“十二五”期间加强地方税收管理的思考

“十二五”期间加强地方税收管理的思考

王文海

地税部门作为国家税收执法机关，我们组织收入，履行工作职责，依靠的是国家税收政策，税收执法过程的各个环节都必须首先在国家法律授权许可的范围内行使。而对政策执行落实的力度，一方面体现了我们依法治税的能力，同时也反映出了我们执法水平的高低。“十一五”期间全市地方税收总量呈跨越式发展态势，由“十五”末期2005年底的30792万元扩大到2010年的73131万元，使“十一五”收入规模达到了26亿元，比“十五”翻了一番。市县级收入占全市一般预算收入的比重达到56.6%,为全市经济社会转型跨越发展提供了强有力的财力支撑。“十二五”时期，我们必须始终坚持在地方经济发展大背景下来思考谋划并求取地税事业发展，一方面，通过强化管理、立足于税收政策的支持，遵循“深入研究政策、用足用活政策、做大做强地方税收规模”的税政工作思路，深入研究中央为甘肃和西部出台的国办47条、循环经济发展试点省、支持藏区发展、西部大开发政策、经济开发区等发展政策，着力提高地方一般预算收入水平，为张掖经济社会发展提供强有力的财力保障,为实现张掖地税科学发展助力。

一、用足用活政策是张掖地税科学发展的必由之路

1.现实税源不足的矛盾需要用足用活政策来解决。今年我们面临“两头受挤”的压力：一方面，为拉动经济增长，中央和各级政府出台了一系列减税让利政策，给企业松绑，为企业解困，相应减少了税收；另一方面，为保增长、保民生、保稳定，各级政府又需要更多的财力和税收。在这种背景和形势下，如何做好工作，完成任务，用足用活政策不失为最佳选择，在税源长期不可能宽松的环境下，用足用活政策本身就是精细化管理理念的体现，我们只能通过强化管理，将税收政策转化为政策税收，来解决这一矛盾。

2.地方经济社会的发展需要地税部门筹集更多的财力支持，同时也是地税部门以有为争有位的良好时机。随着当前发展进程的逐步加快，各地都在上项目，促发展，实践证明，对科学理论的认识有多深，思想解放的程度有多大，发展的空间就有多大。发展的途径有很多，但最缺的还是资金，无论城镇基础设施建设还是工业项目上马都需要政府拿出足够多的配套资金，在这种大环境下，作为聚集财政收入的地税部门，我们应该有足够清醒的认识，近年来省市县政府对地税工作的重视和财力依赖程度日益提高。因此我们必须挖掘潜力，不但要应收尽收，还要依靠政策尽可能多地增收超收，通过量的扩展实现质的转变，大力提升地税部门社会地位。

3.地税部门自身的发展需要用足用活政策来巩固和提高。自地税组建以来，我们的经费供给体制一直是“吃饭靠省上，发展靠地方”，以前只能保证干部工资发放，基本建设，信息化建设都需要花费大量的资金投入，我们自身的发展资金严重短缺，造成很多工作短腿，干部职工工作生活条件亟待进一步改善，因此，为了争取更多的超收分成，提高地税收入占一般预算收入水平，我们需要用足用活政策，不断做大做强地方税收规模，需要努力巩固和扩大社保费征收规模，更需要强化管理降低税费征收成本，靠政策增收，靠管理来创造更大效益。

4.税收政策的完善需要通过用足用活政策的实践来实现。作为基层一线的税务机关，虽然没有制定政策的权利，但作为执行者，我们有责任、有义务向立法机关提出调整政策的意见建议，推进税收法制建设进程，使税收涵盖到经济生活的方方面面，惟其如此，我们的税法才没有空白和缺失，我们才能更好地实现有法可依、有法必依，社会公众的纳税意识和税法遵从度才能进一步提高，税收法治环境才能明显改善，促进面、协调、可持续发展的目标和要求才得以实现。

