晚清的财权下移

三、晚清的财权下移

以起运、存留为标志的中央财政与地方财政的划分，在晚清已是徒有虚名，兵饷协拨的欠解也异常严重，已如上述。甚至在协饷欠解的情况下，过境协饷也遭到过境之地大员的“截留”，对此，咸丰三年(1853年)正月曾经谕令:“嗣后务须统筹全局，先其所急，不得将过境饷银辄请截留。”^[62]但地方大员并不听命，如“徐州粮台奏拨之款内有陕西银四万九千两，为河南截留，仅解还银一万四千两”^[63]。同时，欠解京饷也十分突出。咸丰三年(1853年)，户部尚书文庆奏称:“户部拨山东道光三十年、咸丰元年、二年、三年钱粮一百五十万两解部，迄今未到。”^[64]此后，文庆又接连奏称，奉解京饷“臣部叠次奏、咨行催，各该省视为具文，完延如故。是预先筹拨有名无实。查部库待用孔亟，京饷尤关紧要”^[65]。“部库甲寅年(咸丰四年，1854年)岁需八旗官兵俸饷六百五十万两，经部于咸丰三年十二月奏明，在各省地丁、盐课、关税等银内指拨，截至四年十二月止，尚未解到银三百三十八万两”^[66]。

京饷、协饷的欠解以及对起运钱粮的截留，其意蕴是多方面的:第一，在户部银库空虚的情况下，京饷的欠解以及屡催罔应，意味着中央财政的困厄。第二，中央财政支绌之后，先前那种遇有要需由户部直接拨银的情况已经鲜见，不得不更多地依赖各省的互相协济，而是时地方财政同样匮乏，如上揭咸丰帝的上谕所指“经费支绌，系属实情”，于是，地方大员“专顾本省”，将协饷的解交放在次要的地位，协饷的欠解甚至截留也就毫不奇怪。^[67]第三，上述情况不仅仅标示着中央财政与地方财政的竭蹶不遑，而且是财权外倾，中央财政失控、运转不灵的重要标志。一如曾国藩奏折所指:“我朝之制，一省岁入之款，报明听候部拨，疆吏亦不得专擅。自军兴以来，各省丁、漕等款，纷纷奏留供本省军需，于是户部之权日轻，疆臣之权日重。”^[68]户部在一份奏折中也同样无可奈何地说:“臣部为钱粮总汇，凡有出入，悉宜周知。咸同以来，各省军务倥偬，部拨款项往往难于立应，疆臣遂多就地筹款，以济军食，如抽厘助饷之类，因而一有缓急，彼此自相通融，协借不尽咨部。核复以其系就地自筹之款，与例支之项无碍，故部臣亦无从深问。近年库款支绌，各省皆然。”^[69]

上引曾国藩的奏折已经指出，“户部之权日轻，疆臣之权日重”的局面形成，肇始于咸丰初年的镇压太平天国起义，此说为不争之事实。换言之，晚清财权的下移或外倾，与时局的变化有着内在的必然联系。广东巡抚郭嵩焘在同治三年(1864年)所上的一份奏折中回顾总结出晚清的两个“变局”，正有助于加深对时局、事权、财权交互关联的认识:

自古行军，皆由调发，近时则一出于召募，此用兵之一变局也。军务初起，朝廷颁发帑金，动辄数百万，或由户部运解，或由邻省协拨，军营安坐以待支放。师久而财日匮，东南各省，蹂躏无遗，户部之解款，邻省之协饷，力皆不能自顾，偶一办理防堵，捕剿土匪，左右支绌，无可为计，其势又不能坐听其决裂，故虽艰窘如广西、贵州、亦须经营筹画，自求生理，而湖南经理得宜，则竟以一省之力，支柱数省，此又筹饷之一变局也。^[70]

郭氏所言第一个“变局”，隐约揭示了晚清招勇募勇、湘军淮军继起之后，“兵为将有”的局面必然“直接的影响到政治上去而牵动了一代的政局”^[71]。郭氏所言“经营筹画，自求生理”的筹饷“变局”，更是晚清财权下移的直接表现。当时各统兵大员不但率皆自筹兵饷，即如曾国藩所言:“此时天下大乱，吾辈行军，必须亲自筹饷，不可仰食他人。”^[72]而且，赋税钱粮收入亦多受其制约，对此，时任督办安徽军务的钦差大臣袁甲三曾经抱怨道:“军兴以来，带勇者鸱张，筹饷者劳瘁。余尚未到江西，业已三函催索。其时厘金全归大营，地丁又归大营指拨，江省不名一文，而索饷者动辄数十万，神仙幻化，或者不致为难。至带勇者能否见谅?则非余之所敢知矣!”^[73]江西巡抚沈葆桢亦奏称:“闻警以来，各郡县之募勇者，均请留用正款，靳之则城邑不保，何有丁漕?许之而库藏空虚，何从挹注?”^[74]袁、沈之言均透露出鸱张的领兵大员对财权的控制。同时，也还存在着督、抚之间(带兵之总督与地方之巡抚)对地方财权的分割。^[75]

