中国农村商业性金融制度变迁与制度缺陷

第一节　中国农村商业性金融制度变迁与制度缺陷

一、商业金融制度概述

（一）商业银行性质与职能

1.商业银行的性质

商业银行是各国金融机构体系中最重要的组成部分，是以获得利润为经营目标，以多种金融资产和负债业务为经营对象，综合性、多功能的金融企业。商业银行的性质可从以下几方面分析:

首先，商业银行是一种企业，它具有现代企业的基本特征。和一般的工商企业一样，商业银行也具备业务经营所需的自有资本，也必须依法经营，照章纳税，独立核算，自负盈亏，也应把追求最大限度的利润作为自己的经营目标。获取最大限度的利润既是商业银行产生和发展的基本前提，又是商业银行经营的内在动力。

其次，商业银行是一种特殊的企业，与一般的工商企业又有区别，它是金融企业。表现在其经营对象和内容上，一般工商企业从事普通商品的生产和流通，活动范围为生产和流通领域；而商业银行是以金融资产和负债为经营对象，经营的是特殊的商品货币和货币资本，经营内容包括货币收付、借贷以及各种与货币运动有关的或者与之联系的金融服务，活动范围为货币信用领域。从与社会经济的关系来看，商业银行对整个社会经济的影响要远远大于任何一般的工商企业，同时商业银行受整个社会经济的影响也较任何一个具体企业更为明显。

第三，商业银行是一种特殊的金融企业。商业银行既有别于国家的中央银行，又有别于政策性银行、各种类型的专业银行和非银行金融机构。中央银行是国家的金融管理当局和金融体系的核心，具有较高的独立性，它不对客户办理具体的信贷业务，不以营利为目的。政策性银行是专门为实施政府经济决策服务的银行，不以营利为目的。其他各种专业银行和非银行金融机构虽然与商业银行一样，都以营利为目的，但它们与商业银行相比，不具备信用创造功能，同时业务经营具有明显的局限性，只限于办理某一方面或几种特定的金融业务。而商业银行的业务经营则具有多功能和综合性的特点，它几乎可经营一切“零售”和“批发业务”，业务触角已延伸至社会经济生活的各个角落，成为“金融百货公司”和“万能银行”。

2.商业银行的职能

职能是本质属性所固有的功能，商业银行的经济职能反映了商业银行在现代社会经济中的核心地位及其对社会经济发展的巨大的能动力和不可替代的影响力。

（1）信用中介职能。信用中介职能是商业银行最基本也最能反映其经营活动特征的职能。商业银行通过负债业务，把社会上的各种闲散资金集中起来，再通过资产业务，投向社会经济各部门。实际上商业银行成为资本盈余单位和资本短缺单位之间的中介人，实现货币资本的融通。商业银行通过信用中介职能实现资金盈余与短缺之间的调剂，并不改变货币资金的所有权，改变的只是其使用权。这种使用权的改变，对经济活动可以起到多层面的调节转化作用。一是使闲置资本变成可用资本，即吸收暂时从再生产过程中游离出来的闲置货币资金转化为生产资金，从而在不增加社会资本总量的条件下，通过改变资金的使用量，进而扩大社会再生产的规模；二是使短期资本变成长期资本，即集中社会各阶层居民的小额货币收入，将用于消费的资金转化为能带来货币收入的投资，扩大社会资本总量，加速经济增长；三是使短期资本变成长期资本，并在利润原则支配下，把货币资本从效益低的部门引向效益高的部门，形成对经济结构的调节。

（2）支付中介职能。商业银行在存款负债业务的基础上，通过资金在存款账户上的转移和划拨，代理客户支付货款和费用以及兑付现款。现代商业银行作为居民、企业、机关和团体的货币保管者、出纳者和支付代理人，成为现代社会经济的现金出纳中心和转账结算中心，这样，以商业银行为中心，形成了经济社会无始无终的支付链条和债权债务关系。支付中介职能的发挥，大大减少了现金的使用，节约了社会流通费用，加速了结算过程和货币资金周转，促进了经济发展。

（3）信用创造职能。商业银行在信用中介与支付中介的职能基础之上，产生了信用创造职能。在整个银行体系中，商业银行是唯一能够吸收活期存款开设支票存款账户的金融机构。

商业银行利用吸收的存款发放贷款，在支票流通和转账结算的基础上，贷款又转化为派生存款，商业银行运用自己所吸收的存款再增发新的贷款，又产生了新的派生存款，最后在整个商业银行体系，形成数倍于原始存款的派生存款。

（4）金融服务职能。作为经营货币商品的特殊企业，金融服务是商业银行固有的职能，如上所述，商业银行在发挥支付中介职能时，就为客户提供了保管货币、现金出纳和代理支付的服务。现代化的社会经济生活，从多方面给商业银行提出了金融服务的要求，如一些本来属于企业自身的货币业务也转交银行代为办理，如代发工资、催收货款、代理支付各种费用等，同时企业还要求银行提供投资咨询服务、征信调查服务等；个人消费也由原来的单纯钱物交换，发展成为转账结算。随着各金融中介机构之间竞争的日益加剧，商业银行需要不断拓展金融服务领域，完善金融服务功能，并将金融服务与银行的资产、负债业务结合起来，从而更好地完善其综合服务功能。

（二）商业银行产权制度

商业银行产权制度就是资本组织制度，是银行制度的核心，是各种经营方式、运行机制得以顺利实施的基础。从具体形态来看，银行产权包括物质产权、价值产权和知识产权，这些产权形态及其内容以一定的方式结合在一起，从而形成银行的产权组织，同时又以一定的方式相区别而存在，形成银行的产权结构，产权组织与产权结构的有机结合，便形成银行的产权制度。

从银行产权制度变迁的历史来看，先后经历了自然人产权制度和法人产权制度两种形态。自然人产权制度是商品经济发展初期的一种主导型银行产权制度，它是指银行财产归一个人（家庭）或若干人（家庭）所有，他们直接支配、管理、经营银行财产，占有全部财产收益和承担无限清偿责任。这种产权制度适应了当时一般资产规模较小的私人企业生产的资本需求，产权关系界定明确，塑造了近代意义上的产权主体，明确划分了不同经济主体之间的产权界限。但是这种产权制度也表现出明显的缺陷，即产权主体单一，不仅导致银行资本实力的不足，抗风险能力低下，而且造成所有权与经营权的重叠，抑制了银行自身效益和社会效益的提高。随着商品经济的发展，英国、法国、美国等西方国家创立了股份制银行。股份制银行法人产权制度在自然人产权制度上进行了一些创新:财产实物形态与价值形态分解，从而导致财产所有权和经营权的分离；产权主体由单一转化为多元；根据分工协作、权责匹配、效率及约束原则建立的内部机构组织，形成权力制衡机制，使银行经营管理科学化、规范化；产权来源的社会化和股份的高度流动性使金融资本的积累更具稳定性。

除了私有产权下的股份制商业银行外，第二次世界大战后一些国家如法国、意大利在国有化的改革中，形成国有商业银行。俄罗斯在1992年私有化之前国内银行多属国有性质。我国商业银行体系中，主要以国有银行为主。国有商业银行产权制度的主要形式按政府或国有企业控制股权的多少分为国家独资、国家控股、国家参股三种。就国家独资商业银行而言，其产权特征是银行股权全部归政府控制，国家是唯一的产权主体，产权归属具有唯一性；代理国家行使国有产权的法人或自然人均不能独立对财产声明所有权，产权具有不可分性；剩余索取权具有不可转让性；产权经营的代理性导致产权的高度负外部性。

（三）商业银行外部组织制度

商业银行的外部组织制度是指构成商业银行个体系统的外部组织结构及其相互关系的制度。从全球范围看，商业银行的外部组织主要有四种类型。

1.单一银行制

单一银行制也称独家银行制，其特点是银行业务完全由各自独立的商业银行经营，不设或限设分支机构。

（1）这种银行制度的优点是:①由于不设分支行，不存在来自上级行的纵向牵制，银行独立性和自主性很大，经营较灵活，市场适应性强，效率较高。②不存在上下级的资金调拨，能将所吸收的资金限制在本地区使用，作用于本地区的经济发展，同时由于银行经营与地方政府活动目标能够在较大目标上保持一致，使两者的关系相对协调。③限制银行业垄断，有利于自由竞争，保证经济发展的相对稳定和均衡。④管理层次少，有利于降低银行经营成本，也有利于中央银行货币政策的传导。

