财政和管理一直是紧密相连的，州高等教育财政模式的变革自然伴随着管理上的革新。随着州拨款水平的下降，州政府对公立院校逐渐减少管制，增加其管理弹性。这也是公立院校的诉求，对公立院校而言，财政上的自给自足（self-sufficiency）可以换来更多的自治权。弗吉尼亚大学达登商学院(Darden Graduate School of Business Administration)私有化的例子正是财政自给自足换自治的典型代表，而科罗拉多州给科罗拉多大学系统以企业地位，则是为了使其提高学费水平合法化。
（一）弗吉尼亚州允许大学部分私有化
弗吉尼亚大学的部分私有化是州政府减少管制的一个典型案例。在州拨款水平不足的情况下，弗吉尼亚州议会欣然接受院校的更多自治请求。在1996年，弗吉尼亚州议会参议院委员会报告这样陈述道，“当高等教育变革其做事方式时，州应该考虑改变与高等教育的关系，授权一些院校特殊的独立地位，去除沉闷的科层管制。应该考虑允许院校授权一些能够财政自足的学院更大的自治权。”（1）在这样的政治氛围中，弗吉尼亚大学达登商学院较早走上私有化的道路，表现如下：达登商学院能够自主建造其自己的校园，新的校园建成于1996年，共建造了9幢建筑物，占地面积达31,587平方米，由私人捐献资助建成。达登商学院能够自筹资金并保持90%的收入，条件是达登放弃本应得到的州资助并向大学缴纳10%的费用，因为还要共享图书馆等一些校园公共服务。达登商学院能够自主确立学费率并保留自己的学费收入，达登商学院为高级管理者提供昂贵的主管培训课程和高级酒店式宿舍，并使用市场作为其决定学费率的基准，收取高额学费。达登商学院能够自主决定雇用多少教授和教授的报酬水平。达登商学院的网站主页地址也是对其自主地位不言自明的宣示,达登商学院的网站主页地址是www.darden.edu。如果按照弗吉尼亚大学其他学院的网站地址格式，则应该是www.darden.virginia.edu。（2）私有化在财政上的表现是机构（大学、学院或系科）的自给自足，不仅不指望州拨款提供的运作经费，也不要州的基建资金，机构所有花销全部来自自筹经费,包括捐赠收入、学费收入和其他创收活动的收入等。在达登商学院私有化之路运行良好的情况下，弗吉尼亚大学的法学院在2004年也得到私有化授权。
在2005年，弗吉尼亚州州长和议会批准了一个里程碑式的变革——重组州内的高等教育。认识到走向私有化的强大压力和州对大学毕业生的持续需要，他们批准了针对弗吉尼亚所有公立学院和大学的三层自治制度。所有公立院校得到一个基本的管理弹性，并能够根据各自绩效和财政力量的增长而获得更大的自治权。每所院校必须提交一个涵盖注册人数、财政管理和问责机制的6年计划。州与每所公立大学签订一个特许协议，州高等教育理事会每年进行评估，看院校是否满足了特许条件和绩效标准。州长说，这样做为公立院校提供了更多的可预测性和弹性，可确保弗吉尼亚人获得三重好处——改善的入学途径、可承受性和教学质量。但是这一改革的实效如何，需要更长时间来检验。
（二）科罗拉多州给大学企业地位
1992年，一项宪法修正案——《纳税人权利法案》（Taxpayer Bill of Rights）限制了科罗拉多州政府的税收和财政支出额度，使公立院校（得到超过10%州资助的院校）的财政危机重重。由于州的宪法限制把学费和杂费收入算在州支出之内，所以科罗拉多州不能像大部分州那样把高等教育资助的一部分转移给学费。《纳税人权利法案》把州总支出限制在通货膨胀和人口增长率内，但由此也带来了一个棘齿效应，即阻止州经济衰退之后的收入反弹带来州投资的复苏。因而，当其他公共需要竞争减少收入基础时，州没办法确保教育的入学途径。于是，2004年5月，科罗拉多州议会通过一项立法，允许科罗拉多大学系统拥有企业地位，条件是其得到的资助中来自州的部分不超过10%。
授予科罗拉多大学系统以企业地位，在很大意义上是为了使其能够合法提高学费。立法通过后，在州长与大学系统的斡旋下，科罗拉多大学系统实行差异学费率，提高专业项目的成本，并把本科生学费增长维持在适度水平。同时也重建州资助高等教育的方式，企业地位立法伴随而来的是高等教育教育券制度，这在美国各州中属于首例。州政府把一部分州资助以教育券的形式发放，以此降低科罗拉多大学系统基础预算中来自州拨款的百分比，满足州资助所占比例少于10%的要求。只有居民本科生才能申请教育券。