晚清的财权下移，固然与领兵大员鸱张、督抚专权有关，^[76]但览观此一时期的谕令，亦是在需饷急迫、财政特别困难的情况下，清廷“力筹通变”的财政政策导向使然。可以略作示例:

咸丰元年(1851年)三月谕:“广西军兴以来……需饷孔殷……其邻近省份，接到钦差大臣李星沅等飞咨拨饷，无论何项银两，一面先行速筹拨解，一面具折奏闻，不得以未奉谕旨或未接部文，致有迟误。”^[77]

咸丰二年(1852年)正月谕:“所需军饷，尤不可稍有迟缓，致误事机，着户部再行迅速筹画，宽为储备，以济要需。”^[78]

咸丰二年(1852年)七月谕:“贼匪窜踞湖南郴州……广西、湖南两省军饷，如有缓不济急之处，该署督抚仍遵前旨，无论何款，赶紧设法筹备，以资拨解。”^[79]

咸丰二年(1852年)八月谕:“至(湖南)团练乡勇，雇募民壮，所需经费，著准其在于藩库正项下留备银十万两，以济急需，一俟捐饷充足，即行归款。”^[80]

咸丰二年(1852年)九月谕:“户部奏请饬各省预筹军饷一折，现在楚粤军务，未能克期竣事，应用军饷浩繁，各省疆吏，自应迅速筹画，以资接济。……该督抚等身受重恩，目击国用支绌，谅必极力图维，不致以无款可筹一奏塞责也。”^[81]

咸丰三年(1853年)十月谕:“向荣奏军饷告匮一折，已谕令户部催解，并寄谕怡良、许乃钊，于江苏各库，无论正杂款项，迅速筹解大营，以济急需。”^[82]

咸丰四年(1854年)谕:“雷以諴奏试行捐厘助饷，业有成效，请推广照办，并开列章程呈览一折，粤逆窜扰以来，需饷浩繁，势不能不借资民力，历经各路统兵大臣及各直省督抚奏请设局捐输，均已允行。”^[83]

要之，太平军起义广西之后，受着户部存银告竭的制约，不得不谕令地方筹款拨解，已开地方财权渐大之萌；而太平军突破广西、进军湖南之后，谕令“无论何款，赶紧设法筹备”，事实上已将筹饷之权下放地方；咸丰三年(1853年)以后，太平军横扫数省，随着战事的扩大，饷需的急迫，财政的支绌，“无论何款，迅速筹备”的类似谕旨频颁，并且随着抽厘助饷等地方性筹饷措施的出台以及清廷的应允，财权下移已成定局，“中央虽握财政机关，不过拥稽核虚名，无论田赋、盐茶，一切征榷，悉归地方督抚。……内而各局院，外而各行省，乃至江北提督、热河都统，莫不各拥财权”^[84]。

财权下移的表现形式是多种多样的，几乎在财政收入、支出、奏销的各个方面都显露无遗。除了上述已经涉及的京饷、协饷的任意欠解和截留外，即使在传统的财政收入中任意加征的现象也十分突出，如盐课征收中在“部定盐斤加价”之外，各省区又往往“另议加增”，称之为“外销加价”，外销加价所搜刮的款额，均不报解户部，也不入国家财政奏销，而是“均存储运库，留为本省紧要之需”^[85]。田赋征收中的藉名加派更是无处不有，仅转引一段史料看看四川的情况:“自咸丰军兴，楚军剿贼，藉辞转运军装稽留，曾文正公定楚军章程，每营原有余夫八十名，以备转运军装，悉为统领乾没。经过州县，拉夫封船，肆意骚扰，官民避匿，莫敢谁何!总督骆公秉章檄州县应付，于是一百四十厅州县皆设局征收。贼平，因仍不撤。计粮一两，派银六七两，或制钱七八千文。又复巧立名目，一再加派，数倍正供；官绅勾连，肆意欺侵。”^[86]

咸丰军兴后新增加的厘金，“事平不去”，而且“卡若栉比，法若凝脂，一局多卡，一卡多人，只鸡尺布，并计起捐，碎物零星，任意扣罚……大抵有厘捐之省，殆无不舞弊之委员，无不染指之大吏。其款皆外销，即责令报部，亦止总数”^[87]。缪全吉亦综合论之曰:

