“十二五”期间上海教育发展规划思路研究
正在向现代化国际大都市目标迈进的上海，肩负着面向世界、服务全国、联动“长三角”的重任，在全国经济建设和社会发展中具有十分重要的地位和作用。上海教育始终是全国教育改革与发展的领头羊，在国家教育发展进程中担当着开拓、进取、示范和引领的重任。
未来十余年，是中国发展的战略机遇期，也是上海发展的战略机遇期。上海要在这一时期取得社会持久的和谐与发展，经济要实现成功转型并且再上一个大台阶，真正实现“四个率先”、建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的任务，就必须制定切实可行的战略规划，“‘十二五’期间上海教育发展规划”必须在充分吸收和肯定上海教育改革与发展经验和成绩的基础上，与上海未来5年的社会发展目标相契合，通过体制机制的改革与创新，破解难题，大胆改革，以便全面提升城市的综合素质和文化魅力。
通过制定“‘十二五’期间上海教育发展规划”，要坚持“促进公平、追求卓越、推动创新、服务发展”的原则，以“促进学生终身发展、终身幸福”为核心理念，确立体现国家要求、上海特色、个人愿望相结合的指导思想、总体目标和战略部署。以便推动上海教育在未来5年保持健康、有序、创新、发展的良好势头。
一、现状分析
经过近百年的努力，特别是改革开放30年的持续发展，上海的教育取得了突出的成绩，奠定了良好的基础。各级各类教育全面发展，教育在提高市民素质、促进城市发展进程中发挥了重要作用，为现代化建设培养了大批优秀人才。
1﹒上海“十一五”教育改革与发展的成就
教育普及程度领先。主要普及性指标领先全国，接近发达国家。学前教育基本普及，义务教育均衡发展得到积极推进，高中阶段教育新生入学率达到98％，高等教育率先进入普及化阶段，职业教育调整成绩令人瞩目，学习型城市建设逐步推进，教育覆盖率逐渐扩大，社会弱势群体受教育的权利受到关注和保护，全市新增劳动力平均受教育年限达到13.5年，继续教育人数每年超过全市总人口的1/4，高达450万，终身教育体系已经初步形成。
教育基本条件逐年改善。上海教育经费的公共财政投入逐年递增，办学条件不断改善。小学、初中生均公用经费拨款标准2007年已经达到1 400元和1 600元。基础教育生均预算、公用经费标准和实际拨款数都领先于全国各大城市，通过实施危房改造、薄弱学校更新、中小学标准化建设、寄宿制高中建设等工程，基础教育办学条件得到全面改善。完成了百所中职学校调整，建设了一批高水平、开放性、覆盖19个区县的实训中心。高校布局结构调整得到推进，“2＋2＋2＋X”(1)的布局已经形成，校园面积、在校生人数2007年较2002年分别增加了1.4倍和0.8倍，奠定了高等教育普及化的硬件基础。
教育质量不断提高。由于坚持建设与一流城市相匹配的一流教育的执着追求，各级各类教育质量得到显著提高。两期基础教育课程教材改革顺利实施，形成了一批有影响的教育典型。示范性中职学校和与产业结构升级相适应的重点专业得到重点建设。高等学校通过“211”、“985”(2)建设办学条件明显改善，办学质量有所提高，科研经费、科研获奖、出版著作论文数等反映科研总体实力的基础性指标位于全国前列。
教育综合改革持续推进。教育改革实验深入实施，教育开放不断扩大，率先进行了以体制机制投资改革为重点的探索，办学主体日趋多元化，基本形成了政府办学为主，公办、民办教育事业蓬勃发展，社会各界共同参与办学的格局。中小学招生制度改革缓解了过度竞争，部分大学和高专院校进行了自主招生试点，高校依法办学自主权逐步扩大，教育法制环境进一步改善，依法办学意识不断加强。
2﹒上海教育改革与发展面临的主要问题
上海的教育改革与发展在社会各界的支持下，广大教育工作者坚决贯彻党的教育方针，围绕培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人的根本任务，坚持一流城市一流教育的执着追求，坚持走中国特色、时代特征、上海特点的发展道路，取得了令人瞩目的成绩。但是，在理念、服务、质量和机制等方面还存在一定的问题，因而不能很好地适应形势发展的需要。这些矛盾和问题具体表现在以下几个方面：
教育目标和理念亟待更新。以人为本、促进人的全面发展的教育目标和教育理念还没有得到真正确立。全社会过于注重教育的学历获得功能，重考试成绩、以分数定优劣的现象比较普遍，重知识轻能力、重记忆轻创新等陈旧观念影响了教育功能的全面发挥。以教师、教材、课堂为中心，教育评价重视统一性忽视多样性，高等学校重硬件轻软件、重形态轻功能、重当前轻长远、重数量轻质量的现象普遍存在。
教育均衡发展与教育公平有待加强。教育资源投入数量总体不足，配置方式不够完善，政府统筹指导力量不足，因而城乡之间、地区之间、名校与薄弱学校之间教育资源获得与使用差距较大，不够合理，教育均衡发展不足，城市义务教育阶段择校问题比较突出，优质教育资源严重缺乏，影响了教育公平的真正实现。
教育内涵与教学方法有待完善。人才培养模式亟待更新，素质教育有待进一步加强。教育主体的素质与能力上不能完全适应时代发展和学生成长的需要，缺乏具有国际对话能力和全国有影响力的名家大师。教育教学方法比较陈旧，学生课业负担过重、知识面狭窄、实践体验和创新意识、创新能力严重不足，德育的针对性、感染力、说服力不强。现代学校治理结构尚未完全建立，多数高校定位不清，特色不明显。