公立高校的管理结构自上而下包括州政府（主要是州长和议会）、州高等教育管理委员会（State Governing Board）和协调委员会（State Coordinating Board）、多校园系统董事会或单个机构的董事会，正是由这些权威主体行使公立高校的学费制定权。州高等教育管理委员会和协调委员会也被称作州代理机构（state agency），其成员由州长任命并得到议会批准，州政府把高等教育管理权委托或部分委托给了这类机构。州高等教育管理委员会比州协调委员会享有更大的管理权。根据1992年的调查，一半以上的州把公立高校的学费制定权主要保留在机构董事会或多校园董事会；还有部分州是由州高等教育管理委员会或协调委员会扮演制定公立高校学费的主要权威；只有一小部分州由议会制定学费，由议会制定四年制机构学费的州有11个，由议会制定社区学院学费的州有12个。议会对学费制定的控制主要表现在制定学费哲学或原则，规定学费率或学费增长率的上限，直接制定学费率。值得说明的是，有些院校虽然在宪法或法律上具有制定学费的权力，但在实践中仍可能是由议会制定学费或遵循州教育管理委员会或协调委员会制定的学费率。美国州高等教育行政官员协会2002年调查呈现了议会控制学费制定权的几个具体例子。在佛罗里达州，州议会采用总体的学费政策，两年制和四年制机构的董事会在议会确定的参数下自由制定学费率。在路易斯安那州，由多校园系统董事会或单个机构的董事会负责学费制定，但其决策要得到议会联合预算委员会的2/3投票才能生效。在华盛顿州，州长和议会通过预算过程建立学费参数，单个机构基于这些参数制定学费。
自80年代以来，州政府不断减少对公立院校的学费管制，主要体现在下放学费制定权和使用权的同时，实施对学费增长率的调控，一般采取设定学费年增长率上限的方法。20世纪90年代以来，州议会不断下放公立院校学费制定权，尤其是公立四年制院校的学费制定权，由议会下放到州代理机构或院校董事会。美国州高等教育行政官员协会（SHEEO）自20世纪90年代初开展的一系列调查结果呈现了这一趋势，在制定学费的主要权威主体中，由议会控制的州数已从1992年的12个减少到2005年的5个，2010年的3个，具体见表2-6、表2-7和表2-8。1999年末，华盛顿州议会授予州内6所高等院校学费制定权，使其可以自行制定学费标准。州社区学院和技术学院委员会为其他的机构制定学费标准，同时对学费增长实施限制，但放宽了这一限制。（3）州政府也减少了议会对公立院校确定学费增长率的程序和科层限制。在俄克拉荷马州，决定学费限制本是议会的宪法权力，但在2001年，议会通过法案，自80年代中期以来第一次在一定范围内，把此权力委托给了州高等教育委员会（state regents for higher education），在接下来的5年里，州高等教育委员会授权每年州内居民学费可提高7%，州外居民学费最高可提高9%，专业学院可以相应提高10%—15%。（4）在伊利诺伊州，公立高校每年的学费率增长，本来要得到议会2/3的投票通过，但在2008年开始暂缓这一要求。
表2-6 1992年SHEEO调查：制定学费的角色和权威
发挥主要作用或权威的组织
公立研究型大学
州立学院或大学
社区学院
州议会
11
11
12
州高等教育协调委员会
9
9
10
州高等教育管理委员会
18
17
11
多校园董事会
18
18
12
单个机构的董事会/地方学区委员会
12
16
24
表2-7 2005年SHEEO调查：制定学费的主要权威主体
议会(5)
州多重系统协调或机构(13)
单个系统的董事会(23)
地方学区管理委员会(3)
单个的机构(14)
加利福尼亚
佛罗里达
路易斯安那
德克萨斯
华盛顿
马萨诸塞
路易斯安纳
犹他
内华达
等等
纽约
威斯康辛
佛罗里达
等等
伊利诺伊
宾夕法尼亚
得克萨斯
俄亥俄
新泽西
弗吉尼亚
等等
资料来源：Angela Boatman, Hans LOrange. State Tuition, Fees, and Financial Assistance Policies for Public Colleges and Universities,2005—2006,State Higher Education Executive Officers(SHEEO),November 2006.
