对《新资本协议》质疑的辨析

二、对《新资本协议》质疑的辨析

上述诸多质疑将次贷危机的成因归咎于《新资本协议》是有失偏颇的。次贷危机的爆发主要是美国货币政策的失误、金融监管的缺位、现行国际金融体系存在缺陷等因素共同作用的结果。实际上，《新资本协议》不是引发这场危机的主要原因。在次贷危机爆发时，国际银行业所适用的标准基本上还是1988年《资本协议》及其修正案所确立的资本框架，而《新资本协议》实际上还未全面施行，作为次贷危机震中的美国实际上已将执行《新资本协议》的时间推延到2010年。然而，这场金融危机确实对《新资本协议》框架提出了严峻挑战，同时也给我们重新审视《新资本协议》提供了历史契机。在全球应对金融危机的大背景下，对《新资本协议》的制度框架进行反思，对上述质疑的合理性进行辨析，去粗取精、去伪存真，有助于在理论上释疑解惑，在国际实践中达成共识，准确地把握未来国际银行监管制度的改革方向。

(一)关于银行资本要求的充分性问题

应当承认，对于《新资本协议》有关资本充足要求不充分的质疑确实有一定的道理。至少在危机发端地的美国，对银行等金融机构的资本充足率要求过低已是不争的事实。奥巴马政府发布的白皮书《金融监管改革:一个新的基础》中明确指出:事实证明，当前的监管框架对银行等金融机构的监管是不充分的，其中，“资本充足率和流动性的要求明显偏低”是首要问题。^[8]但是，《新资本协议》未能全面提高银行资本充足要求，并不是次贷危机中众多银行倒闭的主要原因。

的确，《新资本协议》未能在1988年《资本协议》的基础上提高国际银行系统的资本充足要求。它承继了1988年《资本协议》有关银行资本充足率的最低标准，明确要求银行资本充足率的计算采用监管资本除以风险加权资产的方式，其总资本与风险加权资产之比不得低于8%。如果适用内部评级法进行资本测量，大型的国际活跃银行的最低资本要求可能还会有所降低。应当认为，《新资本协议》保持资本充足率不变是保障新旧资本协议平稳过渡的务实做法，因为在现阶段除少数大型的国际活跃银行外，大多数的中小银行还无法适用内部评级法进行资本充足计算。《新资本协议》延续了1988年《资本协议》风险加权的资本计算方法，其第一支柱——最低资本要求所规定的标准法与1988年《资本协议》的有关规定在资本要求的计算结果上基本相同。这为大多数银行逐步提高内部风险管理水平提供了很好的缓冲。

但是，我们不能仅从国际活跃银行的实际资本水平下降就简单地否定《新资本协议》对银行资本要求的充分性。《新资本协议》拓宽了要求计提最低资本的风险类型，改变了1988年《资本协议》单纯强调资本充足的单一结构，确立了相互促进的三大支柱，在着重强调最低资本要求的同时，强调监管当局的监督检查和及时干预，强调银行资本管理的透明度和市场约束。这一独特的资本监管框架，增强了银行资本充足性要求与风险管理之间的联系，^[9]提高了银行资本监管规则的敏感性。

在我们看来，把次贷危机中众多银行的倒闭归咎于《新资本协议》有关资本要求的不充分显得有些牵强。对于资本充足率与银行倒闭之间的关系，应当辩证地分析。强化银行资本要求的充足性，有助于增强银行经营的安全性和稳健性，有助于有效地抑制银行参与金融创新的过分冲动，有助于银行从容应对突发性事件，也有助于在金融市场剧烈动荡时稳定存款人的信心。但是，单纯提高资本充足率标准并不能避免银行倒闭。在多数情况下，维持公众对银行的信心除了资本充足率以外，还有银行的资产质量、流动性状况、管理水平、盈利能力和声誉等要素。正如有的学者所指出的，银行资本水平和银行倒闭之间并没有直接联系。^[10]例如，在英国巴林银行倒闭事件中，该银行资本充足率完全符合银行监管机构的要求，但却无法吸收尼克·里森违规操作造成的高于银行自身资本金三倍的损失。^[11]因此，银行资本充足率无论定得多高，都可能出现按照资本充足率公式计算出来的资本不足以弥补损失的情况。

(二)关于银行资本监管规则的亲经济周期性问题

可以肯定，亲经济周期性也是《新资本协议》未能克服的一大缺陷。认定《新资本协议》的制度框架具有亲经济周期性无疑是正确的。事实上，银行业作为金融市场的枢纽，与整个经济走势联系紧密，具有天然的亲经济周期性，而且，亲经济周期性是任何以资本充足要求为基础的监管规则的共有特征。自1988年《资本协议》实施后，国际银行监管规则一直是以资本充足要求为核心设计的，亲经济周期性一直是困扰国际银行监管者的一大难题。《新资本协议》并没有形成反经济周期性的机制，有关应对危机的措施也规定得很不充分。从某种意义上讲，亲经济周期性的负面作用，正是《新资本协议》为实现降低银行杠杆率、建立资本和风险之间更紧密的联系这两项主要目标所付出的必要代价。

但是，巴塞尔委员会对控制亲经济周期性问题并非毫无考虑。在《新资本协议》的制定过程中，其曾经提出过降低亲经济周期性问题的方法，如针对客户信用等级的下降降低资本充足要求的敏感性、针对小型银行机构引入能够降低周期性的合理风险暴露权重等。可惜的是，在文本的反复磋商过程中，由于各国利益的博弈，如何制定相应的解决方案一直没能达成共识，导致上述方法也未能在最终文本中得以保留。不过，现行文本中对亲经济周期性问题还是有所反映的。例如，《新资本协议》第二支柱关于监督检查的规定，不仅明确要求监管当局敦促银行实施对资本充足状况的自我评估，而且要求银行建立应对金融危机的优质资本缓冲。这些规定，对于降低亲经济周期性问题具有一定的作用。但是要保证这些规则的作用的有效发挥，在很大程度上依赖于银行机构自我评估的质量和有效性，依赖于外部监管机构对银行的监管力度。^[12]毫无疑问，次贷危机的爆发不仅阻碍了银行业执行加强内部评估和建立资本缓冲的规定，也阻碍了监管当局对银行业资本充足状况进行及时的检查。