教育与经济互动需要加强。教育主动服务经济社会发展的意识和能力不强，自我封闭式的办学模式没有根本改变，教育内部层次结构、类型结构、学科专业结构、师资结构等都还不能满足社会经济发展的实际需要。优质教育资源数量及分布结构与人口变化、经济结构、就业市场和社会发展存在脱节，知识创新和知识服务能力薄弱。企业和社会组织参与教育发展的热情不高，缺乏吸引社会力量参与教育发展的政策和制度设计。
教育公共服务体系需要完善。政府、学校、社会职责关系尚未完全理顺，政府管制过多而监管能力不足，问责制度尚未建立，信息公开与服务缺乏；学校管理和自治水平较低，部分学校自我约束能力不强；社会组织培育和发展不足，能提供足够共享的教育文化设施和资源的平台尚未建立。各类学校、各类教育之间的资源分割现象严重，重复建设、低效使用现象普遍，相互开放、共享共赢的资源利用机制尚未真正形成。
教育体制与机制改革有待深化。教育体制机制改革相对滞后，与市场经济相适应的教育体制改革步伐相对缓慢，学校办学自主权尚未得到很好落实。高等教育的学科、专业、课程及其教学与国家和城市经济社会发展之间尚未形成有机的制度化的衔接、合作和互动，促进教育国际化进程的政策与制度设计有待强化，有利于创新活动及创新人才培养的体制和机制改革有待深化。
二、机遇与挑战
当今社会，国际、国内和上海在政治、经济、文化、科技等方面都在发生着深刻而广泛的变化，这些变化对于未来5年上海的教育既提出了更高的要求，也带来了发展的机遇。
1﹒世界与中国的宏观变化在未来5年对教育的影响
经济全球化与国际化。经济全球化已成为世界经济发展的客观趋势，它以全球市场化为基础，以全球信息化为条件，以全球贸易自由化为目标，对我国的经济发展、社会生活必将产生深远的影响，由此给教育理念、教育内容、教育方法等方面带来的发展机遇和严峻挑战在未来5年也必将更加凸显。伴随经济全球化而来的思想政治教育方式等方面的更新要求、创新人才培养的需求也都将更为强烈。
知识经济社会与时代特征。知识经济社会把知识和创新视为根本动力，教育自然应被置于优先发展的地位，因为教育不仅蕴藏着巨大的创新资源，而且劳动者受教育水平必然影响到他们的就业能力、生产技能、创新意识和敬业精神。因此，世界各国为提高国际竞争力，促进知识扩散，都把教育作为基本国策不断发展新的教育理念，改革教育政策。事实证明，人的素质不仅会影响到经济的发展，而且决定着社会的文明、进步与人们的健康水平和幸福程度，教育水平决定着一个国家的基本国力，人力资本和人口素质在一定程度上决定着一个国家的综合实力。
创新型国家与学习型社会。未来5年是我国全面建设小康社会和创新型国家的关键时期，要实现这一宏伟的战略目标，就必须培养更多具有创新能力、适应新的产业结构和经济发展方式的建设者和劳动者，实现这一目标的关键在于提升人力资源水平，实现从人口大国向人力资源强国的跨越。为此，必须通过学习型社会建设，普遍提高公民意识、精神境界和道德素养，使人们有更强的能力去实现自主就业、自主创业，有更好的条件去享受健康、幸福的生活。
2﹒国内及长三角地区一体化对未来5年上海教育的需求
上海的示范作用与引导地位。上海要在全面建设小康社会和创新型国家的进程中实现社会持久的和谐与发展，真正完成“四个率先”、建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的任务，经济就必须实现成功转型并且再上一个台阶，在全国起到示范与引导作用，为此必须依靠教育，依靠优质教育所培养的成千上万适应社会发展需要的优秀人才。
长三角地区一体化程度加深。未来几年长三角地区的合作范围将继续扩大，城市间由于隶属关系不同而造成的分割将进一步打破，合作以要素层面为核心向制度层面为核心转变，区域一体化进程加快，上海教育资源面向长三角地区统筹规划、错位竞争，实现规模、布局、结构、效益和质量协调发展的要求更加迫切。
对外开放与国际合作深化。作为国际大都市，上海是国内对外开放程度最高的城市，在沪人口的国际流动性进一步提高，教育服务的国际壁垒将进一步消除，日常生活的对外开放空间会进一步扩大，对外开放由政策主导向制度性规范转变的步伐加快，对教育产生的影响也将越来越明显。
3﹒上海社会发展与变革对未来5年上海教育的变革要求
城市功能定位与产业结构变化。为了实现上海发展的目标，未来5年上海的城市功能、产业结构、经济发展方式都将有较大转型；在以第二产业为主向以第三产业为主的转变过程中，对人才培养的结构、层次、类型都提出了新的要求。
和谐社会建设与民生事业发展。未来5年上海的社会和谐水平和人民群众对建设共同发展、共同富裕的和谐社会的预期将明显提高。因此，对教育公平的呼声也将更为高涨，对从事社会服务的人才需求包括为适应老龄社会的为老人服务的人员需求都将大大提高。
文化都市与创新型城市建设。上海要建成文化人才集聚、文化事业繁荣、文化产业发达、文化创新活跃的创新型城市，对青少年综合文化素质提高、创新能力培养、国际视野开拓，对各层次市民的文化艺术教育，对创意教育和艺术教育都提出了更高的要求。
人口老龄化与学龄人口变化。2008年上海老年人口已经占21.1％，居民人口正在快速进入老龄社会，学龄人口随生育高峰和外来人口涌入而产生一定的波动。上海地区的人口总量与结构的变动在区（县）际分布上极不均衡，对教育资源的配置和不同阶段的教育安排都提出了新的要求。
三、目标与战略
1﹒发展目标
提高民众素质，建设终身学习新体系。逐步提高民众素质、文明程度和社会管理及参与水平，促进终身学习、终身教育理念在学校教育和全社会得到广泛认同，推进各级各类教育之间的横向沟通与纵向衔接，使每个市民都终身享有学习机会，学历教育与非学历教育协调发展，全社会教育资源得到充分利用与开发，研究探索“学习型城市”评价指标体系，加快上海创建“学习型城市”的建设步伐。