注：同一个州的高等教育各子系统可能存在制定学费的不同权威主体，比如在有的州，社区学院的学费由地方学区管理委员会制定，而大学系统则由议会制定或由董事会制定。
表2-8 2010年SHEEO调查：制定学费的主要权威主体
议会(3)
多重系统的州协调或管理委员会机构(11)
单个系统的州协调或管理委员会(19)
地方学区管理委员会(2)
单个的机构(11)
加利福尼亚
佛罗里达
路易斯安那
科罗拉多
北卡罗莱纳
肯塔基
犹他
等等
纽约
威斯康辛
明尼苏达
宾夕法尼亚
德克萨斯
等等
新墨西哥
俄勒冈
印第安纳
俄亥俄
密歇根
马萨诸塞
弗吉尼亚
等等
资料来源:SHEEO. State Tuition, Fees, and Financial Assistance Policies for Public Colleges and Universities,2010—2011.
学费使用权的下放则表现在州减少对学费收入的控制，由个体院校保留学费收入。在美国州高等教育行政官员协会2002年调查中，回应调查的44个州中，有31个州个体院校保留和控制学费收入；有4个州学费收入存入单独的州学费账户，需要经州拨付才能支出。根据美国州高等教育行政官员协会2010年调查，有38个州的学费收入保留在个体院校；8个州的学费收入存入单独的州学费账户，需要经州拨付才能支出；3个州的学费收入直接抵消州普通资金拨款；1个州的学费收入由州保留，但处于州高等教育委员会的控制下。（5）纽约州公立院校的学费收入一直以来直接抵消州普通资金拨款，但近年来州政府也开始允许院校保留一定比例的学费收入，以作为一种激励措施。需要说明的是，有的州的学费使用方式不止上述中的一种，可能存在两种甚至三种，比如在加州，三级公立高等教育部门分别实行了院校自留（加州大学）、存入州学费账户，经拨付才能使用（加州州立大学）和直接抵消州普通资金拨款（加州社区学院）的方法。
20世纪80年代以来州拨款水平的降低，迫使公立院校寻求其他可替代的收入来源，积极创收。责任中心管理（RCM，responsibility center management）和基于激励的预算（incentive-based budgeting）正是在这样的背景下兴起的。在过去的二三十年里，责任中心管理（尽管在不同院校使用时采取了不同的类似名称）已经成为院校内管理预算的另一种方式，以鼓励企业家精神和行为、效益和好的教育选择。责任中心管理被界定为“责任的去集权化和授权制定决议”，其实就是在大学预算中把大学分成一个个具体的责任中心，同时也是收入中心。责任中心管理模型宣称创造机会最大化收入的同时，提供激励开展节俭成本活动和资金投资。私立院校比公立院校更早开展责任中心管理，开始于20世纪70年代初，公立院校是在20世纪80年代末开始的，密歇根大学、宾夕法尼亚州立大学、印第安纳大学都不同程度地采用了责任中心管理。1990年，印第安纳大学建立了责任中心管理。1997年，密歇根大学实行了价值中心管理（VCM，value center management）预算制度，加入了一些集中控制的成分，以便更好地控制和支持全校园（campus-wide）的活动。
由于注册人数多，多校园系统的安排使得核心管理者在制定项目的财政决议时所知甚少，因而去集权化是符合逻辑的。不同的校园环境对实行责任中心管理的结果的影响不同。有三类动机需要激励或管理：（1）对在校园提供非学术服务的单位予以评价，作为控制间接成本的一个动机。评价不授予学位的单位，比如学生事务服务、图书馆、总的行政领导团队等。（2）通过目标指导支出管理学术规划。每个单位制定自己的“意愿单”，以决定从学校中心管理层能拿到的最大可能的资金额。（3）发展递增资源，以增加收益不好时期可供使用的资源。也就是在收入充足时储备点“风险资金”，以应付预算不足之年。激励是一个有效的市场工具，把激励和院校建设一致的目标匹配起来对大学而言是关键。过去，拨给公立大学的州资金使得基于市场的激励缺乏吸引力。市场的变化意味着在对其支出做出调整，但高等教育机构似乎确信不管经济情景如何都能得到其预算的相当大部分。不过，由于注册人数的增加没有导致州拨款的增加，院校想要加强控制预算的愿望导致了基于激励的计划。