（2）单一银行制度也存在着一定的缺陷:①商业银行不设分支机构，与现代经济的横向发展和商品交换范围的不断扩大存在着矛盾，同时，在电子计算机等高新技术的大量应用条件下，单一银行制不能优化高新技术的应用成本，其业务发展和金融创新受到限制。②银行业务过度集中于某一地区或某一行业，容易受到该地区经济波动的影响，造成经营风险的过分集中。③银行规模较小，经营成本高，不易取得规模经济效益。同时，银行实力相对较弱，抗风险能力不足。④独立的银行数目众多，也给金融当局的管理带来一定的困难。

2.分行制

分行制是指法律上允许除了总行以外，在国内外各地普遍设立分支机构；总行一般设在各大中心城市，所有分支机构统一由总行领导指挥。按总行的职能不同，分行制又可以进一步划分为总行制和总管理处制。总管理处制是指总行只负责控制各分支行处，不对外营业，总行所在地另设对外营业的分支行或营业部。总行制银行是指总行除管理控制各分支行外，本身也对外营业。

（1）和单一银行制相比，分行制的优点在于:①分支机构多，分布广，业务分散，因而易于吸收存款，调剂资金，充分有效地利用资本，扩大经营规模，增强银行实力。②银行机构的分散，带来资产在地区和行业上的分散，从而进一步使风险分散，提高银行的安全性。③银行规模较大，有利于现代化管理手段和技术设备的应用，提高服务质量，取得规模效益。④由于银行总数少，便于金融当局的宏观管理。分支行系统内纵向的管理结构，还可以有效避免来自地方政府部门的行政干预。

（2）分行制的缺陷为:①容易造成大银行对小银行的吞并，形成垄断，妨碍竞争。②银行规模过大，内部层次、机构较多，增加银行经营管理的难度。③纵向管理体制，容易使银行经营活动忽略地方经济发展的客观状况；银行系统内资金的异地调动，也会在一定程度上加剧地区经济发展的不平衡。

3.持股公司制

又称集团银行制，是指由一个集团成立股权公司，再由该公司控制或收购两家以上的若干独立的银行，形成银行集团。在法律上，这些银行是独立的，但其业务与经营政策，统属于同一股权公司所控制。持股公司对银行的有效控制权是指能控制一家银行的25%以上的投票权。银行持股公司制有两种类型:一种是非银行持股公司；一种是银行持股公司。前者是由主要业务不在银行方面的大企业控制某一银行股权而组织起来的；后者是由一家大银行组织一个持股公司，其他小银行从属于这家大银行。

持股公司制的优点是:能有效地扩大资本总量，做到地区分散化、业务多样化，银行可以更好地进行风险管理和收益管理，增强银行的实力，提高银行抵御和竞争的能力；而其缺点是容易形成银行业的集中和垄断，不利于银行业的自由竞争，阻碍银行业的发展。

4.连锁银行制

连锁银行制又称为联合银行制，其特点是由某一个人或某一集团购买若干独立银行的多数股票。这些银行在法律上仍是独立的，也没有股权公司的形式存在，但其所有权掌握在某一个人或某一集团手中，其业务和经营政策均由一个人或一个决策集团控制。这种银行机构往往是围绕一个地区或一个州的大银行组织起来的。几个银行的董事会由一批人组成，以这种组织中的大银行为中心，形成集团内部的各种联合。它与银行持股公司制一样，都是为了弥补单一银行制的不足，规避对设立分支行的限制而实行的。但连锁银行与控股公司相比，由于受个人或某一集团的控制，因而不易获得银行所需要的大量资本，因此许多连锁银行相继转为银行分支机构或组成持股公司。

5.国际财团银行制

是指若干不同国家的大商业银行合资成立的一种银行体制，其目的在于专门经营境外美元市场及国际资金存放等国际金融业务。

6.代理银行制

代理银行制又称往来银行制，是商业银行办理本地区以外的业务时，必须与本区域外的银行建立代理行的关系，由区域外的银行代理相关业务。

（四）商业银行业务经营制度

根据商业银行业务经营的种类和范围，商业银行可分为分业经营制度和混业经营制度两种类型。

1.分业经营制度

一些实行专业化银行制度的国家，按不同业务性质而设立各类金融机构，其业务基本特征是专门化、分工极为细致、较少交叉。在这一制度下，传统的银行业务（存款、贷款及中间业务）与证券业务、投资业务、信托业务、租赁业务、保险业务等业务经营管理相分离，其核心是银行业务与证券投资业务的分离，商业银行不得兼营证券投资等非传统银行业务。

（1）分业经营制度的优势为:①由于禁止商业银行从事证券和投资业务，便于集中资金，重点运用在急需发展的部门和企业。②避免了证券市场的波动对银行带来的风险。③分业经营制度使政府和中央银行可以根据各金融机构的具体情况区别对待，使政策工具富有弹性，易于对口管理，提高管理与控制效能。

（2）分业经营制度也有不少缺陷，主要表现在:①分业经营限制了商业银行与证券、保险、信托等行业的相互渗透，在一定程度上造成资源的浪费和成本的提高，制约了本国银行的发展，削弱了国际竞争力。②分业经营使商业银行无法运用一些与证券投资业务有关的规避风险的金融工具，资产业务单一化造成风险高度集中。③分业经营不利于密切银企关系，银行不能为企业提供多功能的服务，同时也难以实现银企的联合兼并。

2.混业经营制度

也称全能经营制度或合业经营制度，区别于分业经营制度。在这一制度下，商业银行可以全面经营传统银行业务、证券、投资业务以及其他多种金融业务。混业经营制度的劣势在于加强了政府和央行监管的难度，同时形成一定程度上的垄断。但混业经营制度同时也具备了分业经营制度缺乏的优势:首先，对客户而言，可以选择满意的金融产品，获得全面的金融服务，因此，有利于建立更协调的银企关系，从而实现银企强强联合，优势互补；其次，对银行而言，可以通过业务领域的拓宽，迅速壮大规模、增加收入来源、拓宽融资渠道、提高资本充足率，有效地防范和化解风险。^[1]

（五）商业银行内部控制制度

1.内部控制定义

根据美国审计权威机构COSO［美国“反对虚假财务报告委员会”（National Commission on Fraudulent Financial Reporting）下属的一个专业委员会“赞助机构委员会”（the Committee of Sponsoring Organizations，简称COSO）］（1994），内控是一个受某单位不同层次的人影响的过程，而设计这一过程是为实现下述三大目标提供合理的保证:经营的效果和效率；财务报告的可靠性；对现行法规的遵守。巴塞尔银行监管委员会参照各国的有关理论，在内控定义中进一步强调董事会和高级管理层对内控的影响，组织中的所有各级人员都必须参加内控过程，对内控产生影响。巴塞尔委员会把内控的三大目标分解为操作性目标、信息性目标和合规性目标。操作性目标不只针对经营活动，还包括其他各种活动；在信息性目标中还把管理信息包括了进来，明确要求实现财务和管理信息的可靠性、完整性和及时性。

2.内控制度内容

在COSO委员会的《内部控制管理框架》中，内部控制活动被分成五大组成部分，即控制环境、风险评估、控制活动、信息与交流和监督评审。控制环境（control environment）是整个内部控制制度的基础。控制环境是指对建立、加强或削弱特定政策或程序有影响的各种因素，既包括价值观和能力等人的品性，也反映各级管理层对内控的要求。风险评估（risk appraisal）是识别和分析那些妨碍实现经营管理目标的困难因素的活动，对风险的分析评估构成风险管理决策的基础。控制活动（control activity）是为了合理地保证经营管理目标的实现，指导员工实施管理指令，管理和化解风险而采取的政策和程序。信息和交流（information and communication）围绕在控制活动周围，使员工得以搜集和交换为开展经营、从事管理和进行控制等活动所需要的信息，包括管理者对员工的工作业绩的经常性评价。COSO报告强调，完备的信息处理系统是实现内部控制目标的重要保障，信息系统不仅处理企业内部产生的经营信息，而且也处理来自企业外部的各类经济、法律或行政信息。监督（monitoring）分为对业务管理层日常内部控制效果的例行监控评价，以及对出现严重异常或存在危机隐患的业务或部门进行的专门审查，是经营管理部门对内控的管理监督和内审监察部门对内控的再监督与再评价活动的总称。内控评价要素如表4-1所示。^[2]

