教育财政管理职能的下移

第一节　教育财政管理职能的下移

新中国成立之初,中央政府作出统一财政经济管理的重大决策,逐渐缓解国家财政危机,建立起由中央统一管理、高度集中的三级财政预算管理的体制。受整个国家财政体制影响,这一时期教育实行高度集中的计划管理体制。在这一管理体系下,教育职能在政府间的分配以及变化,从某种程度上预示着各级政府教育财政压力的大小和变化。中国在传统社会向近代社会转化过程中,地方政府崛起,成为教育财政筹资的重要力量。中国共产党在各根据地时期教育,很大程度上实行地方分散经营,自力更生。新中国成立后,教育财政管理职能在逐渐明确的同时,也明显地表现出逐渐由上级政府向基层政府下移的历程。

一、政府分级管理教育财政职能的形成

1862年中国创办第一所新式学堂京师同文馆伊始,历经政权更迭,但教育现代化仍步步深入,民国时期逐渐形成将高等学校、中等学校和初等学校分别由中央和省、省和县、县政府负责的模式；“科层化的教育财政体制日益取代集权型的传统财政制度”。^[3]民国后期,对于普及教育责任的强调,促使中央和省下拨县级政府补助经费以扶持初等教育。新中国建立初期,政府分级管理教育财政的职能逐步形成。

新中国建立初,教育财政管理在政府间的分工具有一定的分级性。中央管理直辖教育机构,大行政区管理专科以上教育机构,省一级政府需统揽县立中学以上层次教育机构,县市政府实际需负责管理小学教育机构。1950年4月,政务院发布《关于统一管理1950年度财政收支的决定》,规定:乡村小学经费取自县人民政府随国家公粮征收地方附加15%,城市小学教育文化费取自城市附加政教事业费。中央直接管理之大中小学文教机关团体学校费列入中央人民政府预算,由中央人民政府财政部掌管,按全国收支概算逐项审核开支。专科以上的国立学校、全国性的文教机关、由中央人民政府委托各大行政区代行开支者,暂列入各大行政区预算内开支。县立中学以上之教育事业费列入大行政区及省（市）预算内开支。^[4]

1951年政府在形式上建立中央、大行政区、省三级预算管理体制。1951年3月,《政务院关于1951年度财政收支系统划分的决定》,指出:为巩固财政工作的统一管理与统一领导,并适应各区经济状况及工作条件,做到因地制宜起见,决定自1951年度起,国家财政的收支系统,采取统一领导分级负责的方针。实行下列三级制:（甲）中央级财政；（乙）大行政区级财政；（丙）省（市）财政。专署及县（市）的财政,列入省财政内。县（市）所属的乡村财政,单独编造预算,不列入省财政预算内。中央级财政称中央财政,大行政区级以下财政,均称地方财政。^[5]由于中国开展抗美援朝和三反五反运动,财政资金仍集中在中央,地方财力和财权很小。

1951年,中共中央确定的教育财政管理体制不同于正式的三级财政预算体系。“教育费:列入中央预算者,为中央直属的大学专科以上学校、各高级科学研究所、中小学及民族学院或分院。列入大行政区预算者,为大行政区直属的大学专科以上学校、中小学及民族学院或分院。列入省（市）预算者,为省（市）直属的独立学院、专科学校、完全师范、中小学。以上各项支出,均依直接领导关系,分列各级预算。各级干部训练经费,社会教育支出,按管理情况,分列中央、大行政区、省（市）预算。一般小学简师,由地方附加开支。”^[6]1951年8月,中央规定私立学校的接管、改造所需经费,分别列入中央、大行政区、省（市）预算。1951年教育财政分级管理体系仍有不清晰之处:其一,县的地方附加实际支持小学和简师运行,但县级财政“名义”不存在。其二,政府教育职责的分级管理仍是粗糙的,由于各项支出,“均依直接领导关系,分列各级预算”。在这样体制下。如小学一级教育经费,就有中央政府、大行政区、省政府、县市政府四级同时分别进行直接管理。