名省奏行厘捐之法，虽形式上系奏请朝廷核准，然以其非正供常赋，不过一时权宜计，故其捐课之项目、额数、税率、报解及协解之程度，报请之规定以及局卡之人事等，均无具体之规章。由于厘捐抽取方便，税源可靠，项类既极庞杂，数目又甚巨大，朝廷亦无可稽考，地方实享其利。虽后亦有奏旨报销之事，但各省偶有依例奏销之案，而所报亦十不一二，不过虚应故事而已。从此，由以往督抚请求朝廷拨款之情势，转变为中央遇事必须呼吁各省协济。苟遇此种情形，除少数省份勉强作象征性之解缴外，更多以新政、省防、荒歉等藉口推托， 朝廷亦无可如何。要之，厘捐自始即由督抚推行并自由度之，终则为各省变相之税收与常规。^[88]

缪氏所论颇有见地。至于作为各统兵大员“就地筹饷”的其他种种苛捐杂税，各地更是各有规章，五花八门、“类皆违例征收，苛扰闾阎”^[89]，勿需细说。咸丰军兴后清廷颁定的《推广捐例章程》，也同样导致了中央政府的失控:“甘捐、皖捐、黔捐，设局遍各行省，侵蚀、勒派、私行减折，诸弊并作。”^[90]

由是观之，晚清财权的下移是一个复杂的现象。财权下移之局的形成，因着时局的变化，既有督抚专权的意蕴，又有时势所迫的政策导向因素；财权下移的结果，既标示着中央财政对地方财政的失控，又展现出财政体制极端混乱之后，地方漫无限制的筹款，一方面使清廷和各地方渡过了重重险关，另一方面又不可避免地导致弊端迭出。^[91]

从本质上讲，中央财政对地方财政的失控，亦即意味着中央集权的财政体制的瓦解，由此，也必然导致中央集权体制在其他方面的变化。这一点，事实上是不为清廷所容的，亦与传统的以中央集权为转移的观念相悖。所以，我们在考察晚清财权下移的过程中，既注意到了有关政策引导其发展的一面，也注意到了有关政策遏制其发展、欲图重新振刷的一面。而前者多具迫不得已的色彩，后者更能体现清廷的主旨，特别是在太平天国革命被镇压，在“同治中兴”、“光绪新政”的时代。只不过事物的发展有时不可逆转或难以逆转罢了。

对晚清财权下移的政策性遏制，一般被视作是财政的清厘或整顿。

还在咸丰九年(1859年)，针对厘金的征收与稽核，上谕已经指称“严定章程，以清弊窦”，令“各省督抚、带兵大员，将委办劝捐抽厘各官绅职名，造册报部，以凭查核”。同治二年(1863年)又谕称:“因军饷浩繁，设局抽厘，乃朝廷万不得已之举。叠经明降谕旨，严禁扰累。并因御史丁绍周条陈江北厘捐积弊，复经通谕各直省督抚，于厘捐委员，概行裁革，统归地方官经理，按月申报实数，由该管督抚按照例限报部，并照部定章程，酌定简明条款。”光绪十年(1884年)再谕:“各省抽收厘金，叠经谕令各督抚等据实报部，力杜中饱，乃近来厘局委员，往往徇情滥委，任用匪人，以致贪婪侵蚀，百弊丛生，殊堪痛恨。当此库款支绌之时，自应涓滴归公，实征实解。若非认真稽查，将使亿万厘金，半归私橐，实属不成事体。嗣后该督抚等，务当激发天良，明查暗防，设法整顿。”^[92]前后的谕旨正表明了清廷的努力以及效果的不显。

综合性的财政清厘、整顿，在光绪朝的几个年份显现出特色。^[93]

一是光绪六年(1880年)。该年户部奏称:“自咸丰初年，河工军务迭起，部库存款拨放殆尽。至同治年间，每年预拨京饷递增至八百万两，部库出入并无盈余。现在库款存储无多，照常收放，尚可支持，设有以外要需，则支应即形棘手。臣等职司出纳，不得不作未雨之谋，惟是各省拨款已极繁多，若不通盘筹画，奏拨巨款，责令起解，势必顾此失彼，徒托空言，转多贻误。”因此，提出十款解决办法，一为严催各省开荒，二为捐收两淮票本，三为通核关税银两，四为整顿各项厘金，五为严查州县交代，六为严核各项奏销，七为专提减成养廉银两，八为催提减平银两，九为停止不急工程，十为核实颜缎两库折价。此十款大多切中要津。光绪上谕称:“户部奏筹备饷需一折，国家岁入岁出，自有常经，军兴以来，供应浩繁，以至京师及各省库储均形支绌，事平之后，帑藏仍未裕如，皆因本有之财源不能规复，可缓之用款未能减裁，既无以备缓急之需，亦非慎重度支之意。如该部所称各属垦荒一条，果能认真查办，行之数年，何尝不可渐复旧额。其捐收两淮票本一条，既与改票初章不相刺谬，且亦不至病商。至通核关税及整饬厘金各条，均属目前要务，必须严定章程，核实办理。州县经征钱粮，丝毫皆关国帑，岂容任意亏短，该部请严查州县交代及严核各项奏销各条，系未裕饷源除积弊起见。其专提减成养廉银两及催提减平银两各条，或循名核实，或申明旧章，均可次第施行。若停止不急工程及核实颜料缎匹两库折价等条，亦系撙节款项之道，均着照所议办理。”^[94]

