中国农村金融制度变迁的经济学分析

第四节　中国农村金融制度变迁的经济学分析

一、中国农村金融制度变迁的特征

（一）强制性

制度变迁按照主体和诱因，可分为强制性变迁和诱致性变迁；从供给和需求的角度，可以有供给主导型和需求诱致型；按照政府的地位，可分为政府主导型变迁和非政府主导型变迁。从我国农村金融制度变迁的历程来看，无论是在新中国成立初期的民族金融制度改造阶段、“大一统”金融体制时期，还是改革开放后的农村金融体制的初步改革时期，以及市场经济体制后的农村金融体制深化改革时期，农村商业金融、合作金融以及政策金融制度的构建和每一步变迁均无一例外地体现政府的强制性的制度供给行为。自上而下地规划、组织、实施和监控，带有强烈的强制性制度变迁的特点。

根据新制度经济学的结论，制度创新的供给主要决定于一个社会的各既得利益集团的权力结构或力量对比。由此，可寻求我国农村金融制度变迁的政府型特征的逻辑支持。从初始社会结构来看，高度集权的计划经济体制致使社会权利和政治力量高度集中于中央政府，个人、团体处于绝对的弱势地位，无法与强势政府形成竞争。制度变迁的“第一行动集团”仅限于政府这一层次。包括农村金融制度在内的各种制度变革的取向、深度、广度、速率和战略选择等基本上取决于中央政府主体的意愿和能力。虽然随着市场经济体制改革的深入，原有的利益分配和力量对比状况有所改变，但由于整个社会资源配置过程和政治过程从总体上还是集权的，政府供给主导型的制度变迁方式不可能发生根本性的变化。

政府型制度供给行为的逻辑和动因还可从农村金融制度变迁过程具有的“路径依赖”特征得以解释。如上所述，国家为了控制农村金融资源，从未放弃其农村金融制度变迁的主体地位。而除了中央政府外，地方政府、农村正式金融组织及其管理层和职员也是农村金融制度变迁的相关利益主体。地方政府通过各种途径干预和控制农村正式金融组织的人事安排和业务，实现其利益；在政府对非正式金融实行抑制的前提下，农行、农信社等金融组织因此获得垄断利润，同时风险可转嫁给政府，管理层及职员收入稳定、工作压力小。各利益主体均能从现行制度中获得利益，形成对现行制度的强大依赖。

政府供给主导型的强制性制度变迁方式降低了时间成本和摩擦成本，但制度安排难以反映和满足微观主体的制度需求，从某种意义上说，政府强制性的变迁方式是形成农村金融制度长期低效的根源。

（二）渐进性

从制度变迁的速度来考察，可分为“渐进式”和“激进式”两种变迁方式。与激进式改革者“跨越深渊不可能用两步”的观点不同，渐进式制度变迁崇尚“摸着石头过河”，有步骤，分阶段，先试验后推广，先局部后整体地实现其目标。即先不触动旧金融制度的核心，而是先在旧制度外培育新的金融制度安排，新金融制度安排的成长为旧金融制度改革创造条件，然后推动旧金融制度改革深化。我国农村金融制度变迁属于自上而下的渐进式制度变迁。以农村信用社管理体制和产权制度改革为例，2000年7月，在江苏全省进行了信用社改革试点，全省信用社实行以县为单位统一法人，常熟、江阴、张家港三个县级市组建了农村商业银行，并组建了江苏省联社；1999年到2000年间，全国还试点组建了65家市（地）联社、6家省级联社和5家省级信用合作协会。2003年上半年，试点组建浙江鄞州农村合作银行。2003年8月，浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西、江苏8个试点省（直辖市）的深化农村信用社改革工作正式启动。2004年8月，又有除西藏和海南外的21个省、直辖市、自治区确定成为农信社改革试点单位，全面启动全国29个省、直辖市、自治区的农信社改革。

渐进式的改革往往是不触动原有利益结构的增量改革。当金融制度非均衡程度并不特别严重时，政府总是倾向于渐进性的改革方式以保持制度的稳定性、连续性和减少摩擦成本。并且倘若制度变革违背了政府利益和偏好，即使现存制度势在必改，政府也尽可能回避。

农村金融制度变迁的渐进式方式加大了改革的时间成本和实施成本。由于没有直接触及制度的深层次问题，如农村金融组织的产权结构、法人治理结构以及不良资产等问题迟迟未能解决，这些矛盾的后延，导致问题累积，加大了改革深化的难度。