表4-1　内控评价要素表

二、中国农村商业金融——农业银行的制度变迁

中国农业银行的发展大致经历了五个阶段。^[3]

第一阶段（1951～1952年）:新中国成立后，为了加强农村金融工作，促进土地改革后农村以发展生产为中心任务的实现，经政务院批准，于1951年8月正式成立了中国农业合作银行。其任务是按照国家计划办理农业的财政拨款和一年以上的农业长期贷款，扶持农村信用合作的发展。农业合作银行成立后，对所赋予的财政拨款和长期贷款业务基本上没有开展，1952年由于精简机构而撤销。

第二阶段（1955～1957年）:为了贯彻国家关于增加对农业合作化信贷支援的要求，根据当时农业生产发展情况和参照苏联做法，经国务院批准，1955年3月成立中国农业银行。其任务主要是办理财政支农拨款和农业长期贷款与短期贷款，贷款对象主要限于生产合作组织和个体农民，贷款用途限于农业生产，其他农村金融业务仍由人民银行办理。1957年4月，国务院决定将中国农业银行与中国人民银行合并。

第三阶段（1963～1965年）:1963年在贯彻国民经济“调整、巩固、充实、提高”方针中，国家采取加强农业的措施，增加对农业的资金支援。为了加强对国家支农资金的统一管理和农村各项资金的统筹安排，防止发生浪费资金和挪用资金的现象，1963年11月，全国人民代表大会常务委员会通过决议，批准建立中国农业银行，作为国务院的直属机构，根据中共中央和国务院关于建立中国农业银行的决定，这次农业银行机构的建立，从中央到省、地、县，一直设到基层营业所。但是，在精简机构的形势下，经国家批准，1965年11月，中国农业银行和中国人民银行再次合并。

第四阶段（1979～1994年）:1978年12月，中共十一届三中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》中明确提出“恢复中国农业银行，大力发展农村信贷事业”。1979年2月，国务院发出《关于恢复中国农业银行的通知》，决定正式恢复中国农业银行。恢复后的中国农业银行是国务院的直属机构，由中国人民银行监管。农业银行的主要任务是，统一管理支农资金，集中办理农村信贷，领导农村信用合作社，发展农村金融事业。农业银行的恢复，标志着我国农村金融制度的建立。

第五阶段（从1994年4月起）:1993年12月国务院作出了《关于金融体制改革的决定》，要求通过改革，逐步建立起在中国人民银行统一监督和管理下，中国农业发展银行、中国农业银行和农村合作金融组织密切配合、协调发展的农村金融体系。按照中国人民银行的安排部署，1994年4月中国农业发展银行从中国农业银行分设成立，粮棉油收购资金供应与管理等政策性业务与农业银行分离，农业银行开始按照1995年颁布实施的《中华人民共和国商业银行法》，逐步探索现代商业银行的运营机制。1996年8月，国务院又作出《关于农村金融体制改革的决定》，要求建立和完善以合作经营为基础，商业性金融、政策性经营分工协作的农村金融体系。农业银行认真贯彻执行《决定》的有关精神，在矛盾多、时间紧、压力大的情况下，统一思想，顾全大局，积极支持农业发展银行省级以下分支机构的设立和农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系的改革。1997年，农业银行基本完成了作为国家专业银行“一身三任”的历史使命，开始进入了真正向国有商业银行转化的新的历史时期。

三、中国农村商业金融制度缺陷

（一）产权制度缺陷

作为国有独资商业银行，农业银行的产权制度的基本特征是:国家是银行资产的唯一产权归属主体，享有全部产权；国有产权具有不可分性、不可转让性；国有产权具有非排他性；国有产权代理经营，政府代理国家占有和行使国有产权。产权制度的上述特征决定了我国农业银行产权制度存在以下缺陷:

1.产权主体虚置，所有者缺位

国有商业银行是按“全民所有制企业”来设计的。“全民所有”是一种抽象的制度假定，全民中的任何个人都可以是所有者。但这只是法律意义上的所有，实际上不可能全民中的每个人都单独地对国有商业银行行使具体的与所有权相一致的产权以及承担相应的所有者责任，于是只有作为公有权主体的国家唯一处在所有者的地位上并行使公有权职能。而国家也是一个抽象的概念，它只是一个集合名词，一个虚拟的非人格化的主体。在实际经济运行中，政府成为银行资本所有权的代表，由政府代理国家占有和行使国有产权。但政府又是由众多部门组成的，银行资本所有权的代表可以是财政部、计委、经贸委、中国人民银行等各家政府部门。根据制度经济学相关理论，任何产权，如果其所有者是确定的且是唯一的，那么这个产权就是明晰的。与其他三家国有独资商业银行相同，我国农业银行出资人难以人格化，产权边界不清晰，出现所有者“虚置”。

2.产权结构单一，所有者越位

由政府代理国家占有和行使国有产权，难以形成所有权与经营权的分离和建立委托—代理关系，造成政资不分、政企不分。政府既是社会经济的管理者，也是国有资产的所有者。作为社会经济管理者，履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等公共管理职能，实现包括社会安定、经济增长、维持非经济活动和国家安全等目标函数；作为资产所有者，具有国有资产出资人职能，追求单位资产价值收益最大化及资产增值。当政府的两种职能糅合在一块时，作为资产所有者实现利润最大化的目标函数便会在一定程度上被其他社会、政治目标所替代。当国有银行的经营目标与政府的社会偏好不一致时，政府往往借助行政力量来约束银行的行为，迫使银行承担相关政策性业务，致使农业银行等国有商业银行功能财政化，由政资不分带来政企不分。国家是国有商业银行的所有者和出资人，政府作为代理者可以完全行使所有者的权利，即自由支配、处分自己财产的权利，并独立承担产权行使的后果，从这点来看，国有银行的行长、党委书记等管理人员由政府任命，国有银行的经营业务由政府指定，政府的这种干预在法律所允许的范畴之内，因此，国有银行不能摆脱政府过多干预的根源在于其产权结构的单一性。

3.产权保护性差，无法避免其他经济主体的侵犯

首先，国有商业银行产权的模糊性难以形成对产权的有效保护；其次，产权经济学认为，非排他性的产权会造成过多人使用资源的“拥挤”现象，造成“公有地的悲剧”；同时，产权的非排他性也是产生“外部性”和“搭便车”的主要根源。国有商业银行产权的非排他性，势必引起其他国有产权主体对银行产权的侵占行为，例如我国国有企业和国有商业银行都属国有，国有企业的负债含有国家财政的隐形担保，国有企业对资金需求盲目扩张，没有为投、融资承担风险的责任和意识，没有贷款到期必须归还的约束力，甚至借资产重组等名义逃废银行贷款，乃至个别企业骗贷；而各级政府也将国有银行信贷资金视同财政资金使用，为实现自身目标函数而任意点贷，国有企业与国有商业银行并不存在严格意义上的债权债务关系，二者产权上的同质性，将无法排除国有商业银行的产权被国有企业的不良贷款侵蚀。根据人民银行关于企业逃废金融债务有关情况报告的通知（国办发［2001］27号），截至2000年末，在工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行开户的改制企业为62656户，涉及贷款本息5792亿元，经过金融债权管理机构认定的逃废债企业32140户，占改制企业的51.29%，逃废银行贷款本息1851亿元，占改制企业贷款本息的31.96%。在逃废债的企业中，国有企业22296户，占逃废债企业总数的69.37%，逃废金融机构的贷款本息1273亿元，占逃废债总额的68.77%。

4.存在进入—退出障碍，资源配置效率低下

产权经济学认为，产权的可分割性使产权更容易流动和交换，因此大大提高了产权的资源配置功能；只要产权是可交易的，那么不管产权初始边界如何，都可以通过产权交易使资源配置达到有效的状态。而我国国有商业银行产权具有不可分割性和不可转让性，决定了其产权在量上不可度量，没有通过股票价格反映出来，缺乏资本市场的“用脚投票”的约束，决定了产权主体不能按照收益最大化原则自由地处置归其所有的资产，包括部分或全部权利的让渡。于是其他产权主体不能依法参与进入，同时政府自身也不能通过转让资产行使退出权来惩罚银行的违约行为，达到保护国有产权的目的。进入与退出的障碍一方面加强了国有商业银行的垄断性，市场缺乏有效竞争，金融资产无法通过自由流动来实现优化重组；另一方面国有商业银行即便亏损严重甚至资不抵债也无破产或被吞并的危险，资源无法实现从低生产力所有者向高生产力所有者的转移，难以提高资源的配制效率。