二是光绪十年(1884年)。该年户部奏称:“自咸丰、同治年来，各省出入迥非乾隆年间可比，近来岁入之项，转以厘金、洋税等为大宗；而岁出之项，又以善后、筹防等为巨款。若照常年汇奏成案办理，均未列为出入，实不足以尽度支之全。且近今各省奏销迟延，即常例地丁等项出入册籍，亦多造送不能齐备。当经行查各省令其将地赋、漕、盐、关、厘各项出入数目无论已报未报，均按光绪六七两年收支数目，开具简明清单，于九年底送部，以便核计。……本年四月，各省造报清单始行咨送过半，而迄今仍有未覆之省，实难再延。兹据承办司员等检集各项已到奏册、咨单，逐件查算，共办成光绪七年一年岁出岁入详细底册八十四本，简明清册九本。臣部为钱粮总汇之区，从前出入均有例额，入款不过地丁、关税、盐课，兵饷、存留、协拨数事，耗羡数端，出款不过京饷，纲举目张，最为简括。乃自军兴以来，出入难依定制，入款如扣成、减平、提解、退回等项，皆系入自出款之中，而出款如拨补、筹还、移解、留备等项，又皆出归入款之内。头绪，造报不齐，汇覆良非易易。今查此次所办册籍，系敬遵《钦定大清会典》及《皇朝文献通考》内原分门类，参酌近年情势纂定。以地丁、杂赋、地租、粮折、漕折、漕项、耗羡、盐课、常税、生息等十项为常例征收，以厘金、洋税、新关税、按粮津贴等四项为新增征收，以续完、捐输、完缴、节扣等四项为本年收款。排比核列，以见一年入数。……以各省陵寝供应、交进银两、祭祀、仪宪、俸食、科场、饷乾、驿站、廪膳、赏恤、修缮、河工、采办、办漕、织造、公廉、杂支等十七项为常例开支，以勇营饷需、关局经费、洋款、还借息款等四项为新增开支，以补发旧欠、预行支给两项为补支预支，以批解在京各衙门银两一项为批解支款。排比核列，以见一年出数。”^[95]该奏除了指陈地方督抚前此奏报迟延，主要是重新“排比核列”岁入、岁入各项目，重点在于“通筹出入，综核度支”，从而使晚清的奏销制度至少在表面上走向正规化。当然，此次清厘整顿没有涉及外销款项。

三是光绪二十三年(1897年)。该年针对厘金中饱，清理外销之款。户部奏:“臣等窃查厘金中饱，弊在承办委员不肯和盘托出。各省例不应支而事非得已者，辄于厘税收款提留济用，所谓外销者也。各省院司类有案存，原非自谋肥己，然既有外销之事，即有匿报之款，否则从何罗掘。无惑乎人言藉藉，佥谓各省厘税实收之数，竟数倍于报部之数矣。现在中饱之弊已奉上谕饬令各该将军督抚激发天良，认真整顿，各该将军督抚自不致仍前泄沓。惟是外销之款若不和盘托出，则厘税实收之数亦终不能和盘托出。臣部总握度支，各省岁出岁入，不合藏头露尾，致臣部无可钩稽。即外销之款不能骤议全裁，亦宜咨报臣部，权衡缓急，庶几内外一气，共济时艰。……拟请饬下各省将军督抚，一面将该省外销各款数目向来取给于厘税者，据实奏明，分别裁减；一面将各该省所收百货厘、盐厘、茶厘、土药厘及常税、杂税等项银钱数目，据实报部，毋事侵饰。统限奉旨后三个月奏咨，不得违逾。自光绪二十四年正月起，按季具报。其从前造报不实或外销浮糜，拟乞圣恩宽其既往，并准将外销最切要之款切实声明，臣部量于留支，使无窘于公用。”^[96]所谓的“外销之款”，有清一代，一直存在，^[97]只不过此前地方财政和地方权力有限，不甚突出，咸丰年间地方征收厘金等税种后，地方的权限和财力大为扩充，“各省厘税实收之数，竟数倍于报部之数”，外销经费遂成为一个突出的问题。此奏要求将外销之款报部稽查，显现出整顿地方财政和统一事权的决心。