（三）滞后性

我国金融制度变迁一直依赖并滞后于经济制度变迁。分析其主要原因，一是改革初期国有金融的垄断地位使金融体制内部缺乏诱致性制度变迁的利益团体，金融部门的体制改革只能靠实质部门体制变革的压力推动。二是从计划金融制度过渡到市场金融制度过程中，制度创新主体制度转轨和改革的知识存量极其有限。三是意识形态的影响，在坚持“经济决定金融”这一传统命题的前提下，形而上学地得出金融的发展应滞后于经济发展的结论。

我国农村金融制度变迁滞后于农村经济制度变迁。此外，两种制度变迁的主体、模式、动机不同，改革开放后农村经济制度变迁采取了自下而上的诱致性变迁方式。变迁主体多元化，微观经济主体和地方政府也参与了变迁过程，而农村金融制度变迁则是体现政府意愿的强制性变迁。农村经济制度变迁在促进农村经济发展方面发挥了重要作用，而农村金融制度变迁与农村经济制度变迁的路径相悖，使农村金融与农村经济关系失调，农村金融对农村经济难以发挥应有的作用。

二、中国农村金融制度的均衡性分析

制度均衡是指人们对既定制度安排和制度结构的一种满意状态或满足状态，因而无意也无力改变现行制度，反之，非均衡是指人们对现存制度安排和制度结构的一种不满意或不满足，欲意改变而又尚未改变的状态。我国现存的农村金融制度处于非均衡状态。

我国农村金融制度非均衡具有制度供给不足与制度供给过剩两种基本形式:

第一，制度供给滞后于潜在的制度需求，制度供给存在明显不足。之所以说现行农村金融制度为非均衡状态，是因为在此之外还存在另一种可供选择的制度安排和制度结构，其潜在利益大于现存制度，个人、企业、金融机构等微观金融创新主体对这种利益有着很强的追求动机。但是如前所述，由于政府主导型制度供给下的“路径依赖”，新的制度变革难以出现，造成制度需求大于供给。例如由于农村金融制度相对于农村经济发展而言变革滞后，随着农村经济的发展，农户和农村企业早已滋生对民间金融制度的需求，但是有关非正式金融制度的供给至今尚未有一个明确的“时间表”。

第二，制度供给存在着严重“过剩”。一些现行制度供给相对于社会需求是多余的，或者一些过时的制度以及一些无效的制度仍然在发挥作用。例如从产权制度来看，农业银行单一的国有产权制度带来政府过多干预，其他经济主体侵犯产权，激励与约束功能失效等一系列弊端，成为农业银行低效、高风险运行的根源；而由于产权模糊，法人治理结构不健全，也使农村信用社陷入经营困境。从组织制度来看，现有的内部组织设置无法使农村金融机构实现规模效益。

农村金融制度的非均衡在金融组织制度、金融市场制度、金融监管制度和宏观调控制度等方面得以具体体现。通过逐一论述农村商业性金融、农村政策性金融以及农村合作金融制度缺陷，本章以上各节已对农村金融制度的非均衡进行了较深入的分析。

【注释】

[1]郭金龙、王玉梅、张伟:《世界银行业经营趋势对我国的启示》，载《中国社科院院报》，2005-5-17。

[2]杨海群:《试论对第一把手的评审原理》，载《管理世界》，2000（5）。

[3]李初升:《中国农业银行历史沿革》，载http://www.chinavalue.net/Openlibrary1/showcontent.aspx？cid＝12524。

[4]数据来源:谭新鹏:《四大商业银行员工近150万　银行业面临瘦身压力》，载《中国青年报》，2004-9-15。

[5]王辰华、王玉雄:《中国金融机构空间分布:制度逻辑与绩效检讨》，载《经济学研究》，2005（3）。

[6]数据来源:《民生银行引资思路变化》，载中国金融网，http://www.zgjrw.com，2006-1-5。

[7]数据来源:《农业银行存款增量同业居首》，载《第一财经日报》，2006-1-10。

[8]数据来源:陆磊:《工行与农行:改革的上中下三策》，载《全球财经观察》，2005-1-4。

[9]资料来源:《农行重庆分行“缔约过失”案始末》，载中国金融网，http://www.zgjrw.com，2006-1-25。

[10]资料来源:《农行重庆分行“缔约过失”案始末》，载中国金融网，http://www.zgjrw.com，2006-1-25。

[11]数据来源:何学斌:《农行拓展消费信贷业务浅析》，载《福建金融管理干部学院学报》，2001（2）。

[12]数据来源:《农行股改选择一次性整体改制方案》，载《上海证券报》，2006-1-18。

[13]谢文军、刘礼昆:《国有商业银行内部控制的现状及完善对策》，载中国金融家网，www.zgjrj.com，2005-4-1。

[14]数据来源:毛晓梅、李柯勇:《农发行行长:困扰农民的“打白条”现象成历史》，载新华网，2003-8-2。