对农村中小金融机构实施新资本协议的若干思考

对农村中小金融机构实施新资本协议的若干思考

曹　斌　张　航

2007年以来，由次贷危机引发的华尔街金融海啸席卷全球，数以千记的金融机构相继陷入流动性危机。纵使各国央行不断注资救市，仍无法阻止这场金融危机的蔓延，仅美国2009年至2010年期间倒闭的银行数量就达到了297家。如此之多的金融机构陷入危机，使得世界再一次对银行金融机构的资产质量产生了怀疑。

为进一步提高银行抵御风险的能力，促进银行稳健经营，巴塞尔银行监管委员会于2010年11月在韩国首尔G20峰会上正式推出了《巴塞尔协议Ⅲ》。《巴塞尔协议Ⅲ》在保留了《巴塞尔协议Ⅱ》（“新资本协议”）三大支柱基本框架的基础上，强化了资本工具的损失吸收能力，扩大了资本覆盖风险的范围，提出了一系列应对系统性风险的资本措施，提高了资本充足率的监管标准，并设置了流动性和杠杆率监管的国际标准，以进一步增强金融和经济环境不利情况下银行体系的风险承受能力。

中国作为巴塞尔银行监管委员会的成员国也在积极推进实施巴塞尔新资本协议。2007年2月，中国银监会明确提出了“分类实施、分层推进、分步达标”的实施原则，以促进国内金融监管水平和金融机构风险管理水平的提高。目前，已有工、农、中、建、交、招商银行等6家银行向银监会申请正式实施新资本协议的高级计量法，大部分股份制商业银行也都在积极筹备新资本协议的实施。

针对农村中小金融机构实施新资本协议，2011年4月中国银监会专门发布了《农村银行机构实施巴塞尔新资本协议的指导意见》，明确农村银行机构应按照“新资本协议和巴塞尔协议Ⅲ同步推进，第一支柱与第二支柱统筹考虑”的要求，从公司治理、政策流程、风险计量、数据基础、管理信息系统等方面不断提升风险管理能力，实现可持续发展。同时，中国银监会选定了北京、上海、重庆、成都和张家港5家农村商业银行作为试点单位，要求在2011年底前完成差距分析和实施规划，力争于2015年6月底前提出验收申请。

一、农村中小金融机构实施新资本协议的必要性

2003年以来，国内通过改制组建了一批农村中小金融机构。截至2010年末，全国各类农村中小金融机构数量已达300多家。经过若干年的快速发展，部分农村中小金融机构在公司治理、内部控制、业务流程、风险控制等方面都取得了很大的进步。特别是，2010年12月16日重庆农村商业银行在港交所挂牌，成为国内首家上市的农村商业银行。

尽管国内农村中小金融机构近年来发展迅速，但与国内外先进银行相比，无论在资产质量还是在风险管理能力等方面仍存在很大的差距。此次农村中小金融机构实施新资本协议不仅是满足监管要求，更是快速改进自身风险计量手段，推进全面风险管理建设，健全风险管理组织体系，完善风险管理运行机制，提升核心竞争力的一条捷径，对农村中小金融机构具有重大而深远的意义。

1.完善公司治理、加强内部控制的需要

目前，农村中小金融机构公司在治理架构、激励约束机制方面持续完善的动力不足，公司经营管理的透明度不高，资本约束和风险管理意识淡薄。实施新资本协议有利于明确各治理主体的职责边界和工作权限，建立科学的激励约束机制，强化企业内部控制，推进管理层经营理念的转变，从而使农村中小金融机构真正成为运行规范高效、决策科学民主、发展持续稳健的现代金融机构。

2.提升品牌形象、实现战略发展的需要

目前，实施新资本协议已经成为衡量商业银行风险管理水平的标志，对于提升品牌形象和资本市场认可程度有很大的影响。同时，银监会在《关于农村银行机构实施巴塞尔新资本协议的指导意见》中明确“对批准实施《新资本协议》且风险管理和资本管理水平有实质性提高的农村银行，在监管评级、市场准入以及现场检查频率等方面，适当给予监管政策的倾斜和支持”。因此，实施新资本协议有利于农村中小金融机构提升品牌知名度，提高市场及监管部门认可度，进而实现市场准入和上市等战略目标。