完善激发学习者发展潜能的教育新模式。以素质教育理念贯穿教育发展的整体与全过程，以培养学习者的道德品质、身心素质、专业水平、创新精神、实践能力为核心内容，激活每个受教育者的发展潜能，使全体学生都得到全面而有个性的发展，创新人才培养水平逐步提高，现代信息网络教育技术普遍应用，促进教育和谐、灵活、多样的局面早日形成。
构建多元开放灵活和谐的教育新格局。强化政府教育公共服务意识，提高公共服务能力。加强政府、社会与学校的合作与交流，促进教育与社会经济发展的联系，建立国际教育交流的平台，提升教育资源的国际化程度，建立一批具有较强国际竞争力的学术合作与联合办学项目，吸引高水平国际学术机构落户上海，快速提升上海教育科研水平，增强教育活力，提高教育效益。
形成均衡协调可持续发展的新局面。调整完善有关制度和政策，使基础性公共教育投入安排基本实现均衡化发展，在高等教育投入中更加关注投入与产出的效益，促使教育资源配置充分体现教育公平。调整人口增长与布局结构的有关政策，使教育发展与人口总量、布局、结构变化相适应，与经济结构调整相衔接，与城市功能定位相匹配，促使教育事业的可持续发展。
2﹒指导思想
促进均衡与公平。坚持教育的公益性原则，强化义务教育公平性，推进义务教育均等化，实现义务教育阶段城乡和校际办学条件和教育质量的基本均衡，统筹规划各市区、城乡教育发展，合理配置各区教育资源，实现规模、布局、结构、效益和质量的统一。让全体市民分享城市发展成果、共享公共教育，进而率先构建和谐社会。
追求卓越与创新。以教育卓越与创新为目标，加强各级教育尤其是基础教育阶段的创新能力培养；推进高等教育尤其是研究型大学的高质量学术创新；加快高等教育和职业教育中的创意专业设置和创意人才培养，造就一大批具有创新精神、创造能力和创业勇气的创新型人才，满足城市经济、社会、文化发展的需要。
推动服务与兴业。为上海的经济发展、产业升级培养具有合格技能的劳动者；为上海的“四个中心”建设和文化大都市建设培养具有在全国乃至国际范围具有竞争能力的专业人才；使受教育者具有更加适应社会需要和个人条件的就业能力。大力推动“三区联动”(3)，发挥大学校区为城市和园区提供创新创业人才、项目、手段，提供科技支持的作用，形成大学校区、科技园区与社会有效培养人才的合力。
3﹒战略部署
聚焦战略问题，实现重大突破。努力推进教育投入与公共服务的均等化，促进城乡、区县、不同收入群体在教育过程和教育结果上的均衡发展，初步实现教育公平；推进素质教育和创新人才培养，发掘每个受教育者的潜能，使他们得到全面而有个性色彩的发展；提高高校知识创新与知识服务能力，使高校成为上海城市创新的动力源、城市发展的智囊库；加速推进上海教育信息化进程，加快完善终身学习体系，尽快将上海建设成为满足多样化学习需求的“学习型”国际大都市。
深化综合改革，增强教育活力。挖掘政策优势，深化体制、机制改革，统筹教育内外部、国家和地方教育资源，制定优惠政策吸引国内和国际优质教育资源，优化资源配置，发挥资源使用效益；处理好政府、社会、学校等各方关系，推进政府职能转变，调动社会力量参与办学的积极性，促进学校面向社会自主办学；以促进人的全面发展、终身发展为目标，深化教育教学改革，加强质量保障体系建设；推进浦东综合配套改革，进一步提升上海教育的影响力、竞争力和国际吸引力，促进长三角教育联动发展，发挥上海教育的辐射与示范作用。
进行分类指导，突出个性特色。根据社会发展对人才的多方面需要，制定相关政策，鼓励学校走特色化办学之路；针对各级各类教育的主要功能和特点提出改革与发展的方向与目标，促进特色与个性化发展，鼓励错位竞争；明确近5年上海教育发展的重点与目标，分步骤推进，分阶段实施；政府对学校要加强分类指导，提供信息服务，构建交流与合作平台，通过实施重大项目，将工作重点落到实处。
四、重点建设任务
以义务教育、高中教育、高等教育、职业教育的国民教育体系建设为基础，以“老、小、民、特”(4)为关注重点，全面建成融普通教育与职业教育、正规教育与非正规教育、公办教育与民办教育、本土教育与国际教育为一体的上海教育新体系。
1﹒学前教育改革与发展
地位与挑战。学前教育是为儿童的一生奠定幸福基础的教育，具有明显的奠基性特征，它对培养幼儿良好的行为习惯，形成良好的基本素质等具有长久的影响。上海作为全国经济最为发达的地区，学前教育长期以来处于全国的领先地位，形成了公办、集体办学前教育为主，民办学前教育为辅的办园格局。未来上海学前教育要适应学前人口数量和分布的动态变化(5)，提前做好准备。同时要改革办园体制，形成公办、集体和民办多元办学的学前教育体系，满足市民对优质学前教育的需要。
发展思路。学前教育是城市公共服务体系的重要组成部分，是上海优化投资环境，引资、引智、育才、育智的重要环节，要为人民提供优质的教育服务，必须办好高质量的学前教育。要根据上海本地出生人口的数量和分布状况以及外来人口增长态势，合理规划与布局，实现幼教资源均等化配置，缓解学前教育供需矛盾；必须坚持政府主导、社会参与的原则，改革公办幼儿园的管理体制，促使一大批公办幼儿园真正成为独立法人，实现面向社会、自主办园的目标(6)；改革目前学前教育的办学理念，防止学前教育“学科化”、“小学化”倾向，充分考虑幼儿发育特点和生理需求，坚持以促进儿童发展为本、以各种活动为本，突出素质启蒙和养成教育。