二、当前税政工作存在的问题与不足

税收来源于经济又反作用于经济，由于经济环境、财税体制等方面的因素，我们地税部门在服务地方经济发展的过程中，还存在以下不容忽视的问题：

（一）地方经济总量偏小，制约地方税收快速增长。经济是税收的基础，经济总量的多少决定了税收规模的大小。从全市情况看，地方经济实力弱，是制约地方税收规模的瓶颈因素。2009年，甘州、肃南、山丹、高台、临泽、民乐六县区分别实现GDP84亿元、11亿元、25亿元、23亿元、23亿元和22亿元，2010年甘州区、山丹县、民乐县、临泽县、高台县和肃南县6县（区）分别完成33481万元、7036万元、6154万元、6046万元、7690万元、12122万元，六县区当中除肃南县外，其他县经济结构基本相同，均呈现出农业一头沉、工业基础弱、三产不发达的特点，以临泽县为例，2010年地方GDP为268130万元，同比增长12.2%，其中一产完成增加值万元，同比增长5.5%，2010年，第二产业实现增加值97132万元，同比增长17.5%。第二产业入库地方税收2578万元，同比增长34.4%，占全县地税收入的42%；第三产业实现增加值82556万元，增长10.8%，第三产业入库地方税收3610万元，同比增长21.9%，占全县地税收入的58%。全县一、二、三产业增加值占国内生产总值的比重由2005年的36.7：36.7：26.6调整为现在的18.26：48.6：33.14。对全县经济发展的贡献率分别为22.%、54%和24%。分产业看，一产虽然比重较大，但对地方税而言属无税产业；二产当中缺少较大规模的龙头企业，全县年产值5000万元以上的纳税户只有2户，全县年纳地方税50万元以上的工业企业只有2户，建筑建材、农副产品加工和矿产化工三大主导行业均缺少骨干企业，对拉动地方税增长的作用有限；三产近几年虽然增速较快，但由于其总量较小，所提供的地方税收相对较少。2010年末，该局共管辖纳税户1928户，其中企业225户，个体纳税人1658户，根据2010年税源调查测算，企业实有税源1535万元，个体实有税源957万元，合计静态税源2492万元。经济总量小使得该县实有税源与计划任务矛盾突出，很难有效依靠稳定税源扩大地方税收规模。2010年，全市入库地方税收超30万元的企业共112户，比去年同期增加7户，累计入库税款20135万元，占全部税收的比重为27.5%，同比增收2323万元，增长13%，对全部税收增量的贡献率达15.8%。

（二）税源结构不合理，地方税增长稳定性较差。营业税、企业所得税、个人所得税是全市地方税主体税种，2010年，三税共计完成53904万元，占地方税73131万元的73.7%，比重较上年提高0.1个百分点，营业税、企业所得税、个人所得税分别完成31693万元、10099万元和12112万元，占地方税比重分别为45.86%、14.6%和17.5%，三税合计增收10890万元，对当期地方税收的增收贡献率为74.05%，拉动当期地方税收增长20个百分点，而其他12个税种仅完成19227万元，占总收入的26.3%，贡献率相对较低。从当前全市地方经济发展现状分析，以营业税和两项所得税为主的税源结构相对单一，稳定性较差。一方面，投资拉动型的特征明显。2010年，由于国家重点建设项目和全市固定资产投资及项目税收快速增长，有45%的营业税和30%的企业所得税来自于建筑业，但建筑业属不可重复征收的一次性税源，基本建设投资规模大，征收数额就多，基本建设投资规模小，征收数额就少，随着全市固定资产投资的回落，靠投资拉动很难保持地方税收的持续、稳定增长，必将引起地方税收的大起大落，影响地方经济发展。另一方面，企业所得税中，建筑、农产品加工和电力生产供应行业是企业所得税主要来源，除建筑业受投资影响大以外，农产品加工和电力生产供应行业中缺乏支柱税源，企业大多规模小，抵御市场风险能力差，尤其是受到金融危机冲击后，经济效益大幅下滑，造成全市企业所得税税源极不稳定。个人所得税方面，主要来源为工资薪金所得和个体工商业户生产经营所得，由于全市城镇居民收入水平及社会消费水平相对较低且增长缓慢，个税增长潜力十分有限。第三，三大主体税种均为共享税，而其他地方税种均可全额留在地方，共享税增幅高而其他地方税增幅低，必然造成地方一般预算收入增长缓慢，影响地方实得财力。为此，通过产业结构调整来进一步优化税源结构，是保证地方税收长期稳定增长的关键因素。