1953年中央取消大行政区建置,实行中央、省、县三级预算管理,从而确立县级财政的正式地位。中央、省、县三级教育财政管理体制形成。1953年3月,高等教育部、教育部、财政部在《关于1953年度“教育支出”预算的联合通知》中规定:大行政区在中央财政部下拨的预算控制数内,分大行政区、省、县三级,按中央财政部统一规定的预算科目表式,分别编制1953年度“教育支出”预算,连同事业计划、预算标准及说明,报送各该地区财政部门审核,并同时将副本一份分别报送中央高等教育部和中央教育部。同时规定预算经费不得在不同层级政府间相互流用,工资、人民助学金、各级各类学校的行政费、设备费和建筑费之间不得相互流用。

由于县一级财政正式确立,中央补充规定:列入县预算支出的教育经费有县区立完全小学、县立中学及简易师范学校；区、乡镇的支出列入县（市）总预算内,为县市单位预算。乡镇的行政办公费、干部生活补助费小学教员工资及学校公杂费,均列入乡镇单位预算。^[7]因而,地方政府建立县财政和县教育财政制度。如,广东省从1953年1月起遵照中央关于改订财政收支系统,实施三级财政管理体制。广东省文教厅和财政厅联合公布《关于1953年县财政划分后教育经费之划分掌管问题的通知》,规定:（1）教育经费支出各项开支标准、各级各类学校的员工编制、助学金比例等级、工资等级统一由省根据中央、中南规定制定,各地区不得单独订制。（2）属于县（市）财政支出者为县市立普通中学、师范、技术学校、小学及乡村小学的经费,除此之外,列入省财政内……（5）县市立学校请求基本建设费、修缮购置费等亦一律报各县市或行署处理,不直接报省。1953年5月,广东省财政厅下发《关于省预算支拨的事业单位,学校划为县市财政支拨后有关财务管理问题的规定》,规定小学经费来源有三:（1）中央核定之预算数；（2）各县市学费收入；（3）各县公粮自筹3%（包括本自筹7%数额内）。^[8]

由于进行大规模经济建设,高度集中的财政管理体制不能适应各级各类教育发展需要。在中央统一领导下,地方教育财政权力逐渐增强,并具有了一定的自主性。1954年1月,政务院副总理、中财委副主任邓小平兼任财政部部长,他在全国财政厅局长会议上,把当时财政预算工作概括成六条方针:（1）预算归口,（2）包干使用,（3）自留预备费,结余留用不上缴；（4）控制人员编制；（5）动用总预备费,须经中央批准；（6）加强财政监察。^[9]这六条方针,一方面强调统一领导,逐级负责,严格控制预算；另一方面又给予地方和部门一定机动财力和管理权限,使他们有可能因地制宜安排开支。

中央人民政府政务院在关于编造1954年预算草案的指示中明确规定:“国家预算,分为中央预算和地方预算,实行分级管理。……各业务部门,除中央直辖各国营企业外,不准条条下达,亦不准条条上达,各级预算的编制和执行,由各级人民政府负责。”“各级人民政府,在中央颁发的总控制指标的范围内,得进行类与类,款与款,项与项之调剂。”预备费应该打足,地方预算总预备费暂列3%～5%。中央文件指出:“为贯彻‘统一领导,分级管理’的原则,今后各省（市）教育厅（局）,如有发生经费不足,须先报请省府统一考虑解决,如省府解决有困难时,则由省府转报中央人民政府政务院考虑,不得条条上达。”^[10]自此,“条块”结合,以“块块”为主的教育财政管理体制开始实行。如,广东省文教委员会、财政厅、政法委员会于1954年9月发出《广东省财政部门与社会文教事业主管部门在财务管理分工联系上的规定》,文件指出:年度预算数下达以后,同财政厅通知各战线,各战线根据事业政策、方针及事业计划,核定其战线内各部门的预算指标。各主管部门根据战线核定的事业计划,在核定预算指标范围内编造分级（省、县市级）、分地区、分“款”“项”的全省预算指标分配指标草案,送各战线审查核定后转送财政厅,由财政厅审查并汇编全省预算指标分配草案,下达各行署级。市县级预算指标由行署分配,省直属事业单位预算由主管部门自行通知。^[11]