保障举措。重新认识与落实政府对于学前教育的责任，明确各级政府的学前教育管理职责；转变政府职能，建立独立事业法人为基础的现代学前教育法人治理结构；开发学前教育的支持、服务系统，使学前教育机构进一步依托社会资源市场依法自主办园；改进和完善师资队伍的教育和培训体系，建立优秀教师和园长的地区流转制度，搭建优质幼教资源的流转平台。
2﹒义务教育改革与发展
地位与挑战。义务教育和整个基础教育的发展，是实现上海教育振兴的基石。义务教育阶段面临的主要问题一是均衡发展不足，二是素质教育难以推行，应试教育导致课业负担过重，影响了学生的身心健康和全面发展。
发展思路。要消除城乡之间、学校之间、各学段之间的教育投入、办学条件的巨大差距，提高上海义务教育的整体水平和质量，努力实现普及、优质、均衡的义务教育，尤其要使农村孩子能接受优质的义务教育。改善外来人口子女接受义务教育的条件，促进义务教育的公平发展；在学校教育层面要树立“以人为本”的教育价值观(7)，坚持把立德树人作为基础教育的根本任务，将社会主义核心价值观融入教育之中，完善未成年人思想道德测评工作体系；提倡“平等教育”，坚持“无痕教育”；处理好知识传承与人格教育关系（“教育”与“教化”）；彻底改革应试教育，建立新的评价标准，采取有效措施，切实减轻学生过重的课业负担，让学生有更多的自由发展和创造空间，完善义务教育评价机制，增强基础教育的文化使命(8)，全面推进素质教育。
保障举措。实现义务教育的均衡投入，努力做到硬件设施标准化和基本统一，优先改造扶持郊区学校(9)和薄弱学校(10)，努力缓解择校矛盾；优化义务教育资源配置，创造学校之间公平的竞争环境；通过设立政府义务教育专项经费、申请国家义务教育转移支付经费、鼓励企事业单位合作办学、促进民办教育发展等方式切实解决外来务工人员子女免费义务教育问题；进一步清理和删减“烦、难、偏、旧”的课程内容，取消过多、过繁、过滥的测验考试制度，制止随意增减课程门类，清理整顿面向学生的教辅教材；给每个孩子留下可以自主支配的时间，更多参与兴趣爱好和社会实践的机会。
3﹒高中教育改革与发展
地位与挑战。高中教育是义务教育和高等教育及终身教育的联结点。目前，高中阶段教育在各类学校的比例、结构不尽合理，尚未形成多样化、多层次、多类型的高中阶段教育体系；高中阶段教育的管理模式、培养模式与社会经济发展需要的衔接有待完善，为应对高考实行的文理分科影响了学生的综合素质与创新能力培养；外来人口子女义务教育后的教育需求有待进一步满足。
发展思路。要坚持走“运用多种力量、建立多种模式、办出多种特色”的道路，扩大高中阶段教育规模，提高整体质量。发展高中阶段教育要注重“两个结合”，一是扩大数量与提高质量相结合，二是扩展优质高中资源与改善一般高中办学条件相结合，整体提高高中办学水平，不断满足市民对高质量高中教育的需求。要充分发挥地方政府和社会力量兴办优质、特色高中教育的积极性，积极利用社会资源提供多模式、开放型、可选择的高中教育，要在服务上海的同时，提高服务长三角和全国的能力；要从国际大都市积聚国际人才的需要出发，建设一批高水平、与国际接轨的名牌高中。
保障举措。加大推进学校教育改革实验的力度，取消高中文理分科，加强实验性示范性高中内涵建设，培育各具特色的普通高中和职业高中，提供优质、特色、适应学生多元化发展要求的高中阶段教育；强化素质教育和实践教育，为毕业生尽快适应社会发展和实际工作需要打好基础；充分开发利用上海现有高中阶段教育资源，逐步放开对外来人口子女在上海接受高中阶段教育的限制；有针对性地培养适合上海未来社会经济发展的技能型人才，推进上海劳动力队伍的知识化、合理化；引进国际友好城市的名牌高中办学理念、国外课程、教材，举办一批国际化、高品质、有中国文化特色的国际高中，以吸引在沪外籍人士子女、海外华侨子女、有意去国外接受高等教育的学生在沪接受高中教育。
4﹒高等教育改革与发展
地位与挑战。高等教育在建设创新型国家、实施科教兴市战略中担负着重要的使命，也是上海率先基本实现教育现代化的重要组成部分。但上海高等教育的规模扩张比较快，而质量提高不明显，办学条件改善不大，资源共享有待加强；高等教育各个层次的比例、结构尚不尽合理，与社会经济发展的需求协调程度有待提高(11)；高等教育的管理体制、培养模式与社会经济体制尚不适应；高等学校的知识创新能力和“产学研”合作有待进一步提升，学校自身建设融入经济社会发展的程度有待进一步深化。
发展思路。在发展规模和提高质量两个方面达到与社会经济发展所匹配的人力资源和优秀创新人才市场需求的基本平衡；要进一步加强内涵建设与发展，加快重点学科和重点高校建设步伐，提高大学知识创新能力；加快构筑高校、科研院所和企业的产学研战略联盟，进一步推动资源共享和“三区融合、联动发展”，推动高校与经济建设紧密结合；在稳步扩大高等教育规模的同时，创新人才培养模式，深化各项教学改革，完善信息发布和评价机制，切实保障教学质量；大力推进办学体制改革，扩大改革开放，引入先进办学理念和优质办学资源，全面参与高等教育国际竞争。
保障举措。在真正办好一两所具有标志性的一流大学的同时(12)，上海应大力发展“产销对路”的高等职业教育(13)，促进上海高等教育规模与质量的均衡发展，培养更多知识、能力、素质与社会经济发展相匹配的创新型人才；以“扶需、扶强、扶特”为原则，推进上海高校结构布局优化，引导部属高校进一步融入地方经济发展，推动“三区联动”和产学研深度合作；实施新一轮上海市重点学科建设，完善国家重点学科、上海市重点学科体系，进一步提高市属高校学科的总体水平，提高上海高校的原始创新能力，继续实行教学质量与教学改革工程计划，努力培育和奖励精品课程，注重增强学生的实践能力、创造能力和就业能力、创业能力；深化高等教育管理体制改革，建立高等教育成本分担机制，形成高等教育多元化投入体制；改革招生考试制度(14)和毕业生就业制度，改革高校后勤制度，为高等教育的发展提供保障；进一步推进高等教育办学体制改革，引进世界著名大学优质教育资源，举办国际大学预科学校和国际品牌的高等学校分校，吸引学生在上海接受低价位的出国留学预备教育和国际化高等教育。
