创新，有步骤地通过适当的渠道，让这一部分专业水平较低的现役教师退出教师工作岗位，空出编制，以便吸纳更多的优秀人才走进农村教师队伍，提升农村教师的整体素质，从而促进农村教育的发展。

2．考评管理问题

（1）对教师绩效的考核不够全面。当前，很多农村中小学都进行了学校内部管理体制改革，如学校内部实行教职工聘任制、教师绩效工资制和分流淘汰制等。多数学校对教师从“德、能、勤、绩”几方面进行考核，采取“量化打分”的方式，实际操作下来，教师“德、能、勤”的成绩差别微小，而量化指标中“所教班级学生的考试成绩”往往是一票否决指标，这种考核看似全面，实质上还是等同于只看“绩”。而对“绩”的考核，并没有考核教师对学生实施全面教育的绩效。

（2）教师专业职务评聘考核存在“走过场”现象。职称指标由人事部门根据各学校专业技术人员的结构比例，宏观“测算”而确定，新教师评定初级职称只要教龄达到要求，即可正常晋升，已经没有考核的因素在其中；而中高级职称指标下分时往往按照固定比例对所有学校“一刀切”，由于农村学校之间发展差距较大，师资力量强弱不均，而且农村学校规模一般较小，农村学校分配到的中高级指标相对较少，甚至有的年度根本没有，评聘过程中不得不采取多个学校（甚至以乡镇为单位）组成“临时互助组”，多个学校的教师“共享”有限的指标。如此，中小学教师职称评定，只能看“硬杠杠”，教师的政治思想和工作态度等这些“软件”标准就只能“走过场”。

（3）考核没有充分体现农村学校教师的特殊性。农村学校与城镇学校在考核的目标、形式和内容等方面都是同一个标准，没有很好体现农村学校教师的特殊性。“对农村教师在各类先进评比、专业技术职务评审、骨干教师选拔工作中予以倾斜”的政策力度还不够。

3．流动管理问题

教师流动是提升教师队伍活力的必要举措之一。然而，由于目前我国教师流动政策与制度还不健全，农村地区，特别是落后农村地区教师流失严重，导致教师数量短缺，而城市地区、发达地区教师积压，造成农村学校“弱”而“空”，城市学校“强”而“挤”，优秀教师主要集中在城市，农村学校优秀教师缺乏的问题。

（1）以“乡—城”单向流动为主，农村教师流失。当前，很多农村中小学教师“军心不稳”，把到农村任教当作“跳板”，出现了骨干教师由农村向城镇、由一般学校向“重点”学校流动的状况，这种农村教师向较好地区（学校）的流动一般被称作“逆向流动”。为了“保持农村中小学教师队伍的稳定”，无论何种原因，各地一般对教师“逆向流动”都采取了不予批准的“强行禁止”管理方式，甚至有些农村学校对教师采取卡职称、不让评名师或学科骨干的办法，防止优秀教师外流。毫无疑问，大量教师的“逆向流动”必然会使原本不均衡的教师资源在地区和校际之间的差异进一步扩大，不仅加剧了区域学校不均衡发展，也会引发学生非正常性择校的产生。但问题在于，“强令”没有达到“禁止”的结果。相反，相当一部分农村地区的中青年骨干教师选择了“知难而上”，动用一切力量急于离开农村学校，有的在申请无望的情况下甚至不惜放弃“工作档案关系”，只身去寻找自己的理想岗位；当然更多的农村教师是出于“欲走不能，欲罢不忍”的境地，只能“身在曹营心在汉”，工作积极性受到较大的打击，进取心大大削弱。“军心不稳”的问题没有得到根本解决。