5.委托—代理关系模糊，激励与约束功能失效

现代企业制度中的委托—代理关系是指企业资产的所有者或出资者（委托人）委托经营者（代理人）根据出资者的利益从事经济活动，并相应的授予经营者除出资者所有权之外的其他权利的契约关系。作为国有商业银行的中国农业银行由于委托者国家缺位，只能由政府部门代表国家进行委托，政府也是代理者，因此，严格意义上的委托—代理关系实际上是不存在的或者说是模糊不清的。这使得委托—代理制自身存在的委托人与代理人目标函数不同、信息不对称、责任不对称等诸多弊端更为突出。农业银行的委托—代理关系包括与政府的委托—代理关系及农业银行内部的委托—代理关系。其委托—代理关系链总括为:国务院——总行——一级分行——二级分支行——县级支行（办事处）——分理处（储蓄所）。层层委托、层层代理的超长委托代理链条，使得交易成本过高，委托人与代理人之间信息严重不对称，委托人对代理人的工作行为如努力程度、机会主义做法的有无的掌握更加困难，委托人对代理人的约束和控制力也逐级弱化。这其中，农业银行总行、一级分行、二级分支行以及县级支行具有双重身份，既是委托者，也是代理者。作为委托者，不能和初始委托人一样拥有剩余索取权，因此，也不可能以利润最大化为追求目标，造成对下一级代理者的监督不力；而作为代理者，以更高的薪酬、更低的工作风险、更长的休闲时间为目标，往往依据“信息不对称”的优势，作出背离委托人利益的举动，甚至与地方政府合谋以侵蚀剩余索取权。模糊的委托-代理关系，难以形成有效激励与有效约束机制，表现为剩余索取权丧失了监督权利，逆向选择和道德风险滋生，内部人控制现象、“搭便车”现象严重；激励过度与激励不足并存，各级银行的高级经理层因实际掌握银行的控制权而获得大量的收益，而一般员工只拥有法定的工资、津贴等有限的合同收益，银行激励的重要依据是员工的行政级别而不是努力程度。

（二）组织制度缺陷

1.外部组织结构

（1）从横向看，分支机构过多，且在空间上呈均齐分布特征，导致银行效率低下。国有商业银行的公有产权决定了其分支机构的过度扩张，在这里，我们借用图4-1，一个金融组织的拥挤模型来加以说明。

MC为边际成本曲线，MR为边际收益曲线，AR为行业平均收益曲线。在私有金融产权安排条件下，金融组织的进入数量取决于边际成本与边际收益的比较，当两者相等时，确定了金融组织进入的均衡点或临界点，即MR＝MC的交点C₁为均衡点。当金融组织的进入数量超过O₁时，由于MC＞MR，多余的金融组织便会退出市场；如果金融组织进入数量小于O₁时，由于MR＞MC，进入仍有利可图，这时仍会有不少金融组织陆续进入，直至MR＝MC，MC和。这说明在私有金融产权安排下，不会导致金融组织的拥挤。

图4-1　一个金融组织的拥挤模型

但是在公有金融产权安排条件下，结果会发生变化，因为每一个金融组织所考虑的只是因扩大存款规模给自身带来的收益，而不顾及它的进入对其他金融组织乃至整个金融组织安排所产生的成本影响。其影响是某一个金融组织的进入意味着其他金融组织面临的储蓄动员机会的减少，从而使其储蓄动员成本上升，收益下降。因此，国有金融组织进入时，存在外部不经济、成本外在化、收益内在化，会出现AR大于MR的情形。这时每个金融组织进入不再受MR＝MC的束缚，而只考虑如何瓜分金融资源动员过程中的平均收益，只要MC小于AR，就会有金融组织进入，直至MC＝AR，MC与AR的交点C₂成为均衡点，金融组织进入的规模最终达到O₂，O₂＞O₁的数量便是金融组织的拥挤数量。

金融机构的过度进入对资源配置效率的影响可通过埃格特森（1990）的租金消散模型来说明，其主要内容是:在公有产权安排条件下，公共租金将会由于个体的理性行为逐渐消耗殆尽，也就是个体的理性导致集体非理性。如图4-1所示，在私有金融产权安排下，当金融机构的进入数量为O₁时，将获取RC₀C₁面积的租金收入，这时的租金收入是最多的，资源配置效率达到最优。而在公有金融产权的安排下，随着金融机构的进入，原有的租金收入会逐渐被冲销，在图中，当金融机构的最终进入数量达到O₂时，租金的消散规模面积为O₃C₁C₂O₂，如果RC₀C₁＝O₃C₁C₂O₂，则说明由于金融组织的过度进入，来自金融资源动员和使用的净租金收入会全部消散。在国有银行收缩分支机构之前，其过大的规模以及随之而来的低效运行，充分验证了这一理论模型。

从中国农业银行的实际情况来看，其网点遍布城乡各地，是国内目前机构数目最多的商业银行。四大国有商业银行中，工商银行遍布全国有2.8万个网点、42万员工；建设银行有2.4万个网点、31万员工；机构最少的中国银行有近1.3万个网点和23万员工；而规模最庞大的农业银行有5万多个网点，员工总数则达到50万以上。四大银行共有员工近150万。比照国际同行，这样的资产规模仅需员工30万人。若按盈利水平，花旗银行一年盈利100多亿美元，高出国有银行20倍，但它的员工却不足4万。^[4]

我国国有银行是按照行政区域来设置分支机构的，即各地行政区划单位数量基本决定了该地银行机构的多少。国有银行在商业化改革中，本着精简高效的原则，逐步收缩了一些分支机构，但金融组织的空间分布的均齐特征仍非常明显。如下表所示，四大银行在东部、中部、西部的机构设置中，中行与建行东部和西部机构数有明显差异，而工行和农行分布均衡，尤其是农业银行，2001年与2000年相比，虽然机构总数下降幅度很大，但结构上变化甚微，2001年东部、中部、西部的机构占比仍为39.07∶35.60∶22.61。这说明经济发展水平与金融组织聚集程度之间并没有表现为严格的正相关关系，一些落后地区的农业银行仍存在和发达城市极为接近的组织密度。具体数据见表4-2。

表4-2　四大国有商业银行机构地带分布情况^[5]

（2）从纵向看，多层次的组织结构造成代理人与委托人目标的偏离。在外部组织结构上，我国国有商业银行实行总分行制，按行政区域层层设立分支机构，总行在北京，属国务院下属经济实体，为副部级单位；省级分行为一级分行，设在省、直辖市、自治区，为厅局级单位；计划单列市分行设在计划单列市，为副局级单位，归一级分行管辖；地（市）级分行为二级分行，分别设在各省、直辖市、地、州、盟政府所在地，为处级单位，归一级分行管辖；在二级分行下设县支行，为科级单位，归二级分行管辖；分（支）行以下，按城区规划或经济区划设立办事处，归当地支行管辖；区办事处以下设立分理处、储蓄所，为正股级单位。分支机构层级设置过多，一般至少包括总行——省级分行——地（市）级分行——县支行——分理处（储蓄所）五个层次，拉长了委托—代理关系链条，导致信息传递速度减慢、信息容易失真，管理成本增加，资源配置无序，决策效率低下。假设信息在上下级行之间按80%传递，经过五个层次的信息传递，最终结果为80%×80%×80%×80%×80%＝32.77%，信息漏损达67.23%，即使每一级按90%的比例进行传递，最终结果是90%×90%×90%×90%×90%＝59%，也有40%以上的信息损失。1998年以来，农业银行缩减了部分营业网点，但将“储蓄所”、“分理处”升格为“支行”，或把基层行经营权限上收，都没有从实质上对建立在行政区划基础上的“金字塔”式组织结构加以变革，因此，委托人与代理人之间目标偏离问题难以解决，“搭便车”行为难以避免。在这种组织体制下，分行游离于总行的约束之外，形成“弱总行、强分行”的管理体制，使总行难以整合全行系统的资源，金融资源不能实现跨地区配置，大多本地资源本地使用，在对外竞争中就难以形成合力，发挥整体效益。