如,江苏省在1954年开始实行条块结合,以块为主的管理体制。各市县教育经费指标均由教育部门根据年报提供的教育事业的统计数字结合事业发展计划和经费定额计算提出,由财政部门下达。

如,1954年浙江省由华东分配教育支出预算为4051.68万元。包括幼儿、小学、中学、师范、高等师范、盲哑教育事业、私校补助费、师资进修、工农速成中学、少数民族、函授教育及其他教育事业费等共十二项。其中也包括基本建设经费259.84万元。但浙江省财政厅布置关于1954年度预算会议上,教育经费除华东分配指标与开支项目外,另增工农速成初等教育（学生1840人,教职员工249人）。所需经费89.6万元并未增加。根据此种情况,经精打细算,缜密研究拟紧缩教学行政费。初中学生按华东标准每人每月减2角,高中减6角,师范减5角；另拟将人民助学金（原发十一个月,紧缩为十个月半）,采取以上措施共可挤出经费67.51万元。按华东第一次分配预算中12个项目再加工农速成初等教育一项共13个项目预算为4073.78万元与华东指标数4051.68万元相比较,尚超支22.1万元。上项超支数在浙省本年度教育经费中实难调剂。如再将各项指标降低,势必影响教学任务的完成,已请在本省总预算中统一调剂解决。^[12]可见,省政府在教育财政经费分配上起着一定作用。

1954年中央将教育职能进一步下放,鼓励农村和城市小学双轨制的办学模式。教育部在《全国普通教育与师范教育工作:1953年的基本总结和1954年的方针任务》一文中提出:小学教育应有重点地在大城市、工矿区作适当发展；农村公立小学一般不发展,但根据需要与可能,提倡民办小学。一般来说,初级中学和初级师范学校可以交县管理；高级中学、完全中学和师范学校,省应直接领导一部分,并着重办好这些学校。其余则应有准备地交给县（市）或专署管理。小学、幼儿园等一般均由县（市）管理。^[13]

与此同时,中央对于各级政府教育财政的计划管理在加强。这一时期,中央政府制定直接管理学校的微观标准,地方政府和学校没有自主权。1951年11月,财政部发出《财政部关于教育支出及干部训练支出预决算编造办法的通知》,^[14]规定大中小学及各种干部训练班,凡向财政部门领取经费者,均应以教育费支出或干部训练费支出列入各级政府的总预算草案。1953年3月,高等教育部、教育部、财政部发出《关于1953年度“教育支出”预算的联合通知》,文件指出“1953年全国教育支出预算指标数,业经中央人民政府委员会通过”。文件对1953年各大行政区教育事业费分配原则、预算标准说明、经费开支范围、预算编报及应注意事项等进一步作详细规定:“各级教育行政机构应根据中央规定的财政系统,严格执行三级财政制度。凡属省、市（直辖市和省直辖市）级和县级‘教育支出’预算一经确定后,除因上级决定变更任务或领报关系外,均不得相互流用。”^[15]1954年末,中央出台初等学校、中等学校和高等学校教职工工资标准和学生助学金标准。中央决定各级政府教育财政拨款总额、学校经费配置原则和标准,包括人员编制、工资标准,等等。

表4－1　教育事业在政府间的分工（1949—1965）

作为国家话语传布者的主流期刊时常督促学校根据政府的标准办学,勤俭节约。1955年《人民教育》刊载《重视与加强学校的财务管理》一文^[16],文中指出:不少学校中的财务管理工作,还存在着不少缺点或某种程度的混乱现象,主要表现在三个方面:一是编制财务计划和单位预算时缺乏全面观点。预算庞大,不切实际,开支不合理,超支很大或预算一再变动的情况依然存在；而铺张浪费,积压、损坏物质的现象,有的学校还比较严重。二是有的学校还缺乏切实可行的财务制度,或虽有一些制度,但不能贯彻与坚持。因而开支混乱,该开支的不能及时供给,不该开支的或可以推迟开支的,却早已开支了；有的人员,只管自己需要,不管能不能、该不该开支而争吵不休,使得管理人员穷于应付；有的则不得不用事事请批的办法,以资限制,增加了领导上的事务负担,结果花了钱,事情并未办好。三是学校的财务监督,有的还未认真建立或健全起来。对财务开支后的实际效果,缺乏认真、严格的检查；对浪费物资的现象,缺乏原则的批评或斗争。不少学校的财务管理,还停留在纸面的预算上,或抓小不抓大,只注意了日常的开支,对基本建设后的资金使用,反而不注意或很少注意检查与监督,因而造成国家资金的严重损失或浪费。