（三）财税体制不完善，地方实得财力受到影响。现行税收制度和税收管理体制的特点是税制高度统一、税权高度集中。在不完全的分税制财税管理体制下，中央、地方收入划分不规范，也不稳定，地方政府财权与事权之间的矛盾比较突出。一方面，国家陆续出台了一系列旨在增加中央级收入的税收政策，如调整金融保险营业税税率及分享比例、调整土地使用税及资源税分享比例、调整证券交易印花税分享比例、所得税收入分享体制改革等，造成地方税源不断萎缩；另一方面，国家出台的大部分税收优惠政策，大多在地方税种上做文章，实际上是“中央请客、地方买单”，地方税收收入没有可靠保障。当前，地方税采用中央、省、市、县四级财政分享体制，地方税并不能全额留在地方。其中营业税和所得税为共享税，营业税30%为省级收入，70%为县级收入，其中金融保险业营业税100%为省级收入；两项所得税60%为中央级收入，20%为省级收入，20%为县级收入；文化事业建设费100%为省级收入；资源税、城建税、房产税、印花税、土地使用税、土地增值税、车船税、契税、耕地占用税、教育费附加100%为县级收入。从全市情况看，作为主体税种的营业税和所得税，由于总量大，增速快，在现行财政分享体制下，客观上造成了地方税与地方税中的县级收入无法同步增长，加上部分税种分享比例调整，全市地方税县级收入占地方税总额的比重逐年降低，已由2005年的55%下降到2010年的50%。另外，除营业税和所得税外，其他地方各税占地方税总量的比重较小，即便增幅比较高，但绝对增量却比较少，无法有效扩大地方一般预算收入，进而影响地方实得财力。近几年，全市各县区地方税中的中央和省级收入均能提前超额完成，但完成地方税县级收入计划却困难重重，现行地方税分享体制不合理是主要原因，体制弊病不可忽视，体制改革亟待进行。

（四）税收制度有缺陷，地方税收与税源相背离。当前，随着经营方式的多样化，原有的部分地方税制度与经济发展形势不相适应，由于税制不完善或规定不明确，造成税收与税源相背离的问题愈加显现，集中体现在以下三个方面：一是管道运输业营业税。当前，河西走廊拥有众多油气管线，包括西气东输一线、二线以及西部原油成品油管线，国家还将于近期兴建西气东输三线，但税法规定管道运输营业税在机构所在地缴纳，地方政府虽为管道运输提供了一定公共服务，但却得不相应补偿，税源与税收相背离的问题突出。二是分机机构所得税。新企业所得税实行法人所得税制，跨省市非法人分支机构按当期应纳企业所得税的50%依比例进行预缴。由于张掖地处西北，受地理环境、市场资源、消费人口等因素制约，原本就地全额缴纳所得税的纳税人，按新政策全部改为“统一计算、分级管理、就地预缴、汇总清算、财政调库”的办法处理，加之《跨省市总分机构企业所得税分配及预算管理暂行办法》操作性较差，我市分支机构企业所得税多流向外省发达地区，在制种、水电、高铁工程等行业显得尤为突出。三是集中核算企业。当前，全市金融、保险、通信和烟草行业全部实行市级财务集中核算，除营业税外，其他地方各税全部在市级机构所在地缴纳，这四个行业在地方内获取经营成果却不能有效增加地方财力，县级地税机关实际上已丧失税收管理权，即造成了税收管理的漏洞和真空，又违背了税收属地缴纳的原则，对地方经济发展造成一定影响。

（五）城镇化水平较低，三产地方税收增长缓慢。城镇化水平是第三产业是否发达的重要标志，而三产则是地方税源最为集中的产业。当前，全市城镇化率仅为32%，县城和中心镇的带动辐射作用十分有限，地方经济中的邮电通信、商贸物流、房地产开发、金融保险和现代服务业均不够发达，客观上造成三产地方税收规模较小，增长缓慢。2010年，全市第二产业和第三产业地方税收分别完成35029万元、38102万元，比重为49:51，第三产业增收2129万元，同比增长8.39%，对当期地方税收的增收贡献率仅为22.5%，远远低于第二产业74.88%的贡献率和33.16%的增长率。由于城镇化水平低，城市经济规模小，使得以城镇房产和土地为计税依据的房产税、土地使用税难以快速增长，与房产和土地紧密相关的土地增值税、契税也难以有效扩大收入规模。2010年，全市征收房产税2616万元、土地使用税1556万元、土地增值税1082万元，合计征收数额仅占当年地方税收总量的7.18%。