5﹒职业教育改革与发展
地位与挑战。职业教育是整个教育体系的重要组成部分，对于提高人力资源、促进经济社会发展、增强城市综合竞争能力具有不可替代的重要作用。上海社会经济发展对应用型、技能型人才需求量很大，但第一线技能型高级人才紧缺，培养的人才在数量和质量方面都不能满足用人单位的要求，对上海经济发展和产业结构调整构成了严重制约。
发展思路。职业教育的根本任务是培养适应现代化建设需要的高技能专门人才和高素质劳动者。职业教育要坚持以就业为导向，面向市场自主办学。要明确职业教育的发展目标，努力构建与市场需求和劳动力就业紧密结合、校企合作、工学结合、结构合理、灵活开放、自主发展的现代职业教育体系；要坚持社会化办学，合理配置职业教育资源，形成政府主导、依靠企业、发挥行业作用、社会力量积极参与的多元化办学格局。要进一步加强农村职业教育，为推进上海及周边地区城市化进程提供优质服务。
保障举措。尽快建立和完善学校自主办学、社会力量全面参与的高职教育运作机制；加强示范性职业院校建设，提升职业院校实训能力，加快发展职业教育集团化和连锁化，率先在电子信息、机电数控、交通物流、现代农业、化工、轻工、现代护理等十个领域组建职业教育集团，给职业教育集团以独立法人身份，以便明确责任，加强自律；要逐步推进就业准入制度，不断完善职业资格证书制度；增加公共财政对职业教育投入(15)，搭建面向社会、多元参与、资源共享、功能衔接的终身学习和职业教育平台，促进劳动者素质的持续提高。
6﹒特殊教育改革与发展
地位与挑战。随着社会文明程度的提高，特殊教育作为社会弱势群体中少年儿童的受教育权利受到越来越多的关注，特殊教育将逐渐从目前的“随班就读”模式向“全纳教育”发展。但目前实行的“特殊学校”和“随班就读”政策还是以隔离教育为主，不利于残障儿童逐渐回归或者融入主流社会。
发展思路。要完善上海市特殊教育相关政策，明确特殊教育的发展方向，在国家特殊教育立法不能马上实现的情况下，先行完善上海市有关特殊教育的相关政策，在政策法规层面确立特殊教育的地位和基本规范，并指明特殊教育今后发展的方向。要坚持按需供教的原则，基本保证残疾少年儿童的教育，不断提高教育质量，不断扩展特殊教育对象，真正实现对残障儿童的“零拒绝”。通过教育培训等多种方式，将上海特殊教育的成功经验传播、辐射到长三角地区，服务于周边地区、服务于全国。
保障举措。改革现有特殊教育的师资培养方式，更加适应特殊教育的需求；在现有随班就读政策的基础上，研究新的全纳教育模式，要在借鉴国外先进经验的基础上，构建符合上海社会经济发展水平的全纳教育模式；特殊职业教育的教职员工承受巨大的压力，要关心他们的经济收入和心理健康；实行科研引领教育的方针，加大在特殊教育科研方面的投入。
7﹒终身教育与学习型社会建设
地位与挑战。终身学习既是知识经济时代的客观需要，也是在人民生活水平不断提高的情况下自我修养提升的一种表现。但目前上海终身教育体系尚不完善，学习型社会尚处于初步探索阶段，缺乏政府职能部门的统一管理，没有纳入政府部门的职责范围，使终身教育缺乏统一管理；终身教育的资金投入少，规模小，办学条件简陋。
发展思路。随着社会发展，终身教育已经成为传统教育形式之外范围广泛的教育实践，已成为发达国家持续提高人口素质、增强就业能力的重要途径。因此，上海要整合社区教育、家庭教育、职业培训、继续教育、农村教育、老年教育等教育资源，促进终身教育全面发展，促进各类学习型组织广泛建立，要建立以先进网络技术为支撑，覆盖全市所有学校、企业、社区，适应各类教育的网络体系。
保障举措。加强领导，健全机构，建立推进终身学习和学习型社会建设的工作机制，逐步形成学习型社会建设的组织体系，进行分级管理；整合资源，完善网络，形成推进终身学习和学习型社会建设的保障机制；利用网络资源，建设覆盖全市所有居委和村委的全民终身学习网络。整合全市优质教育资源，开发特色教育资源，形成覆盖学校教育、职业教育和闲暇教育的各级各类课程资源，使上海成为网络学习条件最好、水平最高的城市；积极推进家庭教育立法进程，探索家庭教育社会工作者队伍建设；搭建平台，充分整合市、区县和行业成人教育资源，建立终身教育与国民教育两大体系沟通渠道，形成服务于市民终身学习的办学系统和公共服务平台，有效组织、指导和服务于各种形式的市民教育和学习活动。
五、主要保障举措
要完成“十二五”期间上海教育的重点建设任务，必须要有一定的保障举措相配套，特别是要在政策、制度、投资、环境、共享平台、反馈机制等六个方面提供强有力的保障举措。
1﹒深化国家政策优势
国家赋予上海的教育综合改革试点和浦东配套改革试点政策应该在深度和广度上得到系统完善与深化落实。要充分发挥浦东新区“全国基础教育阶段现代学校制度建设实验区”的政策优势，积极探索将义务教育委托管理模式应用到其他教育层次和类型之中；要积极“以点带面”，推进教育改革试点成功经验的推广与普及，并将这些经验用于引领长三角区域的教育发展，推进区域教育一体化。
2﹒改革公共财政体制