同时，按行政区域设置分支机构，也为地方政府行政干预创造了条件。一方面地方政府普遍具有的地方保护主义倾向使农业银行资金在使用上“块状”分割，阻止了资金在市场机制作用下在地区之间的横向流动，国家银行实际上已成为几千家相对独立的地方银行的组合（马胜杰，2001）。而另一方面在国有银行已存在上级行与下级行委托—代理关系的前提下，地方政权的干预一定程度上实际构成了地方政府与农业银行分支机构之间的委托—代理关系，这种二元化委托的后果是，分支银行受到双重管理，当“条条管理”与“块块管理”发生利益冲突时，银行将多方权衡利害关系，影响了工作效率，如果银行听从于政府，势必进一步加剧代理人与上级委托人目标的偏离。

（3）农业银行分支机构撤并中存在的问题。在意识到分支机构的过度扩张带来银行低效运行后，农业银行等国有银行纷纷收缩了一些机构与营业网点，但一些机构的撤并整合并没有经过详细论证，采取了“一刀切”的过激方式。据统计，农业银行近年来撤并机构网点已接近21000个，比例高达40%，其中致使一些有发展前景的机构被误撤。随着机构的重组撤并，原来的信贷人员也有部分买断工龄或下岗，在银行信贷管理上出现断档或责任不清问题，一些贷款企业便借机逃废银行债务，加大了银行信贷资产风险。

2.内部组织结构

（1）内部机构行政化趋势明显。一直以来，农业银行总、分行内部职能部门的设置具有行政化倾向，以业务性质划块，设置上讲求上下对口，这种机构设置方式与“以客户为中心、以市场为导向、以效益为目标”的商业银行经营理念相去甚远，其后果是对客户服务不到位，市场反应不灵敏，难以实现利润最大化。

（2）非经营性部门太多。目前农业银行总行设有28个部室、6个委员会，包括团委工作部、工会工作部、办公室、机关党委办公室、人事部、宣传部、科技部、软件开发中心、培训部等非经营性部门，各部门内部人员配置也过多。设置过于细化的后勤部门使工作程序复杂化，降低了工作效率，加重了银行的管理成本，制约了银行效益的提高。

（3）部门分工不明确。某些部门之间存在职能交叉，政出多门、相互扯皮、人浮于事、互相推诿的现象屡见不鲜，内耗增多必将导致效益下降。

（三）业务经营制度缺陷

我国金融业自1995年《商业银行法》颁布以来一直实施严格的分业经营制度。由于这些年我国的金融业一直推行严格的分业经营、分业管理制度，银行、证券、信托和保险业是完全分离的，因此商业银行的业务被限制在一个相当狭窄的范围内。

1.负债业务方面

（1）资本金比率低。一直以来，我国商业银行资本与风险资产的比率未达《巴塞尔协议》所要求的8%的标准，尤其是农业银行，2001年的资本充足率只有1.44%。近年来，受国内良好的宏观经济形势的影响，同时也来自银行自身管理不良贷款的需要，银行信贷资产规模不断壮大，在做大分母资产达到“稀释”不良贷款率目的的同时也使资本充足率迅速下降。过低的资本充足率直接影响了我国商业银行在国际市场上的信用评级。2003年11月26日，国际评级机构标准普尔将中国8家商业银行评为垃圾等级，中国银行、中国工商银行和中国建设银行的等级为BB＋，中国农业银行为BB级，按照标准普尔的评级释义，获得BB等级的银行短期内倒债的可能性较低，但持续的重大不明朗因素或恶劣的商业、金融或经济条件，都可能令其未有足够能力履行财务责任。由此可见，BB级的信用等级制约了农业银行在国际市场上筹资、信贷等资产负债业务的开展。

（2）被动型负债占比过大。2005年4月27日公布的《全国银行间债券市场金融债券发行管理办法》（中国人民银行令〔2005〕第1号）规定，金融债券是指依法在中国境内设立的金融机构法人在银行间债券市场发行的、按约定还本付息的有价证券。在此之前，除了政策性银行发行过金融债券外，我国商业银行并没有涉及银行业债券市场。2005年8月12日，上海浦东发展银行发行了20亿元金融债券，10月，招商银行也发行了总额为100亿元、期限为3年和5年两个品种的金融债券。^[6]当前，农业银行负债业务主要体现为存款，通过发行金融债券的方式筹措资金较少。截至2005年底，农业银行人民币储蓄存款余额达24302.68亿元，比上年初增加3427.79亿元，同比多增547.66亿元，完成计划的137.11%。农行人民币储蓄存款存量市场份额为27.94%，同比增加0.29个百分点；人民币储蓄增量市场份额为31.40%，增量市场份额连续三年居同业首位。^[7]

（3）重视存款的数量扩张，而忽视质量效益。表现为经营成本下降较困难，农业银行机构网点众多，相当一部分储户为农民，存款较为分散，金额较少，增加了营业成本，同时存款的稳定性也较差，长期存款增速减缓，与不断增加的中长期贷款构成了资产负债期限结构的错配。

（4）目前农业银行提供的人民币和外币存款服务包括活期储蓄、定期储蓄、教育储蓄、定活两便储蓄、本外币定期一本通、本外币活期一本通、通知存款、协定存款等。由于银行存款利息不断降低，一旦存户找到了合适的投资渠道，银行储蓄存款必将分流，要求银行设计出形形色色的负债业务品种以留住客户。国外商业银行通过存款的证券化提高了存款的稳定性，如早在1961年花旗银行就推出了大额可转让定期存单，在存单到期前，存款人可随时将其到市场进行转让，定期存款的流动性得以提高，也为银行增加了稳定的存款来源，属于银行的主动型负债，因此，大额可转让定期存单是实现银行和存户双赢的负债品种。然而在我国，由于分业制度的限制，存款业务难以实现证券化。

2.资产业务方面

（1）政策性业务与商业性业务混营。为了推动国有银行商业化进程，1994年我国专门成立了国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行三家政策性银行。但这些政策性银行业务范围狭窄，仍有一些政策性业务由商业银行承担，如教育贷款、助学贷款、扶贫贷款等。1999年我国开始推行国家助学贷款制度，中央财政贴息的国家助学贷款由工、农、中、建四大国有独资商业银行经办，地方财政贴息的国家助学贷款的经办银行是地方人民政府指定的有关银行，不限于国有独资商业银行。国家助学贷款属于零售业务，每笔贷款金额较小，但办理手续却并不简单，平均成本较高。而且由于助学贷款采取信用方式无需担保，且贷款期限较长，最长可超过10年，而国家对贷款学生的违约也没有相应的防范措施，导致该类贷款违约率居高不下，2004年，一些商业银行被迫停止了助学贷款业务。再如扶贫贷款，仅2003年当年，农行发放扶贫贷款287亿元，占全国扶贫开发资金的72%，覆盖全国592个国定和省定贫困县。到2004年上半年，农行扶贫贷款余额已近1000亿元。^[8]

按《商业银行法》规定，商业银行对贷款发放享有自主权，因而农业银行对扶贫贷款也可按照一般贷款的原则审查发放与管理，但实际操作中，农业银行贷款自主权受到诸多限制。以下案例可充分说明这一问题。

案例:曾担任过重庆城口县岚天乡的乡党委副书记的张承国，20世纪80年代初开始外出淘金，在河南灵宝山做金矿包工头。1999年，衣锦还乡的张承国开始创业——引进波尔羊项目，成立岚天乡种植养殖场，并据此从农行城口支行申请到一笔30万元的扶贫贷款。2000年，张又从外地引进一种被该县畜禽饲料工作站调查认定不宜种植的牧草——皇竹草种节苗作为波尔羊的配套项目。

2001年10月21日，城口县扶贫办批准其为扶贫项目，决定安排专项贷款计划30万元，并专题说明:扶贫办下文后，农行要根据其项目的效益情况和本人的贷款抵押能力等有关贷款条件，对其项目进行审查，通过后方可贷款。次日，张承国向农行提交了30万元贷款申请书。

11月6日，农行城口支行接到扶贫办文件后，安排修齐营业所经过4个工作日的调查，于11月10日向支行提交了一份调查报告:由于该企业所有资金都已投入到项目中，到目前为止尚欠银行表内利息0.23万元，银行多次电话通知该企业结息，但企业不能按时支付利息。如需再申请贷款，必须全额落实有效的担保抵押，同时结清原欠利息，再按原贷款合同约定2001年底前偿还原贷款10万元的前提下，方可受理企业借款申请。12月10日，张承国再次申请贷款45万元，抵押物是城口天然林保护工程领导小组认定为国家全面禁止采伐的属于大巴山自然保护区的核心区之一的经济林，且属于重复抵押，变现能力差，除此之外，别无他物。12月20日，张承国第三次申请贷款，数额又退回到30万元，抵押物不变。