二、教育财政管理职能大幅下移

“大跃进”期间,中央在维持重工业优先发展战略和计划经济体制下,盲目地进行财政分权。地方教育财政职能和管理权限扩大,中央财政能力相对削弱。财政分权和企业下放后,地方政府财力扩张,同时,地方资金流向已基本失去中央控制。如浙江省部分地方收入不实,存在“工业报喜,商业报忧,仓库积压,财政虚收”现象。^[17]这一时期,业已建立的财政制度受到冲击。

1958年3月,中共中央在成都召开工作会议。中央决定贯彻统一领导、分级管理的原则,把大量管理权限下放给地方,实行地方分权。^[18]4月,邓小平在《办教育一要普及,二要提高》一文中,指出教育部以后要把中小学的相当一部分交给地方去办,各省能办多少,由省里根据实际情况去安排,教育部可以不管。^[19]

1958年4月,全国教育工作会议讨论教育权力下放问题。陆定一指出:“管教育是以条条为主还是以块块为主？过去长期是条条为主,当然后来稍有改变。这次成都会议,决定工业、财政都要下放,教育事业当然也要放,也要以地方为主,块块为主。这即是说,要各级党委在党中央的统一意志、统一方针的领导下管好教育事业。”“教育部要在党中央的领导下,对全国教育事业起平衡、调节作用,要研究政策,要用小部分力量办好自己所管的学校,用大部分力量帮助全国各地办好教育。”这次大会讨论了包括学校下放、招生、分配、人事、经费等许多问题。^[20]

中央要求高等学校和中等技术学校下放。1958年8月,中共中央、国务院发出《关于教育事业管理权力下放问题的规定》,明确提出:“为了充分发挥各省、市、自治区举办教育事业的主动性和积极性,并且加强协作区的工作,实行全党、全民办学,加速实现文化革命和技术革命,今后对教育事业的领导,必须改变过去条条为主的管理体制,根据中央集权和地方分权相结合的原则,加强地方对教育事业的领导管理。”“今后教育部和中央各主管部门,应该集中主要精力研究和贯彻执行中央的教育方针和政策；综合平衡全国的教育事业发展规划”。“小学、普通中学、职业中学、一般的中等专业学校和各级业余学校的设置和发展,无论公办或民办,由地方自行决定”。^[21]在1958年的北戴河会议上中央要求每个专区和县建立比较完整的教育体系,此后,一批工厂、机关、人民公社等办起高等学校。

中央推广教育财政管理权力下放的基本做法。1958年11月,国务院转发《财政部、文化部、教育部、卫生部关于全国文教财务工作经验交流会议的报告》,报告强调文教的财务工作要“贯彻集中领导、分级管理的原则,大力下放事业和财政管理权限,推行事业费预算包干办法”。学校大办工厂后,文教单位的生产收益应暂时不交纳利润,事业单位用自己的劳动,自己的收益扩大自己的事业。文教单位节约的资金应不再缴回财政部门。农村人民公社化后,凡是能够下放的文教事业,如中小学原则上下放给人民公社管理,事业资产、经费和人员也应随同划给人民公社。城市大型的文教单位可根据情况,灵活地与人民公社合作。^[22]同时,1958年12月,《中共中央关于人民公社若干问题的决议》规定,公社必须负责办好小学、中学和成人教育,办好全日制的中学和半日制的农业中学。^[23]

随着财政权不断下放,1958年地方政府财政经费比重首次超过中央政府。1959年起,中央推出“总额分成,一年一变”的财政模式,根据各省财政收支情况,实行收大于支的,按一定比例上交中央；收不抵支的,不足部分由中央补足。同时,开始实行地区间的调剂性转移支付。这种制度安排在短期内效果显著,同期,全国财政收入也从1958年的37916亿元,猛增到1960年的57213亿元,财政收入占GDP的比重也达到39.13%。