四是光绪二十五年(1899年)。该年有关谕令频颁，表现出了清廷整顿财政的决心。四月，谕称:“各省关税、厘金、盐课等项，取这于民，岁有常经，倘使各督抚等能认真整顿，裁汰陋规，剔除中饱，事事涓滴归公，何患饷源不济?无如封疆大吏瞻徇情面，不能力祛因循积习，以致委员、司巡人等窟穴期间，种种侵欺，难以枚举。此后若不认真革除，必至日甚一日，将复何所底止!著大学士、军机大臣、六部、九卿，将各省关税、厘金、盐课详加查核，应如何杜绝弊端，裨益饷项，总期朝廷不加取于民而国用藉资挹注，以维大局而济时艰。至各部院堂官，如能洞悉各省情形，实在足资整顿者，不防直抒己见，用备采择。”^[98]该月，又针对盐课、关税、厘金中的外销款项，谕令:“各省盐课、关税、厘金皆为帑项要需，岂容任意滥支滥销。着各将军督抚严行查核，如有前项情事，悉令追出归公，专案报部，以浴正帑而杜漏卮。”^[99]五月，谕称:“近阅各省奏报，大半以入不敷出、无力筹饷为辞，不知国家维正之供原有一定款目，此盈彼绌，理有固然。各省近年以来添设局所至为繁多，又有所设外销之款，虽部臣不能顾问，就使实用实销，绝无浮冒，其中岂无不急之费、可裁之款?诚能移缓就急，专意练兵、制械二事，何患饷项不充、兵威不振!各督抚奉到此旨，著各就地方情形，悉心体察，某项可径行裁撤，某项可暂行停缓，务须腾出饷项若干，以为练兵制械之用，迅即详悉复奏，不得稍有欺饰，致干重咎!”^[100]六月，军机大臣等议奏认为:“财赋之区，实管之各省；厘剔之责，必属之疆臣。”要求“饬下各该将军督抚，激发天良，不辞劳怨，整躬率属，彻底清查”，因此又发布长篇上谕，大要是整顿各项财政税收，“厘剔关税、厘金、盐课诸弊”，并将各地税收实数上报，“各项所得盈余”，也“逐一据实开报”，若做到此点，“朝廷体察下情，不但不追咎既往，并当酌盈剂虚，留有其余，不使办公竭蹶”^[101]。该年整顿的重点，名义上是整顿关税、厘金、盐课征收中的弊端，但由于涉及税收中的陋规、中饱、盈余以及外销款项，矛头所指是整顿地方财政，并派刚毅为钦差大臣南下清厘，欲图收回地方的部分财权和利源。因此，就恢复中央财政的集中管理来看，该年所采行的措施是不可忽视的。

五是光绪三十四年(1908年)。此前，有关财政的清厘整顿一直没有停止。光绪三十二年(1906年)九月，针对“今日积弊之难清，实由于责成之不定”，“名为户部，但司出纳之事，并无统计之权”，因此，“厘定官制”，将户部“正名为度支部，以财政处、税务处并入”^[102]，这种官制上的变更，一方面，虽是“仿行宪政”的需要，但同时却标示着清廷统一财政管理的企图，新改设的度支部，不但“综理全国财政”，管理一切财政事宜，而且“可随时派员调查各省财政”。至光绪三十四年(1908年)五月，御史赵炳麟上《统一财权，整理国政》奏折，奉旨:“会议政务处议奏，钦此。”于是，会议处议称:“部中(度支部)虽有统辖财政之专责，并无转移调剂之实权，若不早为更张，将各省外销及在京各衙门经费，通行核实，详细规定，恐凡有设施，无不仰给于部款，而收入各项，又复笼统留支，则日复一日，该部亦必有难于因应之时。今该御史以财政散漫，一切政治皆有空言而无实效，奏请将国税、地方税划分两项，而统其权于度支部，深合立宪国之通例，亦为中国办事扼要之图，自应酌量筹办。”^[103]随后，会议处又针对历年的财政清厘整顿实情，上了一份奏折，该奏折称:“度支部为全国财政总汇之区，宜乎内而各衙门，外而各直省，所有出入款目无不周知矣。而今竟不然，各衙门经费往往自筹自用，部中多不与闻；各直省款项，内销则报部，尽属虚文，外销则部中无从查考。局势涣散，情意暌隔，此不通之弊也。”此奏正从另一个方面说明了此前财政清厘整顿的受挫。于是，度支部、会议处等重新议定了清厘整顿章程:

