中国农村政策性金融制度变迁与制度缺陷

第二节　中国农村政策性金融制度变迁与制度缺陷

一、农村政策性金融制度概述

（一）政策性金融的一般概念

政策性金融，商业性金融的对称，也称国家金融、政府金融、制度金融等，是指在一国政府支持与鼓励下，以国家信用为基础，运用种种特殊的融资手段，严格按照国家法规与限制的业务范围、经营对象，以优惠的存贷款利率或条件，直接或间接为贯彻、配合国家特定经济和社会发展政策而进行的一种特殊的资金融通行为或活动。

政策性金融组织是由政府投资设立的，根据政府的决策和意向专门从事政策性金融业务的机构。其基本特征是:

第一，组织方式上的政府控制性。从组织形态方面来看，世界各国的政策性银行基本上处于政府的控制之下。第二，行为目标的非营利性。政策性银行与政府的经济职能相联系，是贯彻政府政策的工具。第三，融资准则的非商业性。政策性银行的行为目标决定了其融资准则具有明显的非商业性。第四，业务领域的专业性。政策性银行在政府经济政策导向的支配下具有业务对象的特定性或专业性。第五，信用创造的差别性。政策性银行由于不实行存款准备金制度，不办理活期存款业务，资产专款专用，故通常不具有派生存款和增加货币功能。也可以说，能否创造信用是政策性银行和商业银行在职能上的最大差别。

（二）政策性金融的职能

政策性金融组织具有商业性金融的一般职能，也有商业银行所不具备的职能，即特有职能。前者使其具备了金融机构的特征，后者使其体现出紧密配合经济政策意图的性质。

1.一般职能

即政策性金融具有金融中介职能，其中信用中介是其最基本的职能。而与商业性金融不同的是政策性金融组织不接受存款，其资金多源于政府或金融市场筹资，资金运用多为中长期贷款或投资。

2.特有职能

（1）倡导性职能。是指政策性金融机构以直接的资金投放或间接地引导民间、私人金融机构从事符合政策意图的放款，以发挥其倡导、引导的功能。

（2）选择性功能。是指政策性金融机构的融资领域或部门是有选择的，其选择并非由政府任意决定，而是首先决定于市场机制。市场机制不选择的领域才是政策性金融机构的选择。

（3）补充性职能。是指政策性金融机构具有补充完善以商业性金融机构为主体的金融体系的职能。对于一些商业性金融机构不愿意或无力选择，而又是社会经济发展所必需的领域，政策性金融机构以直接投资或间接担保的方式引导资金流向，进行融资补充。

（4）服务性职能。政策性金融机构一般是专业性的，在该领域里有丰富的经验和专业技能，有一批精通业务的专业人才，可以为企业提供各方面的服务。

（三）农业政策性金融制度的作用

按业务领域可划分为农业、进出口、住房、经济开发、中小企业、基础产业以及环境、国民福利等政策性金融。

农业政策性金融配合政府农业政策目标和意图，对支持、保护农业发展，促进经济各业协调发展和贫困地区人口脱贫，稳定农产品市场和农民收入等方面发挥了巨大作用，在农业、农村及全社会产生了广泛影响。

农业政策性金融对农业的支持和保护，主要体现在两个方面:一是支持农产品价格，同时为农业生产和经营提供必要的流动资金，贷款类型表现为短期周转金；二是支持改善农业生产条件，加强农业后劲，促进农业现代化，其贷款类型多表现为中长期开发性贷款。

二、中国农村政策性金融的制度变迁

按照中央银行与商业银行分离，商业银行与政策性银行分离的两次变革为划分标准，中国的农业政策性金融业务大致经历了三个阶段，即新中国成立初期至1978年人民银行集中统一管理阶段；1979年到1994年初国有专业银行分散管理阶段；1994年以来农发行相对集中管理阶段。

（一）新中国成立初期至1978年人民银行集中统一管理阶段

我国专门的农业政策性金融机构成立时间很短，但农业政策性金融业务一直存在。新中国成立后，经过生产资料所有制的社会主义改造，中国建立了高度集中统一的计划经济体制，与此相适应，在金融领域中则形成了大一统的中国人民银行体制。由于人民银行既从事信贷和储蓄业务，又行使货币发行权和金融管理职能，而且其贷款的投向、投量必须严格以政府经济计划为依据，因此这一时期大一统的人民银行实际上是以中央银行、商业银行和政策性银行结合体的形式存在的，经营包括农业政策性金融业务在内的所有金融业务。