（2）“城—乡—城”流动，城市教师支援农村学校出现偏差。鉴于城乡教师队伍差距日趋扩大，以及农村教师队伍军心不稳问题愈演愈烈的情况，城镇教师支援农村教育工作的“顺向流动”开始受到各级教育部门的关注。2006年教育部印发了《关于大力推进城市教师支援农村教育的意见》后，各地积极出台相关保证政策予以推进，实行城市教师支援农村教育服务期制度，主要涉及城镇教师下乡支教、区域内城镇教师定期支教等推进措施。这些措施毫无疑问是必要的和有所成效的。但是，目前对城市教师支教农村和农村教师到城市挂职、拜师等这种“上挂下联”，由于在支教教师的条件、选拔标准、考核办法等相关政策制度上还不够完善，以致在执行过程中，出现了偏差。如有的把支教农村与评职晋级简单挂钩，有的甚至为了“凑名额”，采用“抓阄”决定支教教师人选。这在一定程度上影响了政策执行的效果。

4．培训管理问题

近年来，国家高度重视农村地区中小学教师队伍的建设，相继启动了“农村学校教师特设岗位计划”、“农村学校教育硕士师资培养计划”，对提升农村教师素质起到积极作用。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》提到：“以农村教师为重点，提高中小学教师队伍整体素质。……推进中小学教师每五年一周期的全员培训。加强中小学校长培训，重视班主任和辅导员培训。”培训是提升农村教师专业化素质的重要保障。

（1）农村教师培训的长效机制有待于进一步健全。在推进农村教师专业化的进程中，必须要不断提高农村教师培训的质量和水平。从现状看，农村教师培训的长效机制还没有建立，“工程”多，培训目标系统规划不足；县级教师培训机构建设亟须加强；农村教师培训教育标准还没有出台，缺乏相应的质量检测。

（2）农村教师缺少高端培训的机会。要提高农村教师专业化发展，必须建立在三个支撑点上：一是教师学历层次的提高；二是教师教育教学理论和学科专业水平的提高；三是教师职业道德水平的提高。而以学历培训为主的农村教师，缺少与城市教师同等接受专题培训、高端培训的机会，导致农村教师无法及时了解教育教学的最新动态，提高教育教学能力，其素质提高自然难以赶上城市学校的教师。

5．评价管理问题

教师评价，特别是农村中小学教师的评价一直是教育教学管理中最为关键、最令人困扰的问题，可以说是广大农村中小学教育管理者的“共同的伤痛”，特别是在以新课程改革为主导的基础教育改革的新形势下，对教师自身素质、角色定位及专业要求提出了新的问题和挑战。

目前，一些学校在教师评价上没有真正摆脱传统的教师评价思想的束缚，归纳起来存在以下四种倾向：

（1）评价的目的“奖惩化”。据调查，大部分农村学校的教师评价是针对评优评先、职称评定、教师聘任、年度考核等工作开展的。这种与奖惩挂钩的终结性评价，主要是通过对教师的工作表现，对被评价教师区分出优劣，分出等级，从而作出是否奖励、提薪晋级、聘用等决定。这种只注重教师过去的工作表现、关注评价的最终结果的评价不仅难以使教师成为评价活动的积极参与者，而且时常引起一部分教师的抵制甚至公开反对，无法发挥教师评价在引领教师成长中的作用。

（2）评价的机制“权威化”。不少学校的校长权力表现形式之一就是评价教师的绩效。评价教师，校长一个人说了算的现象在相当一部分学校仍然存在。其实，靠校长的权威来评价教师的模式是不可取的。这种评价形式得出的结果只能获得少数教师的认同，而不能引起全体教师的重视，难以调动全体教师的积极性。

（3）评价的内容“片面化”。目前，仍有部分学校单纯地以学生的考试成绩作为评价教师的重要依据；有的学校单纯地把教师的某一突出成果作为评价工作业绩的指标，对教师的师德状况、工作态度、工作成绩关注太少。如此评价，既不能准确地评价每个教师，又不能促进教师的全面发展。