要以推进上海教育均衡发展为目标，以教育资源的公平合理配置为切入点，完善“区县负责、分级管理”的教育财政安排，改革公共财政体制。以教育经费为切入口，改革公共财政制度和教育经费统筹制度，逐步实现基础教育经费由市级财政统筹，促进市民共享公平的教育服务，以便有效保证各类教育资源配置的相对均衡。为了在推进教育均衡发展的同时允许甚至鼓励经济条件较好的区县支持教育发展，在向市级财政统筹过渡期间，在生均经费、生均公用经费、教师收入上，允许人均财政收入高的区县比人均财政收入低的区县高一定的水平，但要规定这些区县必须缴纳同比例的教育统筹基金，市级财政也要加大转移支付的力度，以便带动经济条件较差区县的教育投入水平的提高，实现基础教育服务的公平发展。
3﹒建立公平发展的社会环境
上海要率先实现教育现代化，更好地服务于全面建设小康社会和现代化国际大都市发展的要求，为经济发展和社会文明进步提供更有效的精神引领、智力支持和知识贡献，就首先需要建立有利于促进公平发展的社会环境。要逐步改善教育资源和教育发展不均衡的现状，使每个青少年都享有平等的教育机会。鼓励非政府组织和志愿者从事教育援助活动，加大对民工子弟公共教育资源的开放力度；建立社工队伍，帮助因各种原因得不到父母照顾的孩子健康成长，使他们在生理、心理、人格成长中得到及时的救助。
4﹒促进教育资源社会共享
建立教育资源社会共享平台是有效衔接学校教育和社会教育的主要载体，也是强化教育社会功能的重要通道之一。为此，应从构建公共文化服务体系的角度出发，科学合理地规划建设能够让更多人享用的公益性文化教育设施，如博物馆、文化馆、图书馆、展览馆、科技馆等设施，要充分考虑为青少年群体规划建设更多的非营利性文化教育场馆，如少年宫、青少年活动中心等，为素质教育创造良好的社会氛围和环境。要加大各类科教设施和资源的整合力度，让更多的人员以较低的成本或免费享用公共文化服务，为不断提升市民综合素质和城市文明程度奠定社会基础。
5﹒完善教育评估反馈机制
为实现“十二五”教育目标，保障教育质量，要及时调整完善教育评估制度，建立健全第三方评估机制，实现管、办、评的适当分离和有机统一，对办学质量、办学效益、教育政策实施效果进行客观评价和及时反馈。组成由教育专家、社会科学研究人员、社会各界代表组成的评估委员会和教育咨询评议平台，通过网络或其他形式及时听取多方意见，不断改进办学方式，提升教育教学质量。要关注国内外重大事件对教育的直接或间接影响，及时调整“十二五”教育规划及其举措，并在“十二五”中期对规划提出的主要目标、重点任务、政策举措的落实情况进行跟踪与评估，以便全面分析完善政策，切实推进教育的改革与发展。
6﹒推进教育机构内部改革
要实现上海“十二五”教育改革与发展的目标，还必须进一步探索建立现代学校制度，推进民主科学决策机制的形成。要在依据有关政策法规落实学校办学自主权的同时，完善校本管理、社会参与的公办中小学治理结构。高等学校要进一步完善党委领导下的校长负责制，建立健全党委领导、校长治校、教授治学、民主管理的现代大学制度，深入推进依法办学、民主治校、科学决策，健全学校领导管理体制和民主监督机制。要强化学术委员会的学术权力，充分发挥教授在学术发展、学科建设、专业设置等方面的主体作用，完善教职工代表大会、重大决策公示问责制度等，形成决策权、执行权、监督权既相对独立又相互制衡的机制，促进学校面向社会，自主办学。
六、重大建设专项
实现上海“十二五”教育目标，未来5年要做的工作很多，任务非常艰巨，但重点应当在以下几方面做出更为扎实的努力：
1﹒全面优化个体素质，促进全人发展
提高受教育者的综合素质、培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人是教育事业的根本目的。在未来5年，要把这个目的更好地贯彻到各类教育尤其是学校教育的各个环节。要把知识传授与能力培育、个性养成和价值引导有机结合起来，促进全人发展，使受教育者在掌握知识的同时，具有与改革开放新阶段和经济全球化时代相适应的国家观念和公民意识，培养与社会发展的远大目标和个人成长的远大理想相统一的工作态度和创业能力，形成与现代化国际大都市的生活环境相协调的消费观念和生活方式。
2﹒构建完善终身教育体系，大力提升城市文明
教育发展水平是一个国家和地区的整体文明水平的标志和基础。在未来5年中，要更好地发挥教育事业对上海建成具有更高文明素质和精神追求的特大城市的独特贡献。要切实促进各级各类教育之间的横向沟通与纵向衔接，构建完善的终身教育体系，走在全国建设“学习型社会”的前列；要通过公平合理地满足广大市民日益增长的多层次、多样化的教育需求，进一步提升城市的社会和谐程度；要通过改善教育内容，提高受教育者服务社会、关爱他人的意识和能力，为城市的长期和谐发展提供基础；要通过发展和改革各级各类教育，使上海在建设学习型城市、创新型城市、环境友好型城市等方面走在全国前列；要通过教师的爱岗敬业和全社会的尊师重教，更好地发挥学校教育和校园文化对周边社区和整个城市的文化辐射作用。
3﹒大力培养创新人才，切实构建上海人才高地
教育资源、人才资源、智力资源是上海的最大优势。在未来5年中，要进一步通过发展教育、培养创新人才，引领上海经济社会的全面协调可持续发展。要探索超常儿童、天才青少年培养机制，为培养拔尖人才奠定基础；高等学校要鼓励跨学科学习与研究，推行灵活的人才培养机制，要把人才培养的数量、规格和结构与经济发展与产业结构转型的需求密切结合，与人口状况与就业需求密切结合，与城市经济发展所提供的经济条件和财政能力密切结合；颁布上海市经济社会发展所需要的前沿学科和顶尖人才标准，实施高端人才计划，多渠道培养和引进具有国际领先水平的杰出人才，形成上海的人才高地。