（二）1979年到1994年初国有专业银行分散管理阶段

1979年我国进行了以银行专业化为方向的金融体制改革，中国农业银行的恢复首次打破了大一统的传统金融体制格局，随后，中国银行、中国人民建设银行、中国工商银行相继恢复或成立，四大银行具有各自的业务范围，形成了专业银行体系，人民银行转变成专门的中央银行。专业银行不仅经营商业性业务，而且作为政府的银行，直接执行政府计划或政策的工具，经营目标上也体现了一定的社会经济效益性，具有极其浓厚的政策性银行特征，是集政策性银行与商业性银行职能于一身的综合机构。1984年，包括农业银行在内的专业银行开始进行企业化改革，同年8月，国务院批转了中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，在遵守国家金融政策和接受农业银行领导、监督下，独立自主地开展存贷业务。农村信用社调整了与农业银行的关系，逐步恢复和加强“三性”（群众性、民主性和灵活性），完善了经营机制，设立了县级联社。这一时期，还组建了农村信托投资公司、乡镇金融服务机构等多种形式的其他农村金融服务机构，我国农村初步形成了以中国农业银行为主导、农村信用社为基础，其他金融机构和信用方式为补充的农村金融组织体系。但是在农村金融体制改革中也出现了一些问题:一是由于农村经济体制改革带来农村劳动生产力的提高，农产品供应的大幅增加，需要与之相应的一定规模的农副产品收购资金，而收购资金又由多家专业银行分别供应，管理混乱，挤占挪用现象层出不穷，使农副产品收购资金短缺问题更加突出，迫使中央银行不断增加基础货币的发放。二是农业银行企业化改革后，其商业性经营方式与目标占据主导地位，在农产品收购过程中，限收拒收、压级压价和“打白条”成为普遍现象，严重损害了农民的利益，挫伤了农民的生产积极性，也加大了各级财政的负担。三是农业银行政策性业务与商业性业务的同时经营，削弱了经营的自主性，影响了经营效益，制约了其商业化进程。因此，迫切需要将农业银行的政策性与商业性职能分离，成立专门的农业政策性银行，使农村政策性金融活动规范化和制度化。

1992年党的十四大确定以建立社会主义市场经济体制为目标的经济体制改革路线，随后在金融、外汇、财税、价格、外贸等方面又相继出台了一系列重大改革措施。在金融体制改革方面，1993年12月国务院颁发《关于金融体制改革的决定》，确定组建国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行。1994年4月国务院发出了《关于组建中国农业发展银行的通知》（国务院国发［1994］25号），批准了中国农业发展银行章程和组建方案。

（三）1994年至今农发行相对集中管理阶段

1994年11月由中国农业银行和中国工商银行划转2500亿元政策性贷款和相应负债（包括资本金），注册资本200亿元，组建了农业政策性金融机构——中国农业发展银行。农业发展银行成立至今，其职能经历了综合与单一两个阶段的演变。

1.1994年至1998年3月全方位支农阶段

（1）主要任务。根据国务院批准的《中国农业发展银行章程》，中国农业发展银行的主要任务是:按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。中国农业发展银行是直属国务院领导的政策性金融机构，中国农业发展银行为独立法人，实行独立核算，自主、保本经营，企业化管理。

（2）业务范围为:①办理由国务院确定、中国人民银行安排资金并由财政部予以贴息的粮食、棉花、油料、猪肉、食糖等主要农副产品的国家专项储备贷款。②办理粮、棉、油、肉等农副产品的收购贷款及粮油调销、批发贷款；办理承担国家粮、油等产品政策性加工任务企业的贷款和棉麻系统棉花初加工企业的贷款。③办理国务院确定的扶贫贴息贷款、老少边穷地区发展经济贷款、贫困县县办工业贷款、农业综合开发贷款以及其他财政贴息的农业方面的贷款。④办理国家确定的小型农、林、牧、水利基本建设和技术改造贷款。⑤办理中央和省级政府的财政支农资金的代理拨付，为各级政府设立的粮食风险基金开立专户并代理拨付。⑥发行金融债券。⑦办理业务范围内开户企事业单位的存款。⑧办理开户企事业单位的结算。⑨境外筹资。⑩办理经国务院和中国人民银行批准的其他业务。可以看出，这一阶段，农发行的职能发挥较全面，从农副产品的生产、收购、加工、销售等各环节，扶贫、开发、农村基本建设等各方面实施对农业的支持。

这一时期在组织制度建设方面，也经历了代理制和自营两个阶段。1994年农业发展银行成立之初，在北京设立了总行，至1995年3月，中国农业发展银行基本完成了省级分行的组建工作。至1996年8月，农业发展银行业务一直由中国农业银行代理。1996年8月中国农业发展银行按照国务院《关于农村金融体制改革的决定》全面组建农业发展银行机构，至1997年3月末，全国各地增设了省以下分支机构，形成了比较健全的机构体系，基本实现了业务自营。

2.1998年3月以来专一履行粮食收购资金封闭管理职能阶段

1998年国务院推出以“三项政策、一项改革”为重点的粮食流通体制改革，即“实行顺价销售、农发行收购资金封闭运行、按保护价敞开收购农民余粮，深化国有粮食企业改革”。为与之相适应，国务院做出调整农业发展银行业务范围的决策，将农业发展银行承担的农业综合开发、扶贫等专项贷款业务，以及粮食企业加工和附营业务贷款划转有关国有商业银行，中国农业发展银行主要集中精力加强粮、棉、油收购资金封闭管理工作，农业发展银行职能转变为专门履行粮、棉、油收购资金封闭管理职能。

2001年，国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》和《关于进一步深化棉花流通体制改革的意见》实施以来，粮棉购销逐步走向市场化。2004年中央一号文件确定全面放开粮食购销市场，实行对农民的直接补贴，农发行粮油贷款营销与管理的政策环境和客户基础发生了很大变化，农发行业务不断萎缩。为适应新形势需要，农发行的农业政策性金融职能不断得到调整和完善，从2004年起，经银监会批准，农发行先后开办了粮食加工企业贷款、产业化龙头企业贷款及其他粮食企业贷款等新业务。2005年中央1号文件明确提出:“加大政策性金融支农力度，增加支持农业和农村发展的中长期贷款，在完善运行机制基础上强化农业发展银行的支农作用，拓宽业务范围。”