(三)关于依赖外部信用评级的可靠性问题

从次贷危机爆发的起因来看，对于《新资本协议》依赖外部评级的可靠性提出质疑，是有事实根据的。外部信用评级制度在《新资本协议》中具有重要的地位，是标准法适用的基础。巴塞尔委员会提出，允许银行在计算信用风险的资本要求时，从两大类方法中任择一种:一种方法是根据外部评级结果，以标准化处理方式计量信用风险;另一种方法是采用银行自身开发的信用风险内部评级体系，但必须经过银行监管当局的明确批准。^[13]这一制度设计的缺陷在次贷危机中暴露无遗，其主要表现在以下两个方面:

一是评级机构的判断缺乏独立性，特别是对证券化产品的等级评定，可能产生严重的利益冲突。首先，这种利益冲突产生于“发行付费”的业务模式。据统计，评级机构90%的收入来自发行方支付的评级费用。这使得评级机构有动力为发行机构提供评级咨询或给予更高的评级。由于评级机构的收入基于需评级证券的金额，而不在于信用评级能否真实地反映相关信用风险，评级机构可能从主观上放松信用评级的标准，“发行付费”的业务模式极有可能影响评级机构的独立性和公正性。其次，评级机构同时提供业务咨询、风险管理等多种服务，这可能会影响评级结果的客观性。^[14]结构性产品是利用投资者不同的风险偏好进行设计的，这些产品一旦经过特殊设计，其每个部分自然就能达到特定信用等级的要求。因此，投资银行在建构证券化产品的过程中往往会购买评级机构的咨询服务，寻求获得较高评级的方法。评级机构一方面收取咨询费，另一方面又对这些产品进行评级，这种利益冲突，可能使其丧失独立性。

二是评级机构的评估模型存在缺陷，评估依据的数据缺乏可靠性。一方面，评级机构使用的抵押支持债券评级模型过度依赖基础经济数据和假设，而对复杂的金融工具来说，数据模型的作用极为有限，尤其是在特定市场条件发生变动的情况下，这些产品经常会丧失流动性，变得毫无价值。^[15]正如美联储前主席格林斯潘所说，“从数学意义上讲堪称一流”的模型，也无法捕捉到驱动全球经济的全部主要变量，更难以预测出金融危机或经济衰退的出现。^[16]另一方面，评级机构所依据的数据也缺乏可靠性。从机制上看，信用评级机构的评级结果只能源自大量记录在案的历史数据，而不可能是预测数据。在实际操作中，当评级机构自身积累的数据有限时，往往只能依靠贷款机构提供的数据。金融稳定论坛在2008年4月发布的《增强市场和机构弹性的报告》中指出，美国次级抵押贷款的历史数据，仅限于初期房价上涨时期的经济情况，^[17]这必然影响最终评级结果的客观性和独立性。

(四)关于推行内部评级法的合理性问题

为了弥补1988年《资本协议》教条化、简单化的不足，《新资本协议》突出了内部评级法的作用，对银行风险管理提出了更高的要求，强调了风险计量的精确性、敏感性和标准化。采用内部评级法的指导思想是，银行必须根据已经掌握的定性和定量信息对借款人违约带来的损失进行评估，并将这种评估结果与资本充足率相挂钩，这不仅增强了风险评估的准确性，而且加强了银行风险管理和资本充足要求之间的联系。因此，从理念上考察，《新资本协议》规定内部评级法并无不妥。内部评级法作为《新资本协议》的核心技术，代表着未来国际银行业风险管理和资本监管的发展方向。

那种认为“《新资本协议》将内部评级法列为优于其他方法的地位”的观点也是不全面的。巴塞尔委员会并未声称内部评级法在银行监管中具有至高无上的地位。在银行信用风险的计量方法上，《新资本协议》实际上规定了标准法、初级内部评级法、高级内部评级法等几种可供选择的方法，以便银行根据各自实际的经营状况确定最能保障其安全、稳健的风险管理方法。实际上，银行并不能自行决定采用内部评级法。银行若要采用内部评级法，事前必须得到银行监管当局的明确批准。^[18]监管当局也不是消极地接受银行内部模型的选择结果，风险评估所使用的方法和整个风险评估过程都要受到其严格监督。内部评级模型只有通过了“多方许可程序”才能运用于银行风险管理，这从一开始就保证了这些方法适用的可靠性。而且，自我评估的准确性和资本计划同样要受到银行监管当局持续对话的监督。在次贷危机中，正是由于一些国家的相关审批标准不够健全，才导致一些银行低估风险管理的重要性。因此，作为应对危机的一项举措，强化监管当局在银行内部模型审批方面的主导作用是十分必要的。

可以说，把银行失效的责任简单地归咎于内部评级法规则本身是不合适的。次贷危机的爆发，并不是因为银行机构具体运用了何种方法，而在于危机预警机制的普遍性缺失。从历史的角度考察，每次国际金融危机过后，各国金融监管当局都会为自己缺乏预见而感到震惊。客观地讲，《新资本协议》推行的内部评级法依然是合理的，因为确定监管资本和风险之间的联系是否充分并非易事，面对日益复杂的金融市场和金融产品，外部监管活动从监督银行机构的自我评估开始应是比较适当的。