“十二五”期间上海促进就业研究

“十二五”期间上海促进就业研究

上海“十一五”期间进一步有效发挥政府促进就业的重大作用，以经济发展创造就业岗位，不断完善促进就业体系与创新促进就业方法，在经济发展速度有所下降以及金融危机背景下，充分发挥政府作用，多管齐下，不断促进就业。在促进就业的同时也存在一些问题，这些问题既包括原来长期积淀下的问题，也包括新产生的问题。这些问题有待在未来一段时间有效予以解决。“十二五”期间上海经济社会步入新一轮发展期，促进就业面临新的机遇与挑战，为了有效促进就业有待努力转变促进就业理念，改单纯促进就业理念为加大劳动力投入促进经济发展并在经济发展过程中进一步促进就业的理念，持续改进提高政府促进就业的方式与效率，进一步提高劳动者素质与人力资本水平，有效促进经济发展与促进就业良性互动，紧紧抓住有效机遇，全面提升就业总量，改善就业结构，切实解决促进就业中存在的积淀问题与结构性就业问题，努力构建和谐的劳动关系，不断促进经济社会全面发展。

一、“十一五”以来上海促进就业状况

“十一五”以来，上海在已有经济社会发展和促进就业的基础上，不断改进、提升政府促进就业的方式与效率，充分发挥市、区（县）、街道（镇）与居委的作用，持续创新就业制度与促进就业方式，各级政府在促进就业等方面继续发挥重大作用；进一步以经济发展创造就业岗位，在推进经济发展的基础上充分利用举办2010年上海世博会等契机，总量就业不断提升，就业结构持续完善；产业结构持续演进与完善，在产业结构升级与构建以服务经济为主的产业结构的过程中有效扩大就业；充分发挥构建“四个中心”的作用有效促进就业；进一步持续推进创业，出台了有关以创业推动就业的意见，稳步发挥创业推进就业的作用；职业介绍与职业培训稳步发展，劳动力市场持续完善，劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用不断增强；不断推进高校毕业生与农民工等特殊群体就业，努力解决结构性就业问题；各区（县）在市级政策的总体指导下，结合本地实际不断出台相关就业政策，有效促进区域就业；就业托底机制进一步完善，有效扶持弱势群体就业与维护社会稳定。

1.“十一五”以来上海促进就业概况

第一，“十一五”期间上海国内生产总值持续提升，国内生产总值从2006年的10 366.37亿元增加到2009年的14 900.93亿元，人均GDP已超过10 000美元⁽¹⁾。在国内生产总值持续上升的同时，产业结构持续优化，三次产业结构比例从2006年的0.9∶48.5∶50.6演变到2009年的0.8∶39.8∶59.4。第三产业在国内生产总值中的比重持续上升，为构建以服务经济为主的产业结构奠定了坚实的基础。“十一五”期间常住人口持续上升，从2006年的1 815.08万人上升至2009年的1 921.32万人，其中户籍人口由1 347.82万人上升至1 379.39万人。居住半年以上的常住人口由467.26万人上升至541.93万人，居住半年以上的常住人口在常住人口中的比例从25.7％上升至28.2％。

第二，上海“十一五”期间就业总量不断上升，就业结构持续完善。就业总量从2006年的885.51万人上升至2009年的1 064.42万人。新增就业岗位每年保持了良好的增长状况，2006年新增就业岗位66.3万个，2007年增加了70.3万个。受国际金融危机的影响，2008年和2009年新增就业岗位数有所下降，分别为63.7万个和62.9万个。

第三，制造业仍然是吸纳就业的重要力量。2009年制造业吸纳就业人员327.86万人，占全部就业人员的30.8％。吸纳就业总数排名第二的是批发和零售业，2009年该行业吸纳就业人员175.32万人，占全部就业人员的16.50％。排名第三的是建筑业，2009年共吸纳就业人员89.34万人，占全部就业人员的8.4％。以下是居民服务和其他服务业，共吸纳就业人员63.34万人；租赁和商务服务业，吸纳就业人员55.46万人；交通运输、仓储和邮政业，共吸纳就业人员54.28万人。对上海建设国际金融中心具有直接作用的金融业，共吸纳就业人员22.11万人。

第四，在不断扩大就业的同时，城镇登记失业人员与城镇登记失业率持续下降。2006年城镇登记失业人员为27.82万人，2007年下降至26.78万人，2008年进一步下降至26.60万人，2009年有所回升，达到27.87万人。在城镇登记失业人员下降的同时城镇登记失业率也持续下降，2006年城镇登记失业率为4.4％，至2008年城镇登记失业率下降至4.2％，2009年上升至4.3％。