通过10年多的运行实践，农业发展银行在支持农业和农村发展、保护农民利益、促进粮棉流通体制改革、强化国家对粮棉市场的宏观调控、推动金融体制改革以及促进财政、货币政策实施等方面，发挥了不可替代的重要作用。具体体现在以下几个方面:一是在初期阶段通过发放扶贫开发贷款和农业综合开发贷款履行扶贫贷款管理职责，为消除贫困作出了积极贡献，为推进农业综合开发做了大量基础性工作。二是认真贯彻落实粮食购销政策，切实做好收购资金供应和管理工作，解决了多年来困扰各级政府和广大农民的“打白条”问题，保护了农民利益，促进了农业生产的发展和农村社会的稳定。据统计，1998年至2002年底，农发行累计发放粮棉油收购贷款7651.3亿元，支持收购粮食5360.2亿公斤，油料24.5亿公斤，棉花近2.7亿担。^[14]三是加强收购资金封闭管理，有效遏制了收购资金被挤占挪用的势头，向中央银行借款和国家财政补贴逐年减少。据报道，2002年农发行净还款108亿元，政策补贴后实现账面盈利11.17亿元，初步实现了保本经营，促进了货币政策和财政政策的顺利实施。四是大力支持各级粮食储备体系建设，增强了国家对粮食市场的宏观调控能力，稳定了粮食市场。五是贯彻执行粮食购销市场化改革政策，按照“以销定贷、以效定贷”的原则，积极发放非保护价粮食收购贷款和调销贷款，支持地方发展订单农业和优质粮食生产，支持粮食主产区和主销区之间开展产销衔接，有力地促进了种植业结构的调整。六是不断改善金融服务，积极支持企业按政策深化改革，搞活经营，提高经济效益，为推进粮棉流通体制改革创造了条件。七是促进了我国农村金融体系的改革与发展，为商业银行的市场化改革创造了条件，积极探索了市场经济条件下办好农业政策性银行的路子。

三、中国农村政策性金融制度缺陷

（一）产权主体单一，职能定位不明

我国政策性金融产权主体单一，由政府全资创办，其积极作用在于使政策性银行能更好地体现政府意图，贯彻执行政府政策目标，但与此同时，也客观上造成农业政策性金融与各级政府之间的关系难以理顺，农业发展银行资金营运中受行政干预较多，自主权利不足；主观上滋生了农业发展银行的惰性和依赖性，使其经营缺乏内在动力机制，一定程度地束缚了农业政策性金融的发展。

职能界定不明，一是农业政策性金融业务不是农业发展银行的专有业务，而是由农业发展银行、农村信用社、农业银行共同承担，出现了商业性金融、政策性金融、合作性金融职能交叉，没能形成功能互补、服务“三农”的合力。二是农业政策性银行的政策性与银行性难以达到有效统一，农业政策性金融的制度设计，是针对那些不能通过竞争性市场来实现的农村金融需求，由农业发展银行为其提供基本的公共金融产品，承担农产品购销与储备、农业综合开发、农村基础设施建设、农业生态环境保护等各项职责，充分体现服务“三农”的政策性功能。《中国农业发展银行章程》规定“中国农业发展银行是直属国务院领导的政策性金融机构”。同时，《中国农业发展银行章程》又规定“中国农业发展银行为独立法人，实行独立核算，自主、保本经营，企业化管理”，体现了农业政策性银行的“银行性”。在实践中，农业发展银行难以有效处理政策性与银行性之间的关系，这在不同时期有不同的表现。第一阶段是深化粮食流通体制改革前，其特征是政策性约束严格，政策性职能弱化，银行性特征不明显。1998年，国务院将农业开发、扶贫等专项贷款以及粮棉企业加工和附营业务贷款划转到农业银行，农业发展银行开始专司粮棉油收购、调销、储备贷款业务，业务范围的调整，使农业发展银行的政策性职能弱化。由于严格执行国家宏观调控政策，发放政策性贷款，政策上的严格约束使农发行难以也懒于自主经营，巨额不良资产的存在使“保本微利”成了一句空话。第二阶段是深化粮食流通体制改革后，其特征是政策性职能进一步弱化，银行性逐渐突出。2002年以来，粮棉购销市场全面放开，农发行的贷款可分为两类:一类是继续按封闭资金管理方式运作并带有政府指定性的贷款，如粮棉油储备贷款、政府调控贷款等；另一类是在国家制定的政策框架内，按商业性原则掌握的贷款，如企业自主经营、自负盈亏的粮棉油收购、调销、加工等贷款业务。前者体现“政策性”，后者突出“银行性”，骤然地身兼二任，使农发行难以适应，农发行业务急剧萎缩，某些基层农发行机构已停止发放收购贷款，无事可做。同时，在商业性原则下，农业发展银行套用商业银行的信贷管理机制，采用“零风险”考核办法，实行“贷款责任终身负责制”，惜贷现象严重，甚至出现了以“零投放保证零风险”的消极应对办法，其政策性支农功能正逐步丧失。特别是由于一些农发行基层机构未按规定对两类贷款业务实行分类管理，分开核算，分别考核，将自营贷款业务产生的亏损混入政策性业务中，逃避责任，增加了信贷风险。从以上分析可得出，一直以来，我国农业政策性银行应有的政策性职能并没有得到充分发挥，人们不禁怀疑:没有了“政策性”，农发行是否还有生存的必要？这是当前困扰着的一个难题。或许，重新界定职能是解决农发行生存危机的关键。