4﹒探索区域教育合作模式，服务长三角及全国发展需要
充分发挥上海教育长期积累的成功经验和对外开放的优势，积极探索区域教育合作的新形式、新模式、新途径。服务长三角地区、服务全国是上海应尽的义务，要重点探索如何建立长三角教育联动发展的新机制，完善上海教育服务长江流域、服务支援中西部地区、服务全国的可持续发展机制，在未来5年中，上海的教育要在这两个服务方面有更大的作为。上海的教育资源配置要与国家的宏观规划和长三角的区域需求紧密衔接；要提高国民教育体系的开放程度，为长三角乃至全国提供优质教育服务；要通过推进长三角教育资源共享体系建设，全面推动长三角教育合作模式创新。
5﹒突破瓶颈制约，深化教育及相关领域的体制机制改革
上海教育在未来5年，必须以改革促发展，要坚持解放思想，转变观念，全面推进教育综合改革试验，突破瓶颈制约，带动教育体制、机制与教育发展模式的创新，不断增强教育的活力，推动教育发展与时俱进。“十二五”期间，上海教育要获得进一步发展，必须首先消除影响发展的体制机制障碍。改革过程中，要遵循党的教育方针，根据教育自身规律，打破教育的行政性垄断，改革教育领域领导干部考核机制，改革学校内部管理体制；在坚持教育公益性基础上，改革教育投入机制、教育管理体制和教育评估监管机制；进一步完善人才培养模式、课程体系和教学方式；要理顺中央和上海的教育管理体制，做好户籍、人口、房地产、土地、社保等相关领域的配套制度改革，实现教育与其他事业的协调发展。
6﹒深化国际合作，提升教育的国际化水平
上海要成为国际大都市，教育的国际化水平是重要的参考维度，这也是上海教育领先国内的重要支撑点。要以教育国际化进一步带动上海教育的现代化进程，提升上海教育的全球竞争力和国际化服务品质，使其成为上海经济转型中的重要服务创汇产业和重要软实力支柱，成为继国际经济、金融、贸易、航运四个中心之外的第五个中心——国际教育中心；要充分挖掘上海国际教育的市场潜力，提高教育国际合作项目的层级和国际认同度；要优化教育的对外开放结构，避免不同部门之间的功能交叉和管理重复现象，形成不同层次、不同形式、不同所有制主体的多层次教育开放格局；要进一步完善教育法律法规和政策，做好法律法规和政策之间的协调和配套。要大力吸引国际学术机构落户上海，简化申办手续，快速提升上海教育科研水平。
7﹒推进教育信息化进程，促进信息资源的整合与利用
发达国家普遍重视教育信息化发展，通过制定战略规划、增加经费投入和提高师生信息技术应用水平等措施，促进了教学形式、模式、方法和手段的变革，大力推进教育信息化的进程。上海也应该尽快制定教育信息化发展战略，综合设计信息化所支撑的学校、社会、教育电子政务、终身化学习架构，从促进与支撑学习型城市建设的全局对教育信息化进行系统规划，促进全社会教育信息化资源的整合与利用；建立准入机制和评估认证机制，提高网络教育资质与门槛要求。
8﹒净化社会转型期大环境，引领社会发展
教育发展关乎每个孩子、每个家庭，关乎全社会的有序、稳定、健康和可持续发展。要通过教育改变整个社会发展大环境普遍存在的急功近利、浮躁等倾向；要平衡教育资源分配，使得教育成为社会转型复杂多变时期的社会稳定器，推动中国社会转型的顺利完成；引领社会形成互信互助、积极向上的新风气；要形成先进的教育理念，实现和满足人民群众对教育的各种需求，为人民提供满意的优质教育。
（上海社会科学院青少年研究所 杨 雄
华东理工大学高等教育研究所 周 玲）
【注释】
(1)“2＋2＋2＋X”：第一个“2”是指北面以复旦大学为核心的杨浦知识创新区和南面以上海交通大学为核心的闵行紫竹科学园区，第二个“2”是指西面的松江大学园区和东面的南汇科教园区，第三个“2”是指奉贤大学园区和临港新城科教创新园区，“X”是指依托若干产业开放区和工业园区建设高校。
(2)“985工程”是我国政府为建设若干所世界一流大学和一批国际知名的高水平研究型大学而实施的建设工程。
(3)三区指校区、园区和社区。
(4)“老”指“老年大学”，“小”指小学，“民”指民办教育，“特”指特色教育。
(5)上海外来人口将继续呈现增长态势，2007年上海常住人口共出生16.66万人，其中外来人口出生数量达到6.58万人，占当年出生总人数的39.5％。从未来的趋势来看，外来人口出生占全部出生人口的比重有可能继续上升，对学前教育需求呈增长趋势。须对这部分人群学前教育需求加以考虑。参见上海社科院中长期教育改革与发展规划纲要课题组专题报告四：《上海人口发展对教育需求研究报告》。
(6)上海作为全国经济最发达的地区，学前教育长期以来处于全国的领先地位。目前，公办和集体办幼儿园是上海幼儿教育机构的主体，民办幼儿园的比例不到30％。参见上海社科院中长期教育改革与发展规划纲要课题组专题报告四：《上海人口发展对教育需求研究报告》。
(7)这意味着需要改变强烈影响我国教育现实的国家主义、精英主义、经济主义和工具主义的教育价值。教育既不能以升学率、以数字为本，不能以经营、创收为本；也不应将学生视为单纯实现国家目标的工具；而明确以学生为本，以学生的发展和终身幸福为本。需要将“培养现代社会的合格公民”作为一个基本的教育目标，将“重视学生的个性发展和协调发展”作为新的教育方针；教育的价值要从精英主义转向大众主义，恢复教育的公平性和民主性。学校教育要从“应试教育”转向“生活教育”，重建学校与社会、教育与生活的关系，改造学校与社会、教育与生活、书本与实践相脱离等基本问题，促进教育和生活、学校与社会的结合，围绕青少年成长的实际需要，实施民主的教育、有用的教育、活的教育、创造的教育。