表1　上海“十一五”期间就业状况

2.政府促进就业的努力

为了有效促进就业，“十一五”以来上海在已有政策体系的基础上，根据不断变动的经济社会发展情况，持续出台有关政策与创新促进就业方式，尤其是在全球金融危机以来上海市及时出台了有关促进就业的相关政策，有效扩大就业岗位，维护了社会稳定。

第一，为构建促进就业的长效机制，2006年3月上海正式实施《上海市促进就业若干规定》。该规定作为地方政府出台的第一部促进就业的规定，对扩大就业、维护社会稳定与构建社会主义和谐社会发挥了极为重要的作用。2008年以来为有效应对金融危机的影响上海根据本地情况，确定了“帮企业、保就业、促稳定”的工作思路，明确了“1＋3”工作计划，即鼓励扶持创业带动就业三年行动计划和稳定岗位、职业培训、就业援助三项特别计划。2009年2月上海市政府下发了《关于进一步做好本市促进创业带动就业工作的若干意见》，在贷款担保、场地支持、能力提升以及开业服务等方面都进一步加大扶持力度，简化各项手续，降低创业门槛，努力促进创业。

第二，提升公平就业服务水平对促进就业有积极作用，2008年上海在原有公共就业服务的基础上，进一步坚持以人为本，有针对性地为劳动者提供职业指导、职业介绍和职业培训服务，健全网上公共就业服务功能，完善用工登记备案管理制度，健全全市市、区县、街镇、居委（村委）四级就业服务网络，加强失业状况动态监控，不断有效地促进就业。

首先，极为重视加强高校毕业生工作，根据国家的有关就业政策，及时出台促进高校毕业生就业政策，结合当地实际情况，推出职业见习、就业补贴等相关措施，有效促进高校毕业生就业，高校毕业生就业率高于全国平均水平。

其次，加强和改进对农民工的就业服务，逐步形成以公共就业服务机构为主导、社区就业服务网点为基础、社会职业中介为补充的农民工全方位就业服务体系，有效促进外来农民工就业。

再次，国际金融危机以来，劳动部门放宽了“就业困难人员”认定标准，有效扶持就业困难人员就业。鼓励各区县根据经济形势以及就业状况的变化，合理调整公益性岗位结构，适度开发社区公共服务类的公益岗位，作为阶段性、临时性的就业安置渠道，拓宽该群体的就业门路。

最后，为有效促进农村富余劳动力就业，从2007年4月1日起实施《上海市劳动和社会保障局关于进一步促进本市郊区农村富余劳动力就业的若干意见》，通过制定一系列对农村富余劳动力就业指导、促进就业、职业培训与就业补贴等相关措施，努力推进农村富余劳动力就业。

第三，切实加大提升劳动者技能素质工作的力度。不断提升劳动者人力资本水平，切实提高劳动者的就业、创业与职业转换能力，2008年上海在已有工作的基础上，探索建立了一批“职业技能培训示范项目（基地）”，充分调动和整合全社会职业技能培训资源。加大对本市农村富余劳动力和来沪农民工的职业技能培训力度，有效提高农村富余劳动力与农民工的就业能力。大力推进多层次职业技能竞赛，促进优秀技能人才脱颖而出，努力形成竞争、良性、高效的人才培养机制。

第四，持续构建健全完善的就业援助体系，2008年上海进一步完善就业援助机制，多形式、多渠道帮助就业困难群众就业。结合创建“充分就业社区”活动，及时对就业困难人员进行就业托底，适当提高公益性岗位从业人员收入标准。对“零就业家庭”实行“出现一户、认定一户、援助一户”的动态管理机制。对农村低收入农户家庭人员就业后实施就业专项补贴，帮助其家庭中在劳动年龄段内且有劳动能力的劳动者实现非农就业，增加工资性收入。加大对产业结构调整转移人员的就业援助力度。