3.节约银行资本、提高资本利用效率的需要

根据2004年美联储对26家大型商业银行的定量测算，在内部评级法下，各家行监管资本要求比标准法平均下降了15.5%，超过半数银行的监管资本要求下降幅度超过26%。从国内情况来看，银监会在近期公布的《商业银行资本充足率计算指引》（征求意见稿）中大幅提高了标准法下的资产风险权重，导致商业银行的资本充足率可能比现有水平下降2%－6%。而如果采用新资本协议内部评级法，大部分银行可以基本维持现有资本充足率水平。由此可见，实施新资本协议并采用信用风险内部评级法有利于节约资本，提高对资本的使用效率。

4.建立资本补充长效机制、转变外延式发展模式的需要

为扩大经营规模，传统农村中小金融机构往往过于注重资产规模扩张，仅靠控制分红增加留存收益的方式很难满足银行对补充资本金的需求，而通过资本市场外部融资的方式又面临着市场的限制。实施新资本协议有利于农村中小金融机构进一步加强资本管理，逐步建立资本补充长效机制，从注重资本扩张的外延式发展模式向注重银行价值的内涵式增长模式转变，从而实现可持续发展。

5.提高风险管理水平、实施精细化管理的需要

目前，农村中小金融机构风险管理技术不足，风险识别、评估、计量、控制技术落后，压力测试、结果运用等方面有待进一步改善，信贷业务的前瞻分析和管控能力不足，信贷审批不够审慎，个别类贷款如地方政府融资平台贷款、房地产贷款等投放大起大落。实施新资本协议有利于农村中小金融机构改进风险计量技术，促进经济资本的应用，完善风险定价机制，提高客户选择、资源配置和限额管理等方面的精细化程度，从而提升商业银行的核心竞争力。

6.建设专业化风险管理队伍、培育风险管理文化的需要

受传统“重放贷轻管理”思想的影响，农村中小金融机构对风险管理的重视程度不足，专业化风险管理人才稀缺，企业风险管理文化落后。实施新资本协议有利于转变农村中小金融机构管理层及现有风险管理人员的风险管理理念，丰富其风险管理知识，提高其风险管理技能，打造一支专业性强、综合素质高的风险管理队伍，充实企业的风险管理人才储备，培育先进的企业风险管理文化。

二、农村中小金融机构实施新资本协议的优劣势

实施新资本协议是一项庞大的系统工程，其实施周期之长、涉及范围之广、投入资源之大、参与程度之深都非一般项目可比。从国内大型银行的实施情况来看，实施新资本协议要从公司治理、政策流程、数据模型、IT建设、企业文化等多个方面进行重塑。

农村中小金融机构由于成立时间尚短，与大型国有银行和股份制相比，无论是人力、物力和财力都存在着一定差距。同时，由于系统建设相对落后，造成数据基础较为薄弱，在数据的总量、跨度周期和完整性等方面都难以完全符合建模的要求。此外，由于欠缺项目管理经验，针对实施新资本协议这样一项庞大的系统性工程如何切实有效地做好项目管理、规避项目风险，对农村中小金融机构而言也是一项严峻的挑战。

当然，农村中小金融机构除了以上劣势也有其实施新资本协议的若干有利条件:

（一）后发优势

一方面，当前大型国有银行、部分股份制商业银行已对实施巴塞尔新资本协议进行了数年研究，在理论研究、规划实施和项目管理等方面积累了许多宝贵经验，农村中小金融机构可以通过走访同业，学习考察他行实施情况，充分吸收借鉴他行实施及预评估经验，扬长避短。另一方面，外部咨询公司在巴塞尔新资本协议实施的差距分析、规划设计、推进实施、合规达标等方面积累了一定的经验。通过聘请外部咨询公司可以有效地缩短实施周期、提升项目实施的质量和效率、提高对项目结果的应用能力。

（二）管理层级少，决策链条短

农村中小金融机构的经营范围一般都集中在某一地区，机构设置上采用总分（支）行的模式，与国有大型银行和股份制商业银行相比管理层级较少，决策链条较短。这有利于总行能够第一时间将项目实施的精神和要求传达至分支行，使分支行及时掌握新资本协议项目实施的最新状况。同时，对分支行而言，在项目实施过程中如遇到问题，可及时反馈至总行进行决策，保证项目的顺利执行，从而达到全行统一认识、上下联动的良好效果，提高项目的实施效率。