由于张承国提供不了有效的担保抵押物，得不到银行贷款，张承国开始另寻出路。据其向法庭提供的证据表明，在向信用社贷款被拒后，他从朋友处借款开始建大棚种植皇竹草。不料，12月25日的一场大雪将皇竹草种全部冻死。12月28日，张承国隐瞒了这一核心事实，第四次向银行申请贷款，此时贷款对保护皇竹草过冬其实已经没有实际意义。但修齐营业所在不知情的情况下，仍然本着负责的态度于2002年1月8日，作出第二份调查报告，再次认定，张承国积欠银行贷款本息10.51万元不还，银行信贷风险较大。城口支行2月上旬的贷审会拒绝了他的贷款申请，理由是前账未清，抵押物有问题。

投资失误，张承国迁怒于农行。2003年1月28日，张承国向重庆市第二中级人民法院递交一纸诉状，以农行城口支行“恶意磋商”，构成“缔约过失”为由，要求赔偿其直接、间接损失共600余万元。同年12月29日，一审判决驳回了张的诉讼请求。张随后向重庆市高院提起上诉。

2005年1月28日，重庆市高院作出二审判决，城口支行承担40%的责任80万元，即按法院认定的张实际损失200万元的40%计算。^[9]

农户经营效益低下，甚至一些农户将扶贫资金用于赌博、消费，致使扶贫贷款变成不良贷款。据报道，2003年农业银行扶贫到户不良贷款率高达60%。^[10]

（2）资产结构单一，过分集中于信贷业务。由于《中华人民共和国商业银行法》严格界定了商业银行的业务经营范围，明确规定商业银行不得从事信托投资和股票业务，不得向非银行金融机构和企业投资。因此，长期以来，国有商业银行投资业务范围狭窄，主要为国债的承销和自营买卖，证券投资占银行总资产的比例低，商业银行资金运用基本上反映为贷款单一形式。根据央行的统计，从1999年到2004年，我国主要金融机构（不包括证券公司和保险公司）的贷款占比分别为76.06%、74.53%、73.15%、79.08%、81.44%、81.97%，呈逐步上升态势。由于近来国债利率走低，贷款占比已经突破了80%的关口，有价证券投资占比分别为10.15%、14.74%、15.05%、19.38%、17.98%、17.58%，呈窄幅波动态势。

（3）信贷业务过分集中于国有企业。一是中小企业贷款占比低。近年来，我国各商业银行逐步注重信贷风险的防范，都建立了严格的风险约束机制，将贷款的风险度作为对信贷员考核的最主要指标，并实行贷款第一责任人制度。这种信贷管理体制虽然可以有效地保证信贷资产的安全，但过分强调风险意识在很大程度上也加重了银行职员的“恐贷”、“惜贷”心理，信贷员放贷的目的是完成信贷额度，不出风险。据报道，2005年前三季度农行本外币存款增加4785.71亿元，本外币贷款增加2004.75亿元，其存贷款比仅为41.9%。农业银行工作重点也转向大城市、大企业，使争夺经济发达地区重点客户的同业竞争日趋激烈，银行经营成本也随之上升。再加上贷款担保机制不健全，一些有发展前景的中小企业被拒绝在信贷门槛之外。二是个人消费信贷发展滞后。我国拥有世界上最大的个人消费信贷市场，政府也旨在鼓励个人消费贷款以刺激消费，拉动内需，但银行尤其是农业银行的消费信贷业务发展却较缓慢。据有关资料统计，截至2000年6月底，我国个人消费贷款余额突破2500亿元。而农行消费贷款余额仅为8.09亿元，占各项贷款余额的2.89%，与同业相比，市场占有份额过少。^[11]在个人汽车消费信贷业务上，农业银行在国内同业汽车融资市场份额中位居榜首。截止到2001年末，国内金融机构的个人汽车贷款余额为435亿元，其中，农业银行占30.4%，但近年来，个人消费性汽车信贷余额也呈下降趋势。2005年5月农业银行总行下发通知，停办农用机械贷款、大额耐用品消费贷款、房屋装修消费贷款、旅游消费贷款、个人综合消费贷款和一般助学贷款等六类个人贷款业务。消费信贷发展缓慢的原因，除了与国人传统的消费观念有关外，银行单一的信贷品种、繁琐的信贷手续、苛刻的信贷条件以及相关法律、制度的不完善、不配套也是主要的制约因素。例如我国个人信用体系建设还不完善，个人征信制度缺乏，难以规避消费信贷风险。又如，法律规定农民的宅基地不能抵押、转让，其他财产也难于抵押，抵押担保难使得农民难以取得消费贷款，农村消费信贷远远落后于城市。

（4）高风险资产比重依旧太大，不良资产证券化存在制度障碍。农业银行不良资产数额巨大，最新数据显示，2005年末农业银行不良贷款余额7398亿元，贷款不良率为26.31%。比年初下降0.51个百分点，^[12]不仅远远高于西方商业银行5%以下的标准（美国银行业的不良资产率低于0.67%），甚至超过爆发金融危机前的东南亚国家的商业银行（不超过6%）。但不良资产的处置却存在相关的制度障碍。如按照我国分业经营原则，商业银行不能开展投资银行业务，因此，不能参与设立中外合资（合作）不良资产管理公司，不良资产证券化受到限制。同时，我国现有的《公司法》、《证券法》等法律不能为资产证券化提供法律支撑，如特别目的载体的特殊地位、发起人向SPA“真实销售”资产的标准等问题没有相关的法律条款予以明确。《企业债券管理条例》规定，发债企业必须经济效益良好，发行企业债券前连续三年盈利，SPA显然不具备该条件。此外，在会计核算上，没有明确资产转让给SPA的性质以及相关的会计处理，在税收上，也未给予资产证券化适当的优惠。

3.中间业务方面

当前，农业银行中间业务发展问题可概括为以下几点:

（1）经营理念落后。由于受传统银行经营理论的影响，一直以来，农业银行将存贷利差作为银行收益的唯一来源，致力于发展资产负债业务，片面追求存贷款规模，中间业务受重视程度不够。中间业务仅仅被当作拓展银行传统业务的辅助手段，甚至对中间业务的评价也以吸收存款的多少为标准。这种认识上的偏差，一方面造成银行对中间业务的资金、技术、人才的投入不足；另一方面使得银行对中间业务随意定价，而为争夺存款市场份额更是少收费、不收费甚至为客户垫付资金。

（2）专业人才匮乏、技术手段落后。中间业务是银行的高技术产业，集人才、技术、机构、信息、资金和信誉于一体。作为知识密集型业务，中间业务涉及有关银行、保险、税务、证券投资、国际金融、企业财务、法律、宏观经济政策、信息技术等多个知识领域，从事中间业务开发与经营的人员，在具备这些知识的同时，要求有敏锐的分析和决策能力，同时还必须有较强的公关能力和较广的社会关系。而目前农业银行正是缺乏这种高层次、复合型人才。一些知识含量高的中间业务，如财务顾问业务、投资银行业务、资产管理顾问业务、企业信用咨询业务难以得到迅速发展。另一方面，以电子技术、信息通讯为中心内容的金融信息化已成为银行中间业务发展的技术依托。近年来，尽管农业银行对信息管理系统与配套设备投入大量资金，但总体来看，仍处于电子信息化的初级阶段，系统覆盖面有限。比如POS、ATM机在基层网点数量不足，还时常由于故障中断使用，客户服务系统滞后，网上银行、企业银行、家庭银行、电话银行、手机银行等业务的开展受到较大限制。

（3）品种单一，技术含量低。根据巴塞尔委员会的划分，商业银行的中间业务包括四大类:一是传统的中间业务，主要包括信托、咨询、租赁、代理等业务；二是担保业务，主要包括偿还贷款承诺担保、汇兑担保、跟单信用证担保、备用信用证担保等；三是贷款承诺，包括可撤销贷款承诺和不可撤销贷款承诺；可撤销贷款承诺具有透支便利和信用承诺，不可撤销贷款承诺包括发行商业票据、循环信用额、回购协议及票据发行便利等；四是创新金融工具，主要包括贷款利率互换、定期利率协议、金融期货合约和金融期权等。这四大类分别代表了中间业务发展的四个层次。虽然目前我国商业银行的中间业务品种达420多种，但主要还是集中在一些传统的银行卡业务、结算业务、一般性代理收付业务上，如代理收付、汇兑结算、票据承兑、投资咨询、代客理财、代理发行和兑付证券以及信用卡、信用证、押汇等，这些劳动密集型产品技术含量低、创收能力有限。而其他一些技术含量和附加值较高的业务，如担保、承诺及金融衍生工具却较少或者没有涉及。