三、对策与建议

综合分析全市“十一五”末期地方经济发展和地方税税源现状，在“十二五”期间，为了进一步发挥好税收政策效应，充分履行地税工作职能，更好的服务地方经济发展，现提出以下对策与建议：

（一）着眼于做大地方税规模，进一步完善现行地方税体制

一是继续提高土地使用税税额标准。随着城镇化建设进程的不断加快，受供求关系和“卖地财政”的影响，城镇可用土地日益减少，土地使用收益快速增加，为此，建议继续提高土地使用税税额标准，从而促进土地资源的合理使用，保证土地使用税与经济同步发展。

二是积极开征物业税。整合地方税当中的房产税、土地使用税、土地增值税、契税等涉及不动产的各个税种，积极开征物业税，使其成为地方主体税种，并全额划归地方财政，从而增加地方财力。

三是及早开征砂、石资源税。当前，全省固定资产投资项目多、金额大，在建设过程中耗用了大量的砂、石，由于砂、石资源的无序开采，已造成较为严重的水土流失和植被破坏。及早开征砂石资源税，不仅对保护环境资源意义重大，而且能够有效增加地方税源，扩大地方税基。

四是积极推动资源税改革。加快推进资源税由从量计征改为从价计征，是资源税改革的必由之路，也是建设环境友好型社会的重要举措。我市矿产资源比较丰富，截至目前，已发现矿产品27种，规模较大具开采价值的资源有铜、铁、钨、钼、煤、萤石、石灰石、芒硝、盐、砂石黏土等。全市除甘州区矿产资源匮乏，只涉及石灰石、砂石黏土、硅灰石三种矿产，其余五县矿产储量都较为丰富，其中肃南县依靠丰富的铁、煤、钨、钼、石灰石、铜、萤石等矿产占据了我市资源税收的主导地位，也造就了该县独特的税源结构。目前已探明的钨矿储藏量在全国单个矿山储藏量中排名前5位，储藏量达464万吨。铜矿、铁矿的开发已初具规模，丰富的矿藏资源带动了地方工业的全面发展，也促进了地方税收事业的发展；山丹县矿产以石灰石、煤炭为主，是该县水泥制造业蓬勃发展的源泉和动力；临泽县以新建的锰铁矿、钛铁矿引领该县“南水电、北矿山、中间延伸产业链”的地方经济发展整体思路；高台县矿产以原盐、芒硝、萤石为主，其原盐产量居全市首位；民乐县矿产为煤、石灰石，储量及产量均一般。总体来看我市矿产资源点多面广，大型矿床少，以小型矿床居多，新发现的优势矿产多，经济价值高、可选性好，是我市新的税源增长点。针对矿产品价格与实际税负不相配比和资源开采地税收收入偏低的实际，建议上级调整煤、铜、钨等矿产品的适用税额标准及等级，最大限度地扩大地方税税源及收入规模，尽快推行资源税从价计征，不仅可以促进资源合理利用，更能有效扩大地方税规模。我们应该提前介入，向政府部门提交征收意见先管起来，先进“笼子”，后进“盘子”，

五是积极推进费改税工作。行政事业性基金、收费项目过多，侵蚀地方税基，造成税费不分，加快推进“费改税”工作刻不容缓。目前，国土部门收取的土地出让金和环保部门收取的环保排污费具有一定税收特性，已具备“费改税”条件，建议将土地出让金和环保排污费及早纳入地税征收范围，积极争取两项收费由地税部门代征，纳入地方同级财政预算管理，然后逐步改为资源税或开征环境保护税，进一步建立有利于地方经济发展，财权与事权相统一的新的地方税税制。

六是营业税全额留在地方。营业税作为地方主体税种，却实行省、县两级分享，违背了财权与事权相统一的分税制原则，建议将营业税全部作为县级一般预算收入，进一步扩大县区地方财力。