（二）资金来源与负债制度存在缺陷

1.自有资本严重不足，资本充足率低

我国政策性金融机构注册资本较低，其中，国家开发银行注册资本为500亿元人民币，进出口信贷银行为33.8亿元人民币，农业发展银行注册资本金为200亿元人民币。但由于财政紧张，且由于与财政及政府有关支农部门的关系没有理顺，如财政“分灶吃饭”，地方财政通过退还农发行自身缴纳的营业税和所得税来逐年补足资本金的制度一直没有得到很好地执行，到2003年末，实际到位资本金165.46亿元，资本金仍存在缺口，更谈不上追加资本。根据《巴塞尔协议》要求，银行资本对风险资产的比率不得低于8%，其中核心资本对风险资产的比率不得低于4%，农发行的本外币贷款余额6901.81亿元，核心资本充足率只有3.8%，低于核心资本充足率4%的国际标准。

2.资金来源渠道狭窄，自主筹资能力差

按照国务院规定，中国农业发展银行运营资金的来源是包括业务范围内开户企事业单位的存款、发行金融债券、财政支农资金、向中国人民银行申请再贷款以及境外筹资等五个方面。但从目前情况来看，农发行的运营资金来源主要依靠中国人民银行的再贷款，截至2003年底，中国农业发展银行向中国人民银行再贷款余额6507亿元，占91.47%。其他资金来源渠道不畅，首先，农业发展银行按规定不能吸收储蓄存款，而业务范围内开户企事业单位的存款数量有限，很不稳定，同时，政策性银行不同于商业银行，不具备信用创造能力，吸收的存款不能转账使用，不能像商业银行那样通过创造派生存款的方式来增加资金。其次，除粮食风险基金、国家储备棉粮利费补贴和粮食政策性挂账利息补贴等外，大量财政支农资金没有按规定归口由农业发展银行代理拨付。最后，长期以来，农业发展银行没有积极采用市场经济手段，走市场化发债筹资之路，而受市场准入、筹资成本及筹资用途等条件的制约，至今尚未开展境外筹资业务。2004年，农发行首次在银行间债券市场筹资，虽然到目前为止，农发行已累计发行12期金融债券，发债筹集资金1308亿元，初步建立了市场化发债筹资机构与管理机制，但并未扭转资金来源过于依赖中央银行再贷款的格局。农发行长期单一依靠人民银行贷款，造成了不良的后果:一是影响了农发行支农职能的发挥。筹资渠道的单一性造成资金来源总量不足，资金供求失衡的矛盾难以化解，而粮棉油等农副产品收购资金需求量很大，农发行不能给“三农”提供有效的信贷资金支持。二是造成某些经营功能的缺失。如长期以来农业发展银行的资产业务——发行金融债券和境外筹资未能开展。三是导致农发行内部经营机制的僵化。农发行不需要自主筹措资金，只需根据农副产品收购资金需求测算情况，向中央银行履行借款手续，中央银行则根据宏观调控情况并平衡自身的资产和负债给予再贷款。农发行已不像一个银行，部分丧失了代替中央银行实施农业政策性贷款的“最后贷款人”的职能，变相地成为依托中央银行实施政策性贷款的职能部门（于海，2003），或者说是一个国家资金分配部门。四是形成对中央银行货币供给的倒逼机制，影响了人民银行对货币政策工具的灵活运用。为了不影响农副产品收购的正常运行，人民银行只有不断增加对农发行的再贷款，而再贷款是目前我国货币政策操作和基础货币吞吐的一个主要工具，如过度发放且被长期占用，则不利于资金平衡，不利于货币政策的顺利实施。截至2003年末，农发行的人民银行再贷款余额达6500亿元，约占人民银行再贷款总额的1/3，并且由于农发行营运效率低下，大部分再贷款形成挂账，贷款本息很难收回，人民银行运用再贷款来调控宏观经济变得非常被动，直接影响中央银行的宏观调控能力的发挥和货币政策目标的实现。具体数据见表4-3。

表4-3　资产负债表

资料来源:中国农业发展银行网站。

3.资金来源结构不合理，与资金运用不匹配

资金来源结构包括利率结构和期限结构。首先，从利率上看，筹资成本高，与优惠贷款形成反差。在农发行经营初期，粮、棉、油收购贷款与再贷款利率存在严重的倒挂现象，如1995年初，人民银行对农业发展银行的一年期再贷款利率为年息10.98%，而同期粮、棉、油收购贷款利率为年息10.08%，二者倒挂0.9个百分点。1996年8月23日，人民银行调整银行存贷款利率，粮、棉、油收购贷款利率降至年息9.18%，同期再贷款利率调整为10.62%，粮、棉、油收购贷款利率与人民银行再贷款利率的差距由0.9个百分点进一步拉大为1.44个百分点。由于利率倒挂，农业发展银行只要发放粮、棉、油收购贷款，就会造成亏损。目前，农业发展银行营运资金成本依旧偏高。2004年1月1日中央银行再贷款利率上调了0.63个百分点，2004年3月24日，经国务院批准，下发《中国人民银行关于实行再贷款浮息制度的通知》，人民银行在国务院授权的范围内，根据宏观经济金融形势，在再贷款（再贴现）基准利率基础上，适时确定并公布中央银行对金融机构贷款利率加点幅度的制度，调整后的20天以内、3个月、6个月及1年的再贷款利率分别为3.33%、3.60%、3.78%和3.87%，而同期农业发展银行吸收的企事业单位活期存款、3个月、6个月及1年期定期存款利率分别为0.72%、1.71%、1.89%和1.98%，5年期定期存款利率为2.79%，相比之下，农业发展银行向央行借款利率相对较高。