1959年教育财政管理权下放趋势变缓。康生在中央教育工作会议上指出:1958年学校下放,1959年要在权力下放的基础上搞集中领导、统一管理,克服某些各自为政、混乱的现象。^[24]是年3月,毛泽东在第二次郑州会议上提出整顿人民公社的方针,将生产大队确定为人民公社基本的核算单位。1959年7月,中共中央宣传部转发广东省委、省人委《关于加强人民公社对教育工作的领导和管理的几项规定》,文件规定:公办全日制中等学校和县的重点小学由县直接管理；公办的一般全日制小学、公社办的和联队合办的农业中学、民办中学由公社直接管理；民办小学、大队办的农业中学、农村各种业余学校、扫盲和推广普通话工作,由生产大队直接管理。^[25]这时的农村民办小学和半日制农业中学已下放到生产大队一级。

此后,中央政府逐渐回收下放的教育财政管理权,但幅度很小。1959年冬至1961年,中国发生大饥荒。由于教育经费管理由基层组织负责,基层组织的缺点也渗入教育经费管理体制。有的地方还任意克扣、挪用教育经费。1959年在河北、江苏、辽宁、广东、贵州、北京等八个省市就曾有此类现象发生,有的专署安排教育经费预算较省财政核给的预算数减少了26%；有些县（区）安排的教育经费,又比专署财政核给的预算数减少了5%～25%；下放到人民公社管理的教育经费,公社也有挪用的现象。国务院于1959年11月转发教育部、财政部的《关于进一步加强教育经费管理的意见》,文件规定各级政府的财政部门和教育部门应以“条块结合,块块为主”的精神,密切联系,加强协作。文件从三个方面上收了教育财政权力,制止由于教育财政管理权力下放而出现的挤占、挪用教育经费现象。一是“各级政府财政部门在编制教育经费概算和核定下级教育经费预算时,应与同级教育行政部门协商拟订,提请同级人民委员会审定。各级政府在下达经费预算指标或批准下级政府预算时,应将教育经费单列一款”。二是省、市、自治区应根据中央规定的全国统一的经费开支标准或原则,结合本地情况,制定本地区标准。三是原由县市教育经费开支而列入人民公社管理范围的,仍应列入县级教育经费预算。^[26]

三、教育财政管理职能的小幅提升

1958年至1960年的“大跃进”运动和人民公社化运动中的“左”倾错误,使整个国民经济遭到了极大破坏。中央为了应对经济危机,提出“调整、巩固、充实、提高”的方针,从1961年起,在原有的“总额分成,一年一变”财政模式基础上,改变原有的中央、省、县三级财政管理模式,把财权集中到中央、大区和省三级,并收回一部分重点企事业单位的收入作为中央收入,将基本建设投资改为中央专案拨款。自1962年起,中央政府收支比重又重新超过地方。

“大跃进”使教育事业深受影响,由于基本建设规模过大,职工数目及投资膨胀,造成国家财政收支不平衡,出现巨大财政赤字,使中央教育财政调控能力大大减弱。另一方面,自从1958年教育事业管理权下放后,有些地区、县已经出现了大量挤占、挪用教育经费的现象,这使办学经费日趋紧张,影响到教育事业的健康发展。当时突出的问题即是一些地方对教育经费的任意挪用,使教育事业费的管理处于极度混乱状态。鉴于此,国家相继出台一系列规定,纠正教育财政领域的各种问题。1961年教育部召开全国高等学校及中等学校调整工作会议,1962年召开全国教育工作会议等一系列会议,着手对教育事业大力进行调整和精简。这次调整工作一直到1963年底才告一段落。