（三）统一的风险管理及业务数据标准

新资本协议要求银行在全球范围内实行统一风险管理标准。对于一些跨区域经营的国际银行而言，各个区域的数据标准可能不尽相同。而整合各地区的风险管理技术和业务数据，往往需要耗费大量的时间、人力和物力，有时甚至投入的成本会大于收益。而农村中小金融机构由于经营范围相对集中、风险管理和业务数据标准相对统一、资源整合成本小，从而有效规避了业务分散、数据及管理标准不统一等问题，大大降低了数据清理、补录的难度，减轻实施成本的压力。

三、制定符合农村中小金融机构经营特点的总体规划和路线图

基于以上优劣势分析，同时考虑到实施巴塞尔新资本协议所需要的巨大资源投入，农村中小金融机构在实施前必须综合评估当前经营现状，结合自身业务特点，充分挖掘农村中小金融机构实施巴塞尔新资本协议的优势和特点，有计划、有针对性地推进整个项目实施，探索出一套适合自身特色的风险管理模式。

在制定项目总体规划和路线图时，农村中小金融机构应按照“把握精髓、实质应用、自主选择、讲究产出、循序推进”的指导方针，制定符合自身经营特点的总体规划和路线图，具体体现在以下方面:

（一）严格按照最低监管要求制定规划

从先进银行的实施经验来看，大部分大型国有银行和股份制商业银行的总体规划覆盖面比较广，基本已将高级法纳入其中。而农村中小金融机构由于在软硬件上的先天劣势，应严格依据银监会《关于农村银行机构实施巴塞尔新资本协议的指导意见》和14个实施新资本协议指引的最低监管要求制定总体规划。对于一些超出最低监管要求的项目，可适当推迟。例如，考虑到现有农村中小金融机构市场风险暴露相对较小，暂时采用标准法计量市场风险，在信用风险内部评级初级法得到银监会验收后，于过渡期内根据监管要求和自身发展状况再评估是否采用市场风险内部模型法。

（二）制定合理的实施路线图

实施新资本协议是一项庞大的系统工程，对人力、物力和财力的投入都有着很高的要求。与大型国有银行和股份制商业银行相比，农村中小金融机构缺乏项目全面铺开的实力。因此，在制定新资本协议实施路线图时，农村中小金融机构应根据项目的轻重缓急，采取逐步规划、逐步推进的方式，缓解人力、财力投入过分集中的压力。一般对国内银行而言，三大风险的重要程度依次为信用风险、操作风险和市场风险。因此，农村中小金融机构在实施时，应根据以上重要程度确定项目建设的优先级，第一步针对信用风险运用内部评级初级法进行建模，并启动数据仓库、数据集市和相关IT系统建设；第二步根据信用风险内部评级初级法的建设情况，启动操作风险标准法建设；第三步评估是否启动市场风险内部模型法，并对第一支柱进行全面验证；第四步根据第一支柱的验证情况，启动第二、第三支柱的建设；第五步对新资本协议的实施进行全面验证，并向银监会提出验收申请。

（三）选取适当的风险计量模型

在风险计量模型的开发选取方面，农村中小金融机构应充分根据自身经营现状，综合考虑成本和收益，对于一些业务量较小的业务暂缓建立模型。比如，通常“金融机构风险暴露”在农村中小金融机构的信贷余额中占比较小，可暂缓对其建模进行规划。此外，农村中小金融机构在建模时应根据积累的业务数据和风险特征来划分模型，通过将细分模型与单一模型比较，确定细分模型的必要性，而不是事先确定可能需要的模型。这不仅有助于减少建模的费用，更有助于节省后期模型维护的成本。

（四）强调自主开发

为控制成本，农村中小金融机构在具体项目实施前，应根据项目的重要程度和技术含量等对各项工作进行梳理，对于能够自主开发完成的项目尽量不聘请外部公司；对于能够由国内公司开发的项目尽量不聘请国际知名公司。