(8)基础教育的文化使命主要体现在两个方面：一是融会古今，二是兼通中西。前者是实现当代与历史传统的文化对接，传承本民族的优秀文化；后者是加强国际理解教育，培养跨文化意识和地球村意识。学会与他人对话与交流，学会与他人和谐相处。参见王荣华“2007年上海教育论坛”演讲：《和谐社会与上海基础教育的新使命》。
(9)具体改革做法如：（1）要求财政性教育经费（含城市附加）未达到当年财政支出20％的区、县，必须从财政增收部分补足；（2）对教育拨款已达到财政支出的20％，而生均拨款仍低于合理标准的区、县，由市财政局转移支付（主要是补贴财政比较困难、人口变动较大、生均经费低于全市平均水平的区、县）进行酌量补贴，也可考虑部分由市级留成的城市教育附加中调剂解决。
(10)改变义务经费政策“重点倾斜”的取向，按教育规模公平配置资源。调整和优化公共财政支出结构，调整教育经费支出方向，明确教育经费向部分区县学校倾斜、向外来务工人员子女学校倾斜。建立各级政府教育投入的分担机制，设置薄弱学校改造专项资金；规范教育投入保障机制，改“校际分化”为“校际融合”，从而切实推进上海市义务教育的均衡化发展，扩大区域内的优质教育资源。
(11)上海社科院中长期教育改革与发展规划纲要课题组在2008年11月对1 000名不同类型上海市民、128家不同类型企事业单位进行的问卷调查显示，被调查市民普遍表现出对高学历的渴望与企业对人力资源需求之间形成较大反差。目前16岁以上在校学生中59.8％表示希望拥有硕士学位后再工作。有20岁以下孩子的家长中69.2％希望自己的孩子拥有本科以上学历。最近一年上海企业对销售人员（44.5％）、技术人员（40％）、技术工人（35.5％）和文员（32.7％）的需求基本均衡，企业对技术工人的学历要求主要集中在高中（30％）、中专阶段（23.3％），对技术人员的学历要求基本集中在大专（42.9％）和本科（31.5％）阶段。总体看企业在招聘员工时主要关注经验（71.9％）和态度（50％），其次才是学历（43％），可以看出市民对高学历的要求与企业的需求之间存在较大差异。
(12)高等教育新一轮大发展是基于国家新一轮赶超战略。1998年开始进行“建设世界一流大学”的“985工程”，第一期工程对两所全国著名重点大学三年各投资18亿元。2007年，进入“985工程”的高校已经达到43所。但这一政策的合理性和有效性引致诸多批评。有学者指出其缺点：一是加剧了三级教育之间资源配置的失衡，使教育经费更多地流向高等教育。二是“钦定”重点建设的高校，缺乏竞争和公平；以高校整体为建设对象而不是按学科也不够科学。有专家建议对国家急需的研究项目公开悬赏，实行政府购买，而不是资助研究。三是如何评价这一投入的产出和效率。事实上，如果不进行实质性的体制改革、建立现代大学制度，那么这种投入达到建设“一流”的目标，还是尚存疑虑的。
(13)美国有近4 000所高等院校，毛入学率大于90％，在校大学生近1 700万。41％的大学是两年制社区学院（类似我国的职业教育）；20％的大学是专科型。两者相加超过美国大学总数的60％。只有18％可授予学士学位的普通大学，15％可授予硕士学位的普通大学，6％可授予博士学位的大学，其中能够授予博士学位的研究型大学，又仅占3％。一流大学并非都是研究型、综合性大学。反观我国大学现状是研究型、综合性大学过热。我国博士学位授予单位的数量居然超过了美国，可是高职学校的数量却远远少于美国。目前我国真正有特色、规范的高等职业院校已所剩无几，过去搞高校“211工程”时，各校全力争取，现在要搞高职“211工程”时，各地竟报不出来了。参见杨福家院士在2008年12月上海社科院中长期教育改革与发展规划纲要课题组内部专家咨询会上发言简报。
(14)关于高考改革制度，大多数人认同没有其他选拔方式比目前高考选拔更好。尽管目前高考制度不是最优选择，至少是次优选择。有学者提出：在强调分数公平的同时，也应倡导“素质公平”、“能力公平”。高中成绩和课外综合表现将作为高考录取的重要参考指标。从提高考试的针对性、有效性而言，这种划分还可以更细，还可以设计出更多的套餐，根据具体需要设计出10套、15套考卷，走多轨化道路。比如考研究型大学的生物和医学专业，可单独用一套考卷，科目可以和学科背景结合更紧密，如果考高职、高专可相对简单，甚至可以采取注册入学、宽进严出等办法。考试科目多轨化的改革设计就是要给学生减压、给中小学减压，解脱他们，让合适的人找到适合的考试方式。在芬兰，学生考试就挑选自己实力最强的3门，实际上这就是根据每个人的特点配制不同的考试套餐，不仅能体现学生对学科的兴趣方向，还有利于学生找到自己的特长所在。未来可以逐步强化“会考”制度，用会考来评价学生，改变用高考升学率评价的单一模式。
(15)我国职业教育生均经费有所增长，但与普通教育的差距越来越大。2002年两者相差6.55元，到2006年差距达到了41.87元；就高职高专来看，2006年，高职高专的生均经费预算内公共经费为1 059.69元，而普通本科高校为2 209.28元。这种状况与我国需要大力发展职业教育的背景是不相称的。（参见《2008年上海市全国人大代表专题调研报告汇编》）
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