其次，从期限上看，农业发展银行的资金来源大多为短期，而资金运用中除正常库存占用、正常结算资金占用等贷款属短期性质外，其他各项贷款，如超期库存占用、超期结算资金占用及各类挂账贷款属中长期。截至2003年12月31日，农发行向中央银行借款、短期存款、同业存款等流动负债为7146.87亿元，没有长期负债，短期贷款为3673.08亿元，中长期贷款为3228.73亿元，根据对农业发展银行资产负债表的分析，充分说明短期资金被长期占用的现实。

（三）资金运用制度方面存在业务领域单一，营运效率低下等众多问题

1.业务领域单一，贷款萎缩趋势明显，支农功能弱化

如前所述，农业发展银行在组建之初的业务种类覆盖面较广，既有农副产品收购贷款，又有粮棉油加工贷款，还有扶贫贷款、农业综合开发、农业技术改造等项贷款。1998年国务院推出以“三项政策、一项改革”为重点的粮食流通体制改革，即“实行顺价销售、农发行收购资金封闭运行、按保护价敞开收购农民余粮，深化国有粮食企业改革”。农发行业务范围缩小，主营业务由成立时的七大业务领域，变为粮、棉、油等农副产品收购、调销和储备贷款的封闭运行一项，农业发展银行实际成了专门的“粮食收购银行”，相当于粮食储备和收购系统的“出纳员”。根据农发行官方网站公布的数据显示，2003年农发行总贷款为6901亿元，其中，粮油贷款为5709亿元，占83%，棉花贷款1100亿元，占16%；其他贷款92亿元，仅仅占1%。随着粮棉购销市场的逐步放开，农发行贷款萎缩趋势明显。2001年，国务院先后颁布了《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》和《关于进一步深化棉花流通体制改革的意见》，推进粮、棉购销市场化进程，由于粮、棉流通领域政策性经营空间缩小，农业发展银行粮、棉收购贷款投放量出现大幅下降。2002年，农发行累计发放粮、油收购贷款1086亿元，累计发放粮、油调销贷款308亿元，累计发放棉花收购贷款188.41亿元，全行各项贷款比上年下降66.11亿元，其中农副产品贷款下降75.9亿元，简易建仓贷款增加9.79亿元。2003年，累计投放的粮、油收购贷款，粮、油调销贷款和棉花收购贷款分别为970.27亿元、398.77亿元和116.64亿元，比2002年分别减少115.73亿元、增加90.77亿元、减少71.77亿元，全行累计发放粮、棉、油贷款比上年同期减少了96.73亿元。2004年初，中央一号文件确定了“全面放开粮食收购和销售市场，实行对农民的直接补贴”的核心政策。2004年5月31日国务院召开全国粮食流通体制改革工作会议，发布《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，明确宣布，2004年全面放开粮食收购市场，实现粮食购销市场化和市场主体多元化。农发行业务进一步萎缩，以粮食主产、主销区的表现尤为突出。据统计，浙江、江苏等省份粮食收购贷款萎缩了50%以上，有的营业点甚至一年没有发生过一笔收购贷款，而西部地区由于退耕还林，粮棉收购贷款业务也正面临消失的境地。在收购贷款急剧下降的同时，储备贷款业务占据首位的趋势日益明显，特别是粮食主销区农发行演变成单一的“储备银行”。而与此同时，农林水利基本建设和技改贷款、扶贫贷款和农业综合开发贷款等，却不能得到政策性信贷的扶持。

2.信贷资产质量差、经营风险大

（1）资金来源依赖央行再贷款，亏损依赖财政补偿的政策设计，容易造成农业发展银行业务经营中不负责任、不计后果。目前农发行不良贷款率在三家政策性银行中最高。1995年、1996年末不良贷款比率分别为20%和26%，1999年更是达到了33.93%，大大超过了国际上关于金融机构不良资产率警戒线为10%的通行标准，根据银监会于2003年12月公布的数字，农业发展银行的不良贷款高达3000亿元以上。

又比如农业发展银行被审计署所披露的“8.1亿元曾被挪用投入股市，涉嫌重大经济犯罪”的严重事件。

（2）分析农业发展银行信贷风险的性质及成因，发现主要为外部政策性因素，但银行自身的合规经营和风险控制问题也是一个重要原因。

第一，政策性收购与市场化销售的矛盾，积累了信贷风险。1998年4月粮食流通体制改革，国家为保护农民种粮积极性和农民自身利益，出台了收购保护价粮政策。直至2002年，粮食购销企业对符合国家质价标准的粮食，不管今后市场销路如何，必须全部按保护价敞开收购，农业发展银行的职能便是无条件地为“敞开收购的”粮食企业提供资金支持。但另一方面，粮食销售却实行市场化运作，顺价销售。收购价格的政策性与销售价格的市场化并存，存在不可化解的矛盾，在粮食连年丰收，粮价持续低迷的情况下，国家制定的保护价高于市场价，顺价销售无法实现，粮食超储积压，成本增加，信贷风险与日俱增，最终粮食陈化变质，形成贷款损失。可见，粮食收购制度设计的缺陷，是造成农发行信贷风险的根本原因。