四、切实做好实施新资本协议的配套工作

在科学的总体规划和路线图的基础上，为保证项目顺利实施，农村中小金融机构应着重做好以下配套工作:

（一）加强组织保障，明确职责分工

从国内外的经验来看，实施新资本协议必须具备坚实的组织领导，采用自上而下的推动方式。同时，由于实施新资本协议是一项周期长、范围广的复杂性系统项目，业务部门的积极参与对构建强大的组织保障显得尤为关键。特别是新资本协议中的若干子项目专业性极强，仅仅依靠新资本协议牵头实施部门和外部咨询公司可能无法满足项目的实际需求，甚至会造成建成的系统流程与实际情况发生脱节的极端情况。因此，农村中小金融机构应充分利用自身经营层级少、决策链条短的优势，成立相应的工作小组:一是成立以主要领导人任组长的巴塞尔新资本协议实施领导小组，统筹规划协调全行新资本协议的实施工作，听取新资本协议重大事项汇报，审议项目实施过程中的重大事项；二是成立新资本协议推进实施小组，负责对巴塞尔新资本协议作系统性研究和巴塞尔新资本协议的具体落地实施；三是在领导小组下设新资本协议实施办公室，负责新资本协议实施等日常工作。通过明确董事会、高管层、各业务部门和经营机构的职责分工，统一认识、上下联动，方可积极推进项目实施。此外，在后续子项目建设中成立多个项目小组，由相关业务部门分别牵头，具体负责子项目的实施，以提高项目的适用性和对核心结果的应用。同时，明确各项目小组与新资本协议实施办公室之间的职责边界，设定详细的职责内涵，确保项目实施中各方各司其职、分工协作，减少协调成本，提高实施效率。

（二）加大资源投入，建立激励机制

顺利实施新资本协议，资源投入必不可少。国内外先进银行实施经验表明，专业性强的风险管理人才、足以支撑整个项目的财力、完善的后勤保障和强大的IT资源，对有序推进新资本协议项目至关重要。农村中小金融机构应充分借鉴成熟经验，在项目实施前及实施中，根据自身经营现状，制定详细的资源投入规划，在资源投入方面切实抓好以下几项工作:一是在项目启动前，通过对外招聘和内部提拔相结合的方式广纳贤才，为项目实施储备充足的人力资源，同时在项目推进过程中，不断充实并建立起一支专业知识强、干劲十足的人才队伍；二是为实施新资本协议项目配置特别项目资金，以保障整个项目具备足够的财力支持；三是在对相关系统进行改造时，应充分考虑到未来实施新资本协议与行内信息系统的相关性，提前布局、统筹规划，将新资本协议对数据仓库、数据集市和IT系统的需求纳入整体IT建设规划中，为新资本协议的各个子项目预留数据接口，确保未来项目建设时能够获取有效的IT资源投入。

同时，计划以项目实施为平台，为项目参与人员规划未来培养计划与进步阶梯，将实施新资本协议项目与参与人员的职业发展相融合，激励项目人员全身心投入项目建设，充分发挥正向激励的作用。

（三）抓好数据质量，夯实数据积累

实施新资本协议要求对信用风险、市场风险和操作风险进行科学准确的计量，而对三大风险的准确计量则必须以大量高质量的数据为基础。农村中小金融机构应充分利用风险管理和数据标准统一这一优势，通过自身数据清理和外部数据利用相结合的方式，提高风险数据的质量，抓好基础性数据的积累，为风险计量建模打好基础。

为弥补以上不足，农村中小金融机构应扎实推进以下几个方面的工作:一是根据新资本协议的要求对现有信贷管理系统进行改造，制定规范的数据录入标准，建立统一的数据处理平台和数据仓库，并组织分支行开展数据录入培训，提高最新录入数据的质量。二是在总行和分支行层面，投入充足的人力和物力，对原有信贷管理系统中的数据进行清理和补录，提高历史数据的质量。三是考虑聘请外部咨询公司时，重视其能否提供适合自身经营特点的外部数据。通过调整这些数据以适应本行实际需要，提高数据利用价值，可大大减轻在数据积累方面的压力。此外，考虑到农村中小金融机构在数据积累方面的劣势，建议监管部门、同业公会根据首批新资本协议试点农村商业银行的项目实施情况，制定统一的数据标准，在条件成熟后，推动农村中小金融机构之间实现地域数据共享，缩短数据积累所需的时间，提高项目推进效率，降低项目实施成本。