（二）着眼于增加地方实得财力，进一步加强地方政策研究

一是改变房产税计税依据。从征管工作实际看，老房产市场价值与账载金额相差过大，以账面记载的购建原值作为计税依据，造成老房产的税收负担与其获利水平相背离，无法实现城市经济发展与房产税的同步增长。征管法规定，纳税人计税依据明显偏低的，税务机关有权核定应纳税额。据此，建议对市场公允价值与账面记载价值差距过大的老房产，应当将以账面记载的购建原值作为计税依据的政策规定，更改为以市场评估价值或重置成本价作为计税依据，这样可有效增加房产税收入，扩大房产税税基。

二是加强分支机构特别是制种企业所得税政策研究。积极协调地方政府和相关部门，加强行业监控，对利用当地重要资源开展生产经营的外来企业推行准入制度，要求在本地设立独立法人机构，在不违反现行政策的基础上，努力将外来企业所得税全额留在地方。制种行业近年来迅猛发展，已经成为我市农业产业化发展重点和龙头，全市目前共有制种企业121户，据不完全统计，种子企业2010年销售收入总规模达40亿元以上，以甘州区、临泽县和高台县较为集中，这些企业制种面积占了全部耕地面积的一半以上，但缴纳在当地的税收却很少，也就是说对当地财政收入的贡献率与土地占有率是不匹配的，我们要联合相关部门，推行制种行业准入制度，对现有制种企业开展以属地化管理、原产地纳税为标志的清理整治，我们根据《中华人民共和国税收征收管理法》及其《实施细则》、《企业所得税法》及其《实施条例》和张掖市人民政府《关于进一步规范种子生产经营秩序，促进种子产业健康发展的意见》制定了《张掖市地税局关于进一步加强种子企业税收征管的意见》，我们要把这件事情抓紧抓好，及时向市委市政府领导汇报，积极争取政府支持，这样不但缓解收入压力而且能够增加数目很可观的持续的税源。

三是提高土地增值税预征比例。省局制定的《土地增值税预算办法》规定，在县区范围内销售普通标准住宅按1%预征，销售营业用房按1.5%预征，从实际情况看，销售普通标准住宅预征率偏高而销售营业用房预征率则明显偏低。根据我市清算结果，县区范围内销售普通标准住宅，应征土地增值税占到销售金额的0.3%至0.8%，销售营业用房，应征土地增值税占到销售金额的10%至15%，为此，我们建议，充分运行税法赋予省级地税部门制定土地增值税预征办法的权力，提高我省土地增值税预征率，从而减轻后续清算压力。

四是研究房地产所得税政策。大部分房地产企业财务核算混乱，长期亏损或微利，房地产所得税流失严重。为此，我们建议加强房地产所得税政策研究，出台统一的征管办法，进一步加强核定征收，明确预征率和预征办法。

（三）着眼于堵塞税收漏洞，进一步强化税源监控和管理

一是加强未参保车辆车船税管理。目前，凡参加交强险的应税车辆，绝大部分已由保险公司代收代缴车船税，经检查代收代缴率基本达到100%，实现了参保车辆应纳车船税的源泉控管。但是，目前大量的摩托车、农用车、特种车辆并不办理交强险，其车船税征收率几乎为零。仅以两轮摩托车为例，以全省500万辆摩托车计算，如达到50%的征收率，可增加车船税近1.8亿元，增收潜力十分可观。为此，我们建议加强与交警、乡镇等部门的配合，采取源泉控管和委托代征方式，切实加强对未参保车辆的车船税管理工作。

二是加强私营业主个人所得税管理。当前，大量的私营企业以有限责任公司的形式存在，私营业主个人消费支出全部计入企业生产经营费用当中，且难以有效区分，私营业主个人所得税流失严重。对此，我们建议要以12万元以上个人所得税自行申报工作为抓手，加大对私营业主个人收入的监控力度，积极采取核定征收方式，不断提高高收入行业个人所得税征管水平。

三是加强耕地占用税管理。当前，城市经济发展日新月异，城镇化建设占用大量耕地，但耕地占用税征收工作不容乐观，加之铁路、公路、管道等重点项目建设占用耕地的原因，耕地占用税增收潜力很大。但由于当前税务机关并未与土地管理部门建立有效的协调机制，难以及时得到相关信息资料，耕地占用税实际征收率明显偏低，征管工作有待进一步加强。