第二，政策性财务挂账，侵蚀信贷资产。政策性财务挂账是粮食企业因执行政策性任务造成亏损而财政资金拨补缺位及其大量积累形成的。粮食企业形成的新老挂账数额巨大，难以消化。政策性挂账的大幅度增加，不仅加大了农发行收购资金总量的漏损，也极大地影响了农发行信贷资金周转的速度，阻碍了信贷资产质量的提高，形成信贷资金营运风险。粮食企业的老挂账主要包括1991年末粮食财务挂账占用贷款、1998年经审计认定的新增财政贴息粮食财务挂账贷款、粮食附营业务停息挂账占用贷款、待处理陈化粮损失贷款、棉花新老财务挂账等。1998年粮改国家对这些挂账制定了停息处理的消化政策，由中央和地方政府共同贴息，给予5年过渡期，2004年开始由企业自行消化本息。从国有粮食购销企业的现状看，由于经营不景气，没有足够资金来消化这部分挂账。从补贴主体来看，中央政府与地方政府之间未能从根本上理顺对粮食的财权和利益关系，地区之间财政拨补的权责关系失衡，地方政府对资金拨补缺乏应有的积极性，财政资金拨补缺乏有效的约束机制，加上地方本身财力不足，没有能力支付应补贴的到期利息，核销挂账资金，从而加大了贷款存量风险损失。粮食企业的新挂账是指陈化粮差价挂账。由于几年来农业连年丰收，导致粮食仓储爆满，超储积压，陈化变质现象严重。地方政府出台销售陈化粮的政策，而陈化粮的销售价格又大大低于其成本，陈化粮销售后形成了新的陈化粮价差，挂在账上。对于这些新增挂账，与老挂账相同，企业与地方财政在短期内同样无力承担，无力核销。政策性财务挂账的增加，加大了贷款的潜在损失。从以上分析可知，我国财政体制与粮食流通体制的内在制度缺陷，是产生政策性财务挂账风险的根源。

第三，企业经营性风险。企业经营性风险表现如下:

一是企业经营不善带来的风险。在1998年“敞开收购、顺价销售、资金封闭运行”的政策下，国有粮食购销企业按保护价敞开收购的粮食，难以实现顺价销售，只能在市场低价出售或在仓库陈化变质，最终形成了谁收粮越多，谁亏损越大的局面。但各地粮食企业并没有因此减弱收粮的积极性。其原因从表面上看是不能与国家收购政策相违背，企业被动地收购粮食，造成库存严重积压，而实质是由于粮食资金封闭运行，农业发展银行对粮食收储企业实行“库贷挂钩”、“钱随粮走”的资金管理办法，粮食收储企业每收一斤粮，农发行便放一斤粮的贷款。粮食企业若效益不善，不能还贷，可在银行“挂账”，当下一轮收粮季节到来之时，即便没有归还贷款，仍能获得农发行贷款，若再不还贷，也仍可“挂账”，企业运营资金由农发行全包，亏损由来源各级政府的风险基金补贴。其后果是经营缺乏自主权和积极性，信用观念薄弱，风险意识差，粮食企业政策上的“优势地位”最终加重了农发行的信贷风险，地方财政也不堪重负。

二是企业不合理占用导致的风险。农发行成立以来，粮食收购资金挪作他用问题突出，1998年3月，审计署通过对全国粮食系统审计，发现“农发行5431亿元粮食贷款中，对应的粮食库存值只有3291亿元”，形成了2140亿元亏空和挤占挪用挂账。为了避免国有粮食企业形成新的亏损，防止收购资金继续挪作他用，国家设计了粮食收购资金封闭运行政策。但这种封闭的金融体制，不但运行成本极为高昂，而且并不能完全做到封闭，还是有大量的资金渗漏。据《经济日报》2001年10月10日报道，我国历史上规模最大的一次粮食清仓查库工作历时4个月，清查了6万个储粮库点，发现不少问题:①弄虚作假，虚库套取国家粮食收购资金和财政补贴。如四川成都市青白江大弯粮站用虚假收购凭证和寄库协议虚库套取粮油收购贷款并高息转贷给下属面粉厂和油厂，涉案金额达2006万元。河南省郑州市二七区三个粮管所1999年虚开粮食收购单据，套取小麦差价款91.33万元。②挤占挪用销粮款，造成粮食亏库，如吉林省伊通县粮食收储公司挤占挪用销粮款3744万元，造成粮食亏库3920万公斤。③一些粮食企业违规操作，造成库存不实。如吉林省榆树市外贸局局长以“帮助销粮”为名，在原市粮食局局长同意下，从国家粮库发运玉米584万公斤，销售后货款被挪用，为了应付清仓查库开具借条顶库。④企业经营管理不善，如安徽省寿县大顺粮站私自将48万公斤粮食借给个体粮食加工户，导致粮食长期亏库。⑤少数企业对中央储备粮管理不力，擅自动用中央储备粮。如陕西省一家油脂公司擅自将中央储备油作为商品油周转使用，并擅自销售28万公斤。⑥个别地方对清仓查库工作不负责任，不如实反映库存情况。如内蒙古一家粮食购销公司粮食亏库，为应付清仓查库，弄虚作假，虚借给农牧民389万公斤粮食。同时，清查工作组没有认真延伸清查，导致清仓查库结果不实。甘肃省某县粮食局和交叉清查组在清查中，发现该县某粮管所虚增库存12.6万公斤，但没有如实向上反映。以上事实说明，制度设计的缺陷，不能解决粮食企业直接和变相挤占挪用收购资金的问题，也加重了农发行的信贷风险。