1.外债之借还宜归该部(度支部)经理；2.在京各衙门所筹款项宜统归该部管理；3.各省银号宜由该部随时稽核； 4.各省关涉财政之事宜随时咨部，以便考核；5.直省官制未改以前，各省藩司宜由部直接考核；6.造报逾限宜实行惩处。^[104]

该章程以及注揭宪政编查馆奏定的《清理财政章程》，条例完备，内容涉及“清理财政以统一财权”的各个方面，标示着从上到下、从中央到地方，全面清厘财政的展开，并昭示着采行新的预决算制度的肇始。此后，众所周知的各省普遍进行清厘、编定、刊布的《财政说明书》，以及度支部编定的《宣统三年全国岁入岁出总预算》，正是循着这一政策导向，执行财政清厘整顿章程的结果。当然，随着清王朝的被推翻，好不容易展开的清厘整顿也就寿终正寝了。

【注释】

[1]乾隆《大清会典则例》卷36，《户部》。

[2]乾隆《大清会典》卷10，《户部·田赋》。

[3]当然，这只是大致的划分，军费支出的一部分由驻军所在的地方开支，官俸的一部分也在地方支出。参见彭雨新:《清代田赋起运存留制度的演进》，《中国经济史研究》1992年第4期。

[4]汤斌:《逋赋难清，乞减定赋额并另立赋税重地州县考成例疏》，见乾隆《江南通志》卷68。

[5]《清世祖实录》卷64，顺治九年四月丁未。有关各地的具体裁减情况参见陈锋:《清代军费研究》，武汉大学出版社1992年版，第321页。

[6]《清世祖实录》卷84，顺治十一年六月癸未。

[7]《清世祖实录》卷103，顺治十三年九月辛未。

[8]档案，顺治十七年六月十二日车克题:《为酌拨十七年兵饷事》。

[9]各种方志记载的裁减时间略有不同，如果综合方志的记载来看，实际上在这一段时间内每年都有裁减。

[10]参见蒋良骐:《东华录》卷9。

[11]《清史列传》卷10，《赵祥星传》。

[12]同治《苏州府志》卷12，《田赋》引康熙二十年慕天颜疏；又参见《皇清奏议》卷20，康熙十五年郝浴疏。

[13]康熙《东安县志》卷4，《赋役》。按:乾隆《东安县志》卷7，《解支》的记载略有不同。

[14]光绪《婺源县志》卷16，《食货志》。

[15]康熙《信丰县志》卷2，《秩官表》；卷5，《食货志》。

[16]档案，顺治九年七月二十八日车克题:《为遵旨议奏事》。

[17]蒋良骐:《东华录》卷9引朱之弼疏。

[18]陆陇其:《时务条陈六款》，见陆陇其《三鱼堂外集》卷1。

[19]蒋良骐:《东华录》卷21，第342页。

[20]蒋良骐:《东华录》卷13，第209页。

[21]乾隆《东安县志》卷7，《解支》。

[22]康熙年间的数额，见康熙《大清会典》卷24，《户部·赋役一》；乾隆年间的数额，见乾隆《大清会典则例》卷36，《户部·田赋三》。按:［美］曾小平:《州县官的银两——18世纪中国的合理化财政改革》，董建中译，中国人民大学出版社2005年版，第28页，有《康熙二十四年地丁钱粮的起运与存留》，可以参看。数字可能有问题。陈桦:《18世纪的中国与世界·经济卷》，辽海出版社1999年版，第275页，有《嘉庆末年各地存留银情况表》，可以参看。