资源依赖理论用外部影响（包括经济、政治和文化方面的影响），解释了一个实体的经济发展。同样重要的是，这个实体是如何回应这些外部影响的，通常加强了这一依赖模式。对公立院校而言，对州和学费的预算依赖反映了大学能够承担的经济发展和变化。一年的学费收入锐减能够摧毁一个没有认真控制和管理自身的学费依赖性学院。如果没有像责任中心管理这样的预算机制，使大学内部各单位仔细管理和处理剩余和不足，那么一所大学的资源依赖可能就成了其衰落的根源。
市场驱动的责任中心管理策略能影响注册行为和其他创收行为。院校内部单位提供的服务可能减少或无报酬，因为没有得到资助，除非它能产生收入或减少间接管理费用。市场驱动的责任中心管理要求研究能自给自足或盈利，听起来更像私立部门。但市场的不可预测性使得管理高层要适度考虑未来。一个办法就是建立自由支配的资金账户。在依赖一定的市场力量的基于激励的制度中，符合大学使命和价值观的可自由支配的支出可以减轻市场的消极作用。市场可能并不总是善待哲学或宗教系，但大学可以使用自由支配资金支持这些系科。
与同行机构的竞争是大学发展的一个强大的推动力量，私有化如今对大学管理者而言已经开始具有吸引力。因为私立部门和私立大学已经展示出，激励和责任（收入）中心管理的使用，能为公立院校提供一些有用的可供参考的做法。
（1） Katharine C. Lyall, Kathleen R. Sell. The True Genius of America at Risk: Are We Losing Our Public Universities to De Facto Privatization［M］. American Council on Education Praeger Series on Higher Education,2006:87.
（2） David L.Kirp & Patrick S. Roberts. Mr. Jefferson's“Private College” Darden Graduate School of Business Administration, University of Virginia. in David L. Kirp. Shakespeare, Einstein, and the Bottom Line: The Marketing of Higher Education［M］. Harvard University Press,2003:131.
（3） http://www.acadweb.wwu.edu/upa/uobo/fact_book/tuition_and_fees/t_fdscr.html.
（4） http://www.oksenate.gov/publications/legislative_briefs/Legis_Brief_2001/higher_ed_tuition/higher_ed_tuition_main.html.
（5） SHEEO. State Tuition, Fees, and Financial Assistance Policies for Public Colleges and Universities,2010—2011［R］. Dec.2011:8.
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