第四，银行内部管理风险。一是风险管理意识欠缺，长期以来，农业发展银行囿于封闭管理，忽视风险管理。错误地认为农发行是政策性银行，贷款的投向是国家指定的，所形成的风险是国家政策造成的，农发行既无法防范也无法化解，因而对风险防范工作有所忽视。二是风险管理手段落后，风险监测体制不健全，无法对企业的经营活动、财务管理监督进行有效控制。三是风险管理人员不力:①为信贷人员素质低下，在如何正确分析市场行情、掌握企业经营财务管理、将信贷监管渗透到企业的经营活动等方面仍有一定的差距，难以应对复杂变幻的市场风险。②为经营管理中的道德风险，银行内部经营管理混乱，存在各种越权经营或违法违规经营形式，如把企业挤占挪用归入亏损挂账；为完成考核指标弄虚作假，人为调整统计数据；甚至肆意篡改账目，或挪用企业资金。从而掩盖了信贷管理中的问题，直接形成了资产风险。

第五，粮、棉流通改革加大农发行资产风险。国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》实施以来，农发行信贷风险增加。随着粮食流通体制改革，保护价和敞开收购等政策将成为历史，国有粮食购销企业也进行产权制度改革，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济主体。按照现代企业制度建立起来的粮食收储企业以营利为目的，从以往单一依赖农发行贷款转变到多渠道筹资，造成农发行业务萎缩，带来利息收入的下降。

农发行信贷风险增加表现在增量贷款和存量贷款两方面:

就增量贷款风险而言，①农产品流通环节的补贴转为对农民的直接补贴后形成新的贷款风险。1998年以来，我国通过农发行发放的用于粮、棉、油、糖流通环节的补贴每年都有500亿～700亿元，中央与地方财政补贴也成为农发行收息的主要来源。2004年起，我国逐步取消对粮食购销企业的补贴，结合农村税费改革，建立直接补贴机制，全面实行对种粮农民的直接补贴，保护种粮农民利益。农发行收息来源由财政补贴转化为企业自营利润，收息水平取决于企业的经营水平，而原先依赖于补贴的粮食购销企业实行市场化运作，盈利空间减少，偿债能力下降，影响农业发展银行新增信贷资产的质量。②农发行增量贷款风险管理难度加大。虽然目前各地农发行积极加强信贷风险管理，但资金渠道、经营模式和市场主体的多元化加大了贷款对象选择，贷款投量把握和后续监管操作的复杂性。收购资金不再具有“刚性”，农发行在信贷对象的选择上，由以往的政策性安排，转向按市场化原则“择优选择”，一些信用低、经营状况差的企业将难以获得信贷支持，极有可能不择手段地变卖库存老粮，挤占挪用收购贷款。③农发行信贷业务的单一性、管理制度的政策性与市场主体多元化、市场化经营不相适应。粮食市场放开后，农发行粮、油贷款营销与管理的政策环境和客户基础发生了很大变化，而现行的粮、油贷款政策显然不能适应新形势的需要。粮食企业经过改制，由单一的国有制转变为公有制、股份制、混合所有制等多种所有制形式并存，经营方式由单一的购销发展到集团化、产业化的多元化经营模式，农发行单一的粮食购销贷款业务难以与之相适应。后经银监会批准，农发行先后开办了粮食加工企业贷款、产业化龙头企业贷款及其他粮食企业贷款等新业务，农发行总行也相继制定了相关贷款管理办法。但由于新业务是分次批复的，这些办法在贷款对象、适用范围和管理规定等方面存在交叉重复和不衔接问题。另外，粮食企业被真正推向市场后，其经营完全要按市场经济规律运作，经营风险化作市场风险。而一直以来，农发行的信贷投向、投量及资金管理受政策的刚性制约，风险管理相比商业银行要薄弱很多。农发行长期政策性管理模式与企业完全的市场化运作不相适应，在风险管理机制不十分完善的情况下，经营风险随时可转变为信贷风险，增加了增量贷款的管理难度。

就存量贷款风险而言，①目前农发行不再按保护价收购粮食，粮价逐步走向市场化，粮食购销企业的老库存粮是以前年度按国家规定价格保护价收购的，相比目前市场粮价，老库存大多为高价位，难以实现顺价销售，且正进一步陈化，老库存价格与价值的严重失衡形成潜在资金损失或高风险贷款。②老财务挂账和消化老库存亏损挂账消化来源落空，增加存量贷款风险。财政补贴直补农民，很重要的一个出发点就是减轻地方财政负担。新增财务挂账消化期内的部分利息及本金按粮改政策，应由地方财政负担，按粮食事权划分，陈化粮价差挂账和处理老商品粮损失挂账，应由地方各级财政负担。但几年来，就实际执行情况看，各级财政根本没将这部分资金纳入财政预算。③伴随企业产权制度变革，农业发展银行信贷资产承债主体发生变化，无论是产权归属变更，由国有变成国家、集体和个人共有的混合所有制经济结构，还是产权归属不变，企业将资产承包、租赁给别的经济主体，都将改变信贷资产的承债主体，形成新的风险。而由于企业破产，农业发展银行信贷资产承债主体灭失，更加形成大量的无法收回的贷款。特别是一些企业借改制、破产之机逃废、悬空银行债务。由于企业改制由地方政府或粮食主管部门来操作，财产属地方所有，银行资产归中央政府所有，利益关系的差异决定地方政府对银企的不同态度，漠视恶意逃废农发行债务的事件，严重的地方保护主义，加大了农发行信贷管理难度。