[23]雍正《河南通志》卷21，《田赋上》。

[24]以上见光绪《大清会典事例》卷169，《户部·田赋·起运钱粮》。

[25]乾隆《大清会典则例》卷36，《户部·田赋三》。

[26]《清朝文献通考》卷40，《国用二》，第5228页。

[27]参见陈锋:《清代军费研究》，武汉大学出版社1992年版，第175～176页。

[28]彭雨新:《清代田赋起运存留制度的演进》，《中国经济史研究》1992年第4期。

[29]《清世宗实录》卷157，雍正十三年六月乙亥。

[30]参见郑永昌:《从“地方之公”到“国家之公”——论乾隆初期对地方耗羡收支管控体制的确立》，《故宫学术季刊》第20卷第3期，2003年。

[31]《清朝文献通考》卷41，《国用三》，第5233～5234页。

[32]嘉庆《大清会典》卷13《户部》。

[33]郑永昌:《从“地方之公”到“国家之公”——论乾隆初期对地方耗羡收支管控体制的确立》，《故宫学术季刊》第20卷第3期，2003年。

[34]光绪《大清会典事例》卷170，《户部·田赋·耗羡动支》。

[35]《清高宗实录》卷378，乾隆十五年十二月壬申。

[36]《清高宗实录》卷423，乾隆十七年九月癸未。

[37]乾隆《大清会典则例》卷132，《工部·都水清吏司》。

[38]《清朝文献通考》卷41，《国用考三》，第5236页。

[39]光绪《大清会典事例》卷170，《户部·田赋·耗羡动支》。

[40]同治《户部则例》卷9，《田赋三·耗羡考成》。

[41]光绪《大清会典事例》卷170，《户部·田赋·耗羡动支》。

[42]光绪《大清会典事例》卷169，《户部·田赋·起运钱粮》；光绪《大清会典事例》卷170，《户部·田赋·存留钱粮》。

[43]陈锋:《清代军费研究》，武汉大学出版社1992年版，第166～169页。

[44]刘武元:《谨请安攘十计疏》，《皇清奏议》卷3。

[45]《皇朝政典类纂》卷175，《国用·俸饷》。

[46]档案，乾隆二十九年九月十一日爱必达奏:《为奏明事》。

[47]档案，乾隆二十年七月四日明德奏:《为秘陈愚昧之见，伏候圣裁事》。

[48]钞档:《俸饷》16，《协拨军饷(一)》。

[49]档案，乾隆九年十二月十四日讷亲题:《为钦奉上谕事》。

[50]乾隆《大清会典则例》卷36，《户部·田赋三》。

[51]档案，顺治九年四月二十六日车克题:《为谨议协济钱粮考成之法事》。

[52]乾隆《大清会典则例》卷16，《吏部·考功清吏司》。

[53]档案，雍正元年十二月五日纳齐咯题:《为酌拨雍正元年兵饷事》。

[54]乾隆《户部则例》卷20，《库藏·拨解》。

[55]档案，顺治十三年闰五月二十九日孙廷铨题:《为秦川兵饷半年无支，部拨外协屡催不至事》。

[56]档案，咸丰三年十二月十八日裕瑞奏:《为劝谕绅民按粮津贴，请免预征以安民心而裕度支事》。

[57]档案，咸丰四年十一月二十二日易棠奏:《为甘省库款匮乏，协饷解到无期事》。

[58]张集馨:《道咸宦海见闻录》，中华书局1981年版，第184页、第210页。

[59]《清文宗实录》卷181，咸丰五年十月甲寅。

[60]《清文宗实录》卷183，咸丰五年十一月甲戌。

[61]《曾国藩全集·奏稿九》，岳麓书社1991年版，第5415页。原标点不妥之处已改正。

[62]《清文宗实录》卷82，咸丰三年正月己未。

[63]《清文宗实录》卷114，咸丰三年十二月癸酉。

[64]档案，咸丰三年十二月十八日文庆奏:《为提拨山东饷银逾限未到，请旨严催事》。

[65]档案，咸丰四年十一月十二日文庆奏:《为奏闻事》。

[66]档案，咸丰五年正月十三日文庆奏:《为指拨京饷银两拖欠过多事》。

[67]关于晚清地方财政的困难，严中平主编的《中国近代经济史》第731页列有“山东等九省常年收支和入不敷出情况简表”，可以参看。人民出版社1989年版。

[68]《曾国藩全集·奏稿七》，岳麓书社1989年版，第3997页。

[69]《清朝续文献通考》卷71，《国用九》，第8279页。

[70]郭嵩焘:《详陈厘捐源流利弊疏》，见《皇朝经世文续编》(盛康辑)卷56。

[71]罗尔纲:《湘军兵志》，中华书局1984年版，第217页。

[72]《曾文正公书礼》卷16，《复左季高》。

[73]张集馨:《道咸宦海见闻录》附《张集馨朋僚函札》，中华书局1981年版，第441～442页。

[74]沈葆桢:《江西税厘仍归本省经收疏》，见《皇朝经世文编续编》(盛康辑)卷78。

[75]如咸丰十年曾国藩奏称:“此后江西通省钱漕，应归抚臣经收，以发本省绿营及各防兵勇之饷；通省牙厘，归臣设局经收，以发出境征兵之饷。”到同治三年，沈葆桢又要求“将牙厘茶税等款，仍归江西本省经收”，从而引起纷争，朝廷的“持平定议”也依旧显示出财权的分割，见上揭《皇朝经世文编续编》卷78，《兵政四·饷需》所载曾、沈奏折。又参见《曾国藩全集·奏稿七》，第3993～4013页。