（4）评价的方法“单一化”。据调查，不少学校评价教师仅依靠一个专家考评小组，对照一个标准实行量化打分。其考评形式单一，有失公平。

三、农村学校教师管理政策制度问题的成因

上述种种问题的产生，原因是多方面的，在认知层面看，主要是对农村学校教师队伍的建设还存在一种“边缘化”的认识与理解。对农村学校的长期存在缺乏一种远见的思考。有的是把农村学校教育理解为“流动人口子女教育”、“农村学校迟早要演变成为城镇学校”、“农村学校总是一种低水平的学校”。因此，农村教师管理的政策与制度制定往往落后于现实的要求。在情感层面看，主要是在发展城镇化趋势下，对农村学校教育追求优质、公平、均衡的诉求在情感上尚未真正接受。在行为层面看，主要是管理政策在制订过程中，听取教师特别是农村教师的意见／建议不足（参与权），制订后的宣传力度不足（知情权），实施过程中的效果评议缺乏（评议权）。具体分析如下。

（一）城乡办学的指导思想存在明显差别

这种差别表现为：农村教育的主要任务是“为三农服务”，适应农村经济社会发展的需要，适当兼顾向高一级学校输送新生；而城市教育的基本任务则是培养德、智、体全面发展的建设者和接班人，适应城市建设需要，主要是为高一级学校输送新生。指导思想上的差异必然影响城乡教师各方面的状况，包括数量、学历、职称以及任务、工资待遇等。因此，在教师管理的政策与制度制定时，往往会出现城市优先、农村从属的现象，把城市学校或教师作为参照系，而顾及农村学校或农村教师的特殊性显得不足。如学校教师编制的核定、教师考评、教师待遇、教师培训等政策方面，基本上体现了这个特点。

（二）教师队伍建设在农村教育发展中的战略地位没有引起足够重视

农村地区中小学教师队伍建设在农村教育发展中的战略地位还没有引起部分教育行政主管部门的足够重视是教师管理问题产生的主要原因之一。当前，农村地区教师队伍的状况已经成为制约农村教育发展的关键因素，各级教育主管部门要适时转变管理思路，在切实保障农村地区教育的硬件建设持续发展的情况下，把教育投入和管理的重点适时转化到教师队伍方面来。

（三）教师政策的统一性与农村教师政策倾斜及适度弹性问题

从社会公平的视角而言，政策在作用于其对象时，应遵循政策统一性的原则，以确保对象内部在利益上的大致均等，甚至为保证对象内部弱势群体的发展，而对优势群体采取一定程度的“反向歧视”措施。然而，反观我国教师政策发展的历史，在很长的一段时间里，却有着难以割舍的城市情结。农村教师有时成为教师政策的受歧视者和被遗忘者。近年来，随着党和政府对农村教育的高度重视，教师政策开始呈现向农村教师适度倾斜的端倪，但从目前的情况来看，这种倾斜的力度似乎还不够，有些政策尚未能对农村教师的专业发展和素质提高产生显著效应。

保持农村教师政策的适度弹性，可能更有利于地方教育行政部门因地制宜、因事制宜去合理规划本地区的农村教师发展。然而从现实的状况看，一些农村教师政策则过分强调了统一性，这样一些新政策反而可能成为农村教师专业化的羁绊，如一些农村学校，存在教师年龄结构老化和专业配置不合理问题较为严重，但地方教育行政部门却始终无法解决，其原因就在于按照以学校师生比核定教师编制的政策，在当地农村教师总体超编的前提下，引进新教师相当困难。

（四）政策的方向性与细节性扭曲、失真问题

党和国家在制定全国性的、宏观性的农村教师政策时，有时把重点放在政策方向性的把握上，而把操作细节的问题交由教育行政部门或地方政府具体规定。从实际情况来看，一些教育行政部门和地方政府在制定政策实施细节时，往往对政策执行环境中的不利因素考虑不全，未充分预测到政策在实施过程中可能遭遇的各种人为阻力，所导致的直接后果是造成教育政策失真，即“在实际执行过程中，出现执行活动及结果偏离政策目标的不良现象”。

（五）政策的连贯性与及时调整问题

从稳定队伍、促进发展的角度而言，保持农村教师政策的一定连贯性是必需的。当前，社会发展变化尤为迅速，如不注重根据形势变化对有关政策作出调整，必将导致政策僵化，从而阻碍农村教师队伍的建设。在计划经济时代，城乡公办教师的收入差距很小，改革开放以后，城市教师待遇大幅度提高，而农村教师的收入增长缓慢，城乡差距日益凸现。