（四）区域间政策性金融业务发展极不平衡

我国农村不同地区农业发展银行业务发展存在很大差异，究其原因，一是区域间宏观经济发展差异。我国东部、中部、西部不同地区农村经济发达程度存在很大的差别，而同一区域，又可分为产区、销区、产销平衡区、山区、库区等，结构也十分复杂。二是区域间粮食企业改革差异。粮食流通体制改革进展还很不平衡，粮棉购销企业进入了以产权制度改革为主要内容的改革新阶段，“一地一情、一地一策”甚至“一企一情、一企一策”的现象十分突出。从改革进程来看，有的地区改革基本到位，企业步入良性发展轨道，保持持续盈利水平；有的地区粮企产权制度改革正在进行，成效不明显；有的地区进行以集团化、规模化为特征的经营管理方式的改革；还有的地区各项改革还基本处于起步阶段。从改制形式来看，产权改革又可分为企业承包、租赁、兼并、股份制改造等不同改制形式。

因此，不同地区的农业政策性银行在各地的农村经济中发挥的职能作用和所处的地位也有很大差别，同样建制的营业机构，其承担的政策性业务量悬殊很大。一些地方的农发行贷款规模很小，甚至常年不发放贷款，机构形同虚设，这些地方事实上已成为农业政策性金融的盲区。还有些地方尽管政策性贷款业务需求量很大，但受贷款条件和管理要求的限制，也很少甚至不发放贷款，机构设置和职能作用脱节的现象日趋严重。迫切要求农业发展银行因地制宜、因企制宜调整信贷策略，完善管理方式。

（五）组织形式设计不合理

农业发展银行的组织形式属于总分行制，其业务经营经历了农行代理和自营两个阶段，但无论是代理制还是自营制的制度设计都存在一定缺陷。农发行在建立初期（1995年1月至1996年8月），机构设置上采取的是只设总行及省级分行两级管理行，其业务全部由农业银行代理的管理模式。由于缺乏必要的基层金融组织，资金封闭运行的行为主体缺位，代理成本高居，营运效率低下。在收购资金管理上，农业发展银行总行及省分行只能从宏观上对资金投向与投量加以调控，基层农业银行代理收购资金的逐级拨付、发放、使用、收回等具体业务，由于农发行总、分行与农业银行基层机构之间没有行政隶属关系，管理者无法对经营者实施有效的监督，也就无法保证收购资金的良性循环。而对于农业银行来说，这种代理业务只是一种行政安排，并未体现经济关系，也缺乏责任约束，其后果是代理行代理工作不到位，“代而不理”、“代而乱理”问题突出，如早期农业银行在代理扶贫贷款中出现假扶贫、乱扶贫的现象，造成信贷资金大量流失，尤其是逐利偏好驱动农业银行千方百计挤占挪用农发行的政策性资金，严重损害了农发行经济利益。

1996年8月，根据《中国农业发展银行增设分支机构实施方案》，按照精简、高效和有利于农业政策性信贷资金封闭运行管理的原则，农业发展银行开始在全国范围内设置地市二级分行及部分县（市）支行（以1995年底贷款余额在5000万元人民币为条件，余额不足的暂不设置），在国务院确定的贫困县，由农发行地市分行派驻信贷组。农业发展银行业务转向自营。目前，农发行已经建立了庞大的总行、省分行、地（市）分行、县支行机构体系，除了粮棉主产区，几乎所有的县都设有分支机构。但随着1998年农业发展银行开发性贷款、粮油附营业务占用贷款等业务的划出，尤其是近两年随着粮棉购销市场的逐步放开，各地农发行业务逐步减少，农发行不断健全的业务机构设置与日趋萎缩的贷款业务形成很大的反差，成为导致农发行管理成本高，经营效益差的重要原因。

（六）农业政策性金融缺乏必要的法律依托

我国农业政策性银行已经成立10余年，但一直以来其日常经营管理活动依据的仍是1993年颁布的《国务院关于金融体制改革的决定》中对农村政策性银行的设立宗旨、经营原则、法律组织形式、主要业务、机构设置、财务制度、资金来源及人事任命等方面的规定以及《银行业监督管理法》和《中国人民银行法》对政策性银行的金融业务的指导和监督的有关规定。有时在实际工作中，甚至参照商业银行的有关法律法规对政策性银行进行监管。由于缺乏有力的法律支持系统，农发行的法律地位不明确，合法权益难以得到保障，与中央、地方各级政府和财政、粮棉企业以及商业银行之间的关系协调和矛盾处理中，无法可依。同时，由于缺乏法律约束，其自身经营的不确定性及随意性也较大，信用风险难以自主控制。