（4）占收入比例小。近年来，我国银行中间业务发展较为迅速，业务规模和在营业收入中的占比均有较大的提高。据有关资料显示，1995年到2004年十年间，工、农、中、建四大银行境内机构中间业务收入由69亿元增加到389亿元，年均增长25.6%。2002年中资商业银行中间业务收入占营业收入的比重为3.8%，2003达5.63%，2004年约为8%左右。其中，农业银行2004年中间业务收入为71.72亿元，占营业收入的11.24%，但与中间业务收入占营业收入一半以上的西方发达国家商业银行相比，还有很大差距。

除了上述银行对中间业务认识以及软硬件建设问题外，制度缺陷更是农业银行中间业务发展的一大障碍，体现在以下几个方面。

一是分业经营、分业监管的体制，致使农业银行中间业务拓展空间有限。中间业务本质上是在时间和空间的维度上优化和配置资源，涉及金融不同行业之间的协作与联系，但由于我国银行、证券、保险、信托等行业各自分业经营，商业银行开展中间业务不能涉及非银行领域。例如农业银行在办理个人理财业务时，不能给客户提供具体的保险、证券等业务服务，只能满足客户理财咨询，难以开发高层次、综合化的业务。

二是利率水平仍由人民银行统一制定。虽然利率的持续下调逐步缩小了利差空间，但是由于利率迟迟没有走上市场化道路，行政管制的利率水平使商业银行仍可依赖利差收入，丧失拓展中间业务的积极主动性。尤其是根据有关文件，商业银行利率浮动区间扩大，2004年1月1日起在央行制定的贷款基准利率基础上，商业银行贷款利率的浮动区间上限扩大到贷款基准利率的1.7倍；2004年10月29日，所有存款类金融机构对其吸收的人民币存款利率，可在不超过各档次存款基准利率的范围内浮动，但存款利率不能上浮。只对存款利率下限和贷款利率上限的放开使商业银行的存贷利差进一步拉大，更加滋生了商业银行的惰性。

三是立法不完善。我国银行中间业务起步于20世纪90年代中期，而长期以来引导、规范商业银行中间业务发展的相关法律法规一直缺乏，仅仅在《商业银行法》第三条中规定商业银行可以经营包括办理国内外结算、发行银行卡、代理发行政府债券和外汇买卖、代收代付款项及代理保险业务、保管箱服务等在内的中间业务。直至2001年7月才公布了《商业银行中间业务暂行规定》，但其中一些内容尚待完善，如缺乏对中间业务当事人权利义务的规范，使得中间业务法律关系缺乏稳定性、可预期性和确定性。有关中间业务的创新也缺乏相应的法律支持，首先，在服务收费方面，2003年6月，中国银行业监督管理委员会与国家改革和发展委员会联合制定、颁布《商业银行服务价格管理暂行办法》，涉及40多项中间业务收费，将收费分为政府指导价和市场调节价两个部分，实行政府指导价的业务范围较窄，主要包括银行汇票、银行承兑汇票、本票、支票、汇兑、委托收款、托收承付等人民币基本结算类业务，以及银监会、发改委根据对个人、企事业的影响程度以及市场竞争状况确定的商业银行服务项目，其他中间业务基本上都按规定由各商业银行总行、外国银行分行（有主报告行的，由其主报告行）自行制定和调整。《商业银行服务价格管理暂行办法》扫除了中间业务收费的法律障碍，但随着商业银行中间业务的不断拓展，其业务类别多达几百种，该暂行办法对此缺乏应有的刚性约束。其次，规定其他商业银行分支机构不得自行制定和调整价格也使定价过于统一，没有顾及不同地区经济发展水平、客户认知程度的不同，缺乏灵活性。

四是尚未建立针对商业银行之间无序竞争的管理机制。《商业银行服务价格管理暂行办法》旨在对商业银行服务收费行为做出了明确规定，从而禁止利用服务价格进行不正当竞争。但实际上，一方面由于政策尚不明确，银行为吸引客户而不计成本竞相压价的行为时有发生，有学者认为在中间业务定价上出现了各银行“囚徒困境”的博弈均衡，一些业务甚至出现了“赔本赚吆喝”的局面；而另一方面，《暂行办法》规定属于市场定价的服务项目，由商业银行总行自行制定和调整，这使几家银行组成价格同盟、出现价格共谋现象成为可能。这种无序的定价机制，阻碍了商业银行中间业务迈入良性发展轨道。针对上述情况，《暂行办法》并没有规定具体的惩罚措施，仅仅在第十六条笼统地提出对商业银行本办法规定的其他价格违法、违规行为，由政府价格主管部门依据《中华人民共和国价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》予以处罚。

五是没有建立相应的绩效考核和奖励机制。当前农业银行对下级行领导层和员工的考核内容仍然以资产负债业务为主，存款规模以及贷款质量是其主要考核指标，中间业务发展的好坏与个人业绩无太大关系。

六是信用制度建设落后，造成企业和个人信用缺失，从而进一步导致银行与客户信息的不对称。从中间业务的类别可看出，许多中间业务产品与信用联系紧密，如偿还贷款承诺担保、汇兑担保、跟单信用证担保、备用信用证担保等担保类业务和各项贷款承诺类业务。由于我国征信体系仍在建设之中，还很不发达，因此在中间业务的开展中，客户处于信息优势，银行常处于信息劣势。为了防范信息不对称诱发的道德风险，节约交易成本，银行对开发这些层次较高的中间业务品种的积极性普遍不高。

（四）内部控制制度缺陷

1.内部控制环境差

（1）农业银行尚未建立符合现代银行制度要求的公司法人治理结构，国有商业银行“所有者缺位”必然导致法人治理架构不健全，决策机构与执行机构重叠，股东大会、董事会与监事会形同虚设，没有很好地履行相应的职责。权力过分集中于高级管理层，银行行长既负责制定银行的总体发展战略和年度发展规划，又负责具体执行，融决策者与执行者为一身。缺乏科学高效的激励机制，没有建立股东大会对董事和监事、董事会和监事会对其成员、董事会对高级管理层绩效评价的标准和程序，没有按照经理市场准则选拔银行高层管理人员，而是采用行政化的干部考核制度，高管人员的任命与升职都与行政级别挂钩，其奖金的发放往往根据任务完成情况自行决定；同时银行上级经理层对下级经理人员的控制效率低，经理与普通员工的收入参照公务员等级标准事先确定，与业绩无明显关系，高层管理人员也不直接负责职员的职位升迁，没有形成优胜劣汰的竞争机制。

（2）组织结构不合理。一方面，农业银行无论是外部分支机构还是内部部门机构的设置，都带有浓厚的行政色彩。由于按行政区划设置分支机构，形成多层委托—代理链，增加了银行的决策环节，减慢了信息传递速度，提高了委托—代理成本和管理成本，银行决策容易失效，上级行对下级行监控乏力。另一方面，银行在内部机构设置上，上、下级行各部门自成体系，各自为政，部门之间缺乏协调、制约和监督机制。

（3）尚未建立内控文化。内部控制活动，是从控制制度的制定到实施的过程，需要银行全体工作人员共同努力才能完成。但目前农业银行的内控文化并未真正形成，特别是基层机构部分从业人员将内控简单地理解为建章立制，认为有了规章制度，便建立了内控，没有充分理解内控和风险管理的内涵，忽视了部门和管理者在内部控制过程中应当承担的职责。由于合规经营理念的丧失，诱发了部分银行职员的违法违规行为。近年来，银行内部频频发生的金融大案，与内控文化缺失密切相关。

以上问题的存在，在一定程度上限制了银行内控制度的建立和有效执行。

2.内控制度建设漏洞多

（1）内部控制制度空缺。部分内控制度的建立存在严重的滞后性，农业银行在业务开拓与内控制度建设上缺乏同步性。近年来，商业银行金融新业务层出不穷，但相应的内控制度没有完善充实，出现不少控制盲点，造成一定的风险隐患。如现在绝大多数银行都实行综合柜员制处理有关业务，而在实际运行中，由于对综合柜员之间、会计和储蓄综合柜员之间、综合柜员与上级机构内部往来控制以及综合柜员制业务检查等制度建设上，没有能根据业务发展状况及时做出相应调整，使基层机构照搬照抄原会计、储蓄业务柜员制的有关规定，内部控制可能出现薄弱点。