（四）强化项目管理，规避项目风险

为了弥补项目管理经验方面的不足，农村中小金融机构应充分利用后发优势，通过借鉴其他先进银行的实施经验和聘请专业的咨询公司来帮助制定符合自身特点的项目管理计划，通过着重做好以下几个方面的管理工作，以达到强化项目管理、规避项目风险的目的。一是设置里程碑事件。里程碑事件是项目实施过程中阶段性成果的标志，可用于检查项目实际进展与计划是否一致，确保整体工程严格按计划推进。二是建立项目考核机制。通过考核正向激励作用，调动项目参与人员的积极性，同时通过考核监督、约束作用，强化项目参与人员责任意识。三是建立项目例会制度。通过建立领导小组、推进小组、项目办公室及各子项目的例会制度，为信息传递搭建平台，提高项目实施过程中信息传递效率，促使问题及时得到反映并得以解决。四是建立项目报告机制。通过建立有效、畅通的报告机制及路线，使项目管理者能够了解项目进展中出现的问题，及时决策予以解决。

针对项目面临的主要风险，在实施中主要采取以下风险控制措施:一是项目进度风险。通过定期例会制度，全面评估项目各项任务的执行落实情况，对于未能按期完成的各项任务，及时发出警告，并要求后续及时填补进度上的失控。二是预算管理风险。在前期制定项目预算时，高度重视预算的可行性，尽可能避免因估算方法不正确、业务需求范围不确定等情况导致的预算失控。在项目推进小组中将相关计划预算部门纳入其中，并要求其指派专人跟踪项目预算执行情况。三是项目测试风险。新资本协议诸多风险计量模型需要相关系统支持，而系统上线前测试质量则是成功上线的关键。通过制定详细的系统测试计划，编写全覆盖的业务需求的测试案例，加强测试管理，避免因测试质量引起上线风险。四是文档管理风险。各类项目档案不仅是新资本项目达标审查的重要依据，更是确保知识转移的重要途径。从项目启动之初就建立专业的文档管理系统，由专人集中保存、维护各阶段工程建设文档，确保文档管理和保存工作的完整、规范，避免关键岗位人员调整（辞职）造成项目工作中断。

（五）重视外部沟通，做好内部宣传

农村中小金融机构实施新资本协议应重视与外部的沟通，一方面积极与同业交流，借鉴，吸取他行对新资本协议的研究成果和实施经验，发挥后发优势。另一方面积极与监管部门保持联系，及时掌握了解有关监管动向，正确把握政策意图，提高项目实施的针对性。目前，银监会合作部发起设立了新资本协议试点农村商业银行联席会议，以加强农村商业银行在实施新资本协议工作的协调配合，及时研究解决出现的问题，提高项目推进效率。农村中小金融机构应充分利用新资本协议试点农村商业银行联席会议这一平台，积极与银监会有关部门、属地监管机构及同业机构进行沟通，分享好的实施经验，交流实施过程中遇到的困难，及时掌握监管动向。

同时，农村中小金融机构应高度重视行内风险文化对项目实施的重要性，切实做好以下几项工作:一是在项目启动前，应在全行范围内进行充分的宣传动员，积极宣传新资本协议对银行稳健发展的重要意义，提高各级员工对新资本协议项目的重视，确保全行统一认识、上下联动。二是在项目推进过程中，加强与先进银行和外部咨询公司的合作，针对不同需要，组织开展多层次、系统化的培训，覆盖高级管理层、相关风管及业务人员，加深其对新资本协议的理解，强化风险管理理念，全面提升风险管理技能。三是在整个项目实施过程中，应做好全面的宣传工作，通过编写巴塞尔新资本协议相关普及教材等，提高全行员工对项目的认知度；同时定期发布项目推进情况报告，确保全行各级员工都能了解项目的实施进展，加深全行员工对项目的参与度。伴随对全行风险管理理念的普及和深化，形成全行员工关注风险、注重风险与收益平衡、追求风险调整后收益最大化的良好企业风险管理文化。

（作者单位:上海农村商业银行）