四是加强农村土地流转、出租经营税收管理。随着农村经济发展，农村集体土地集约化程度越来越高，土地流转、承包、出租行为日益增多，但转让、出租土地使用权取得的经营收入并未纳入正常税收管理，农村土地流转、出租经营税收管理亟待加强。

五是加强行政事业单位税收管理。当前，教育、医疗、水利、广电、农口、林业、消防、城建等行政事业单位，存在大量应税收费项目和经营性收入，但尚未纳入有效税收管理，行政事业单位税收增长潜力较大。

六是对现行资源税政策未列举的税目，如砂石、黏土、地下水等先管起来。我市砂石、黏土、地下水资源丰富，随着近年来城市房地产市场快速发展，乱采滥伐甚至破坏性开采行为都不同程度存在，再加上今年将要开工的铁路专线、公路改造、房地产新开工项目等都要使用大量的砂石、黏土资源，我们应该提前介入，向政府部门提交征收意见先管起来，先进“笼子”，后进“盘子”，不要等到项目都完工了，连纳税人都没处找。

七是加强住宅装饰装修税收管理。作为房地产行业产业链上的重要一环，住宅装饰装修行业发展迅猛，但在税收管理当中，由于业主大多不要求开具发票，该行业税收易漏、难征，流失严重，迫切需要通过加强综合治税工作来深化该行业税收管理。要将住宅装饰装修纳入房地产行业税收一体化、专业化管理范围，开展行业税收分析，加大税源监控力度，堵塞税收管理漏洞。

（四）着眼于壮大地方经济，进一步完善税收优惠政策

一是支持地方第三产业发展。建议对新办的从事公用事业、物流业、对外贸易业、旅游业、仓储业、居民服务业、饮食业、教育事业、文化事业、卫生事业的企业和经营单位，经过税务机关批准，自开始生产、经营之日起，减征或者免征所得税3年。大力支持旅游和现代物流业，对景点类旅游企业和占地较大的现代物流企业，按规定缴纳城镇土地使用税确有困难的，建议按照税收管理权限报经批准后，给予减免城镇土地使用税的照顾。

二是支持地方城镇化建设。建议对地方内的二手房交易税收实行全免，进一步繁荣二手房市场。建议扩大下岗再就业优惠范围，对大学生就业比照下岗再就业职工减免相关地方税费。建议提高现行营业税起征点，全省统一确定为5000元/月，进而鼓励农业富余人口向城镇转移，扩大城市规模。建议调整新办劳动就业服务企业免征企业所得税的税收政策，将农村富余劳动力纳入可享受税收优惠的范围。

三是支持新农村建设。建议扩大农业龙头企业税收优惠的适用范围，对省级重点农业龙头企业同样给予3至5年的免征企业所得税优惠。扶持“公司+基地+农户”的地方特色经济，对公司提供给基地或农户一定的帮扶资金，按照固定性和流动性分类，允许其按实际支付额在企业所得税税前分期或一次性列支。同时符合政策规定条件的，允许其参照农业龙头企业的税收优惠政策，享受3至5年的免征企业所得税优惠。建议对农村基础设施建设、公共事业建设中农民取得的劳务收入等免征相关的地方税费。

四是支持中小企业和民营经济发展。针对地方经济中中小企业和民营经济多的现状，出台扶持中小企业和民营经济发展的税收优惠政策。建议延长新办中小企业的企业所得税免税期，降低现有所得税低税率的标准，以一定注册资本为界限，允许中小企业加速折旧。建议取消对中小企业分红征收个人所得税，消除对企业经营所得重复征税，鼓励民间投资。

五是支持地方经济结构调整和发展方式转变。对地方内鼓励发展的资源节约型生产企业的关键设备，允许实行加速折旧。对节能、节电、节水的资源节约型企业，纳税有困难的，酌情给予减免城镇土地使用税和房产税的照顾。

参考文献

1.张掖市地方税务局：《2001—2010年地方税收计划执行情况通报》。

2.张掖市地方税务局王成龙局长相关讲话材料。

3《.张掖市政府2010年度工作报告》。

4.张掖市六县区年鉴等资料。

作者单位：临泽县地税局

写作时间：2011.9