中央对于地方的控制表现为统一教育经费标准和单位预算包干双管齐下。1960年1月,财政部党组、文化部党组、教育部党组和卫生部党组在全国文教财务工作会议决定:一、单位概算包干是财务工作中开展群众运动的好措施,应该根据“统放结合、包管结合”的原则,继续推行,包干经费结余可由单位自行安排使用。二、自从财政体制改进以后,对于文教预算的分配,虽然仍是按类按款分别核算,但对地方实行总额下达的办法。分款下达的指标只是作为各级地方政府统一安排预算的“参考”。三、文教事业费预算基数问题是目前文教预算资金分配的一个较大问题。“大跃进”以来,由于发挥了各方面的积极性,多办了很多事业,这些事业究竟有多少,其标准如何划分,还没有彻底弄清,而且统计口径也不一致,在分配经费指标时,便发生了困难,因而决定进一步清查核实。可见,会议一边对于教育财政加强统一的规范管理,一边下达指标作为各级政府统一安排预算的参考,要求各地在保证重点、照顾一般事业发展的前提下,统筹安排,调剂使用,以便因地、因事制宜。上述政策体现了“统一领导、分级管理、条块结合、块块为主”的精神。^[27]

中央和国务院把一度下放给地方的教育事业管理权暂时上收,加强对全日制学校的管理。1962年12月,教育部发出通知,要求各地首先集中力量,在省、市、自治区范围办学若干所全日制中学,在每一县（市）和市属区范围内办好一至几所小学,以提高教育质量。

1963年3月,中共中央对全日制中小学工作指示,“国家举办的全日制小学,由县（市属区）教育行政部门统一管理。”“国家举办的全日制中学实行分级管理。全日制初级中学一般由县、市教育行政部门管理。全日制高级中学和完全中学一般由省、市、自治区教育厅、局管理。”^[28]同年6月,中共中央对于高等学校指示:对于高等学校实行中央统一领导,中央和省、市、自治区两级管理的制度。^[29]

早在1962年,中共中央决定将农村基本核算单位由生产大队下降为生产队。当时全国平均每一个公社有生产队9.4个,生产队74.6个,农户1793户。^[30]但是教育管理单位仍在生产大队一级。1964年教育部批转河北省的普及教育经验,农村建立大队教育委员会,负责管理全日制小学、简易小学和业余教育。^[31]

总之,新中国成立后教育事权在各级政府间的划分历经曲折,呈现逐渐下降和回升过程。从县一级政府的教育财政职能分析,1950年须负责乡村小学发展,1951年须负责小学和简易师范,1953年和1954年增加负责县立中学的任务,1958年更是承担建立大学、中学和小学系统的任务。1959年以后,“两条腿走路”的教育方针指导下,县负责公办全日制小学和初中；县以下乡镇（公社）和生产大队须负责办理全日制小学、民办中小学和业余教育。县以及县以下的基层组织教育事权逐渐加重。通过全日制学校和非全日制学校等分层发展政策,县将普及教育任务推向基层。在中央集权体制下,中央随时可以调整与地方教育职能的划分办法,高层政府可以利用自身的优势在适当的时候对制度进行有利于自身的标准加以调整,地方只能被动接受。

从教育财政职能在各级政府间配置分析,新中国成立后教育财政分级管理是将中小学下放于地方,中央控制与推动经济和行政发展有密切联系的高等教育。在教育财政领域的这种集权和分权相结合模式服从于国家优先和经济优先发展的原则,对于国家行政和经济联系相对不紧密的普通教育下放于地方政府和民间社会。从教育产品的公共性分析,高等教育比基础教育具有更多的私人属性,高等教育由中央和省级政府提供,基础教育由县级及以下政府提供,与各级教育产品的公共性不符。

在中央集权体制下,各级政府财政支出均由中央统一审核,逐级拨付。教育财政收支项目、收支程序和教育经费预算等由中央统一制定。“大跃进”之前,各级政府主要存在管得太严、太多、太死的弊病,各级政府对教育经费预算管理的权限极为有限,以收定支,从某种程度上限制了地方发展的空间。“大跃进”时期,在计划体制没有发生根本变化的情况下,中央下放财权和计划权和经费配置标准权,通过中央控制地方教育发展的机制被割裂,教育几乎濒于失控,严重影响到教育事业的正常发展。60年代按照“统一领导、分级管理、条块结合、块块为主”的财政管理体制,强化中央宏观调控能力,同时也在一定程度上发挥地方的积极作用。