[76]参见刘伟:《甲午前四十年间督抚权利的演变》，《近代史研究》1998年第2期。

[77]《清文宗实录》卷29，咸丰元年三月乙未。

[78]《清文宗实录》卷52，咸丰二年正月辛已。

[79]《清文宗实录》卷67，咸丰二年七月壬申。

[80]《清文宗实录》卷68，咸丰二年八月戊子。

[81]《清文宗实录》卷72，咸丰二年九月丁丑。

[82]《清文宗实录》卷109，咸丰三年十月戊子。

[83]《清朝续文献通考》卷49，《征榷二十一》，第8038页。

[84]《清朝续文献通考》卷68，《国用文》，第8224页。

[85]参见陈锋:《清代盐政与盐税》，中州古籍出版社1988年版，第141～142页。

[86]见鲁子健编:《清代四川财政史料》上，四川省社会科学院出版社1984年版，第390页。

[87]《清朝续文献通考》卷49，《征榷二十一》，第8037页。

[88]缪全吉:《曾国藩募府盛况与晚清地方权力变化》，见《中国近代现代史论集》第5编，台湾商务印书馆1985年版。

[89]许廷桂:《请户部慎选司员疏》，见《同治中兴京外奏议约编》卷3。

[90]《清史稿》卷112，《选举七·捐纳》。

[91]这一方面已经有许多重要的研究成果。参见罗玉东:《光绪朝补救财政之方策》，《中国近代经济史研究集刊》第2卷第2期，1934年；罗尔纲:《清季兵为将有的起源》，《中国社会经济史集刊》第5卷第2期，1937年；彭雨新:《清末中央与各省财政关系》，《社会科学杂志》第9卷第1期，1947年；刘广京:《晚清督抚权利问题商榷》，《中国近代现代史论集》第6编，台湾商务印书馆1985年版；汪林茂:《清咸同年间筹饷制度的变化与财权下移》，《杭州大学学报》1991年第2期；何瑜:《晚清中央集权体制变化原因再析》，《清史研究》1992年第1期；何汉威:《从清末刚毅、铁良南巡看中央与地方财政的关系》，《“中央研究院”历史语言研究所集刊》第68本，第1分，1997年3月。

[92]均见光绪《大清会典事例》卷241，《户部·厘税·禁例》。

[93]罗玉东认为，光绪朝补救及整理财政之各项方策，分为三个时期，一为光绪元年至二十年，二为光绪二十一年至二十六年，三为光绪二十七年至三十四年。参见见罗玉东:《光绪朝补救财政之方策》，《中国近代经济史研究集刊》第2卷第2期，1934年。

[94]《光绪朝东华录》(一)，中华书局1958年版，第863～869页。

[95]《皇朝政典类纂》卷161，《国用八·会计》；《清朝续文献通考》卷70，《国用八》，第8267～8268页。按:罗玉东认为，光绪十年岁出岁入案的整顿，始自光绪七年。见罗玉东:《光绪朝补救财政之方策》，《中国近代经济史研究集刊》第2卷第2期，1934年。《清朝续文献通考·国用考五·用额》按语亦称:“自光绪七年，已有岁计报告之文，当事者终视为故事而虚应之。”

[96]《光绪朝东华录》(四)，中华书局1958年版，第4015页。

[97]按:日本学者岩井茂树认为:“太平天国以降，被称为外销经费的‘外销’一词出现。”误。见岩井茂树:《清朝国家财政中的中央和地方》，《东洋史研究》第42卷第2号，1983年。最近出版的岩井氏著作已经予以纠正。见氏著:《中国近世财政史研究》，京都大学学术出版会2004年版，第171页。

[98]《光绪朝东华录》(四)，中华书局1958年版，第4370～4371页。

[99]《光绪政要》卷25，光绪二十五年四月，饬各省外销款项不得滥支。

[100]《光绪朝东华录》(四)，中华书局1958年版，第4374页。

[101]《光绪朝东华录》(四)，中华书局1958年版，第4389～4396页。

[102]《光绪朝东华录》(五)，中华书局1958年版，第5577～5580页。参见《光绪政要》卷32。

[103]《光绪朝东华录》(五)，中华书局1958年版，第5956页。

[104]《会议政务处奏遵议度支部奏清理财政明定办法折》(光绪三十四年十二月)，见《大清光绪新法令》第10册。按:《大清光绪新法令》第2册，第1类《宪政》另载有宪政编查馆奏定的《清理财政章程》(光绪三十四年十二月)，该章程共有八章35条，其章目如下:第一章，总纲；第二章，清理财政之职任；第三章，划分新、旧案之界线；第四章，调查财政之方法；第五章，预备全国预算之事；第六章，预备全国决算之事；第七章，酌定外官公费；第八章，附则。此处不备引。