（2）内部控制体系脱节。内部控制制度缺乏系统性、全面性，部门之间在内部控制制度上不仅相互割裂，有的甚至相互抵触。

（3）内控制度不切合实际。如对“借新还旧”普遍存在的现实不加考虑，反而在制度上明令禁止，但实际操作中又行如默契，使规定形同虚设。再如大额现金支付的审批制度规定，5万元以上的现金支付须办事处（分理处）分管领导审批，基层网点遇到此类问题处理起来费时不说，碰到领导不在，就只好事后补签了事。

（4）内部控制制度的权力约束机制欠缺。内部控制制度控下不控上，重视对银行业务操作职员的监督制约，而对高层管理人员缺乏必要的约束。我国农业银行实行行长负责制，在增强基层支行、处所的经营自主权的同时，缺少可操作的规范制度对负责人的行为予以制约，部分高管人员越权行事、滥用职权、贪污受贿等不良现象难以杜绝。如客户办理贷款业务时，并不依程序先向信贷部门提出申请，而是直接找主管领导，领导同意后，再一级—级向下指示办理，导致部门之间权力制衡在运行中“失灵”。^[13]

（5）内部控制制度的奖惩机制欠缺。制度执行好的部门和职员也得不到应有的精神和物质奖励，而对违规违纪人员缺乏明晰的处罚条款，只要不构成刑事犯罪，便大事化小，小事化了。

3.内控制度执行不力

虽然中央银行早在2002年就颁布了《商业银行内部控制指引》，商业银行也制定了很多内部规章制度，但近年来，银行内部大要案发生率一直居高不下。一些内部控制制度是健全的，但由于人为原因，并没有真正得到贯彻落实，尤其是部分基层机构内控制度有章不循、违规操作的现象严重存在，体现在会计、授信、资金业务、中间业务、存款与柜台业务以及计算机信息系统等各个方面。例如:信贷管理制度执行不严，没有按程序进行贷前调查、贷时审查、贷后检查，违反信贷原则发放关系人贷款和人情贷款现象严重；没有照章严格执行“印、押、证”三分管制度；重要空白凭证和有价单证管理较混乱，账实不符现象时有发生；会计人员调动工作或离职，没有严格执行交接程序；会计复核制度、内部审批制度落实不到位；会计工作的独立性难以得到完全保证；贷款合同、抵押、担保手续有的不全；不执行国家利率政策，擅自或变相提高存贷款利率；允许公款私存；违规拆出拆入资金，搞账外经营；挂失业务处理常有违规，出现冒领事故等；银行承兑汇票审查不严，不按规定办理，等等。

4.风险控制系统不完善

商业银行是一个高风险行业，面临的风险主要包括信用风险、市场风险（含利率风险）、操作风险、国家和转移风险、流动性风险、法律风险以及声誉风险等。农业银行的发展壮大与风险控制密切相关，只有及时地将风险控制在一个较低的水平，才能保证农业银行的稳定发展。但风险控制是农业银行内部控制中的一个薄弱环节，风险控制管理系统落后表现在以下几方面:一是银行业务发展战略与风险管理不匹配，为追求效益，一些银行重视市场开拓，业务风险管理处于次要地位，甚至将加强监管与业务发展对立起来，认为风险管理会阻碍业务发展，结果是盲目开发新业务造成诸多风险隐患。二是风险管理模式单一，风险防范重点主要集中在对信用风险的管理上，对于银行运营过程中面临的其他风险如市场风险、操作风险等还缺乏相应的内控措施。三是风险识别评价体系不健全，表现为反映借款人和贷款历史表现的数据积累有限以及内部评级方法欠科学。从2004年起，我国国有独资商业银行和股份制商业银行两类银行全面推行贷款五级分类制度，取代原来实行的四级分类制度。但按照人民银行颁布的《银行贷款损失准备计提指引》，五级分类中，除正常类以外，损失类计提比例为100%，可疑类需要计提50%的专项准备，次级类需要计提25%，关注类计提2%。在上下两个级别之间，预期损失最高相差50个百分点，幅度过大，与实际不符，因此，贷款风险评价标准比较粗，易受人为因素影响。另外，银行一直以来所采用的信贷客户资信评价方法和信贷客户信贷额度计算，均是以财务指标的行业平均数或行业良好值作为参照系，并适当结合专家判断。其主要缺陷在于财务指标的行业平均值或行业良好值的设计难以做到完全科学合理，以此来判断一个具体企业的资信等级或信贷额度，会与实际情况有很大的差距，专家判断也带有一定的主观色彩。同时，贷款企业往往针对性地提供虚假信息以误导银行的风险识别。

（五）金融信用制度缺陷

受传统思想的影响，我国一直以来重“人治”而轻“法治”，提倡内在道德约束，严重制约了信用制度的建设，表现为:社会各微观主体缺乏信用意识，对信用产品的需求有限。加之农业银行等商业银行自身的信用意识也十分淡薄，缺乏对第三方风险管理咨询、征信与评级等方面的需求，即使是金融监管部门强制实行的贷款评级、债券评级等制度性风险控制要求也多采取消极对待或抵触的态度。而另一方面，我国未建立有效的社会信用体系，信用制度的供给缺失，体现在以下几点:

1.在征信制度上，信息不完全和不公开

一是企业和个人信用资料不完全，以个人信用为例，我国尚未建立个人财产申报制度，也未推行个人基本账户制度，个人的现金收入、支出和个人债务、债权的分布等没有系统的信息记录，因此，缺乏从事个人资产评估的基础数据和材料。目前我国居民能够提供的信用文件主要有:身份证和户籍本、所在单位的人事档案以及个人存单凭证和实物资产证明，这些文件仅能说明持有人的自然情况，说明个人的职业、职务、政治面貌及对党纪国法、规章制度的遵守情况，说明个人在某一时点的存款余额和实物资产情况，并不能证明个人收入的多少、来源及可靠性，也不能以此计算个人及家庭的总资产，更不能完全以此客观评价个人的道德品质。二是信息数据开放度低，政府部门和相应专业机构掌握的信息资料尚未开放，企业与个人的大量信用信息分散在公安、工商、税务、银行、证券、保险、司法、医院、质检、商家、环保、街道等不同部门，但这些部门之间的信息和数据既不流动也不公开，信用服务机构难以通过公开与正常的渠道检索和获取企业及个人信用信息。

2.在信用评级制度上，信用服务中介机构市场化程度低

社会信用服务中介机构包括信用调查公司、信用征集公司、信用担保公司、信用咨询公司等。首先，我国信用服务公司存在历史短，市场成熟度比较差，直至1997年，由人民银行批准成立7家信用评级公司，才开创了信用评级的先河。而2000年7月，上海率先在全国实行个人信用联合征信制度，并采取政府组建公司运营，才开始有了消费者信用服务公司。其次，我国信用服务公司大多与政府关系密切，其独立性、中立性和客观性难以得到充分体现，中介机构参与金融欺诈、虚假包装现象普遍存在。再次，信用服务机构信用产品的生产能力比较低，产品单一，市场化社会化服务水平尚待提高。最后，信用评价指标体系混乱，各地方、各部门针对实际情况，出台了一系列指标体系，但这些评价指标标准不一，仅能内部使用。

3.在信用管理制度上，信用法律约束和保障机制不够完备

一是与信用相关的法制建设滞后。我国现行法律体系中，只有《民法通则》、《合同法》、《担保法》、《票据法》、《反不正当竞争法》等少数法律涉及信用问题，规定了诚信守法的法律原则，但至今尚未制定专门法律来规范社会信用活动中的各种关系。二是信用管理体系不健全，缺乏失信处罚机制。市场交易不可能完全避免失信行为的发生，而当失信行为不能得到及时有效的惩罚时，失信的违约成本便小于违约预期收益，守信往往成为一种非理性选择。由于我国目前还未形成对失信者的惩罚制度，有关机构、部门对失信者的失信行为进行查处和惩罚缺乏力度，导致投机取巧、坑蒙拐骗等社会不诚信现象屡禁不止，造成市场经济秩序的混乱，严重危及国民经济的健康发展。