第五，构建和谐劳动关系是促进就业维护社会稳定的重要组成部分。2007年9月上海市颁布《上海市发展和谐劳动关系三年行动计划（2007—2009年）》，坚持以人为本、协调发展、市场导向、依法行政和标本兼治等基本原则，努力构建和谐劳动关系，着力于培育和建立调整劳动关系的长效机制。有效维护劳动者权益，全面贯彻实施《中华人民共和国劳动合同法》，切实加强对企业劳动合同的指导和监管。贯彻实施《上海市集体合同条例》，全面推进创建劳动关系和谐企业与和谐工业园区活动，健全市、区县两级劳动关系三方协商机制，密切关注和掌握企业劳动用工和劳动合同的履行情况，切实维护劳动者的合法权益。

3.“十一五”以来上海促进就业的经验

“十一五”以来上海紧紧抓住本地经济社会发展的良好机遇，根据不断变化的经济社会发展实践与面临的就业问题，及时采取更符合实际的促进就业政策，进一步有效发挥了政府促进就业的作用，努力以经济发展扩大就业岗位，在产业结构演进中进一步扩大就业，努力发挥劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用，积极推进创业，发挥创业扩大就业的应有作用，着力解决结构性就业问题，有效构建弱势群体就业托底机制，积极构建和谐的劳动关系，有效扩大就业。

第一，有效发挥政府促进就业的重大作用。促进就业是政府的重要职能之一。上海市政府自20世纪90年代中期推进就业制度改革以来，政府在促进就业上发挥了积极的作用并积累了丰富的经验。“十一五”以来根据不断变化的经济社会发展实践，进一步全方位有效扩大就业，尤其是为有效应对2008年以来国际金融危机的影响，及时、迅速地出台了相关政策，对扩大就业与维护社会稳定发挥了重要作用。

第二，在经济发展与产业结构升级中有效扩大就业。经济发展是创造就业岗位的关键所在。“十一五”以来，上海良好的经济发展势头为促进就业奠定了良好的基础，虽然2008年上海经济发展速度有所回落，但仍然保持了较高的经济增长速度。2009年以来虽然上海经济发展速度进一步下降，但也不至于影响到总体就业的增长。上海“十一五”以来持续推进产业结构升级与转换，大力构建以服务经济为主的产业结构，同时进一步促进制造业的发展，为扩大就业发挥了良好作用。

第三，努力发挥劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用。在业已取得的劳动力市场发育的基础上，“十一五”以来上海进一步有效推进劳动力市场的培育与完善，在许多领域劳动力市场基本发挥了配置劳动力资源的基础性作用，在推动促进就业与维护社会稳定等方面发挥了重要作用，同时也为推进社会主义市场经济体制完善发挥了积极作用。

第四，重点解决结构性就业群体问题。在促进总量就业的过程中，上海极为重视解决结构性就业问题，并取得了良好的成绩。针对近年极为突出的高校毕业生就业问题，上海充分发挥全社会力量，有效推动了高校毕业生就业。对外来农民工就业问题、上海户籍农村富余劳动力以及城市登记失业人员等弱势就业问题，均出台了有效促进就业政策，并发挥了良好的效果。

第五，积极推进职业培训，不断提升劳动者的就业、创业与职业转换能力。为有效促进就业，提升劳动者的职业能力与人力资本水平是不可或缺的必要前提。为此，上海“十一五”以来通过进一步加强各种职业培训，不断提升劳动者就业、创业与职业转换能力，有效扩大了就业。并在推进职业培训的过程中，紧紧结合全国职业培训的进展，不断推出中高级职业培训，有效提升了劳动者就业能力。

4.上海促进就业中存在的问题

虽然上海在促进就业中取得了良好的成绩，但仍然存在一定的问题。这些问题既有以前积淀下来的或者一直没有解决的旧问题，也有新产生的新问题与新瓶颈。这些问题与矛盾相互交织，为“十二五”期间的就业形势提出了极为严峻的挑战。

第一，难以有效发挥市场配置劳动力资源的基础性作用。就业离不开政府的政策支持与服务，但政府的作用发挥也存在度的问题。当前人力资源配置的市场机制已基本形成，如果政府在就业重压下放弃市场作用而改以强力的行政调配手段，虽然一时的问题可能缓和，但社会成本必然很大，而且还有可能留下后遗症。比如现在对高校毕业生与弱势就业群体出钱“买岗位”、“送岗位”，比较容易带来就业者的依赖问题，造成一些部门的人浮于事和较重的政府财政负担，而且也对其他就业群体不够公平。政府更应该在完善市场配置机制，促进劳动力市场的健全完善，为市场配置劳动力资源上提供更多的空间，有效发挥劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用。

第二，产业结构调整优化难以与稳定就业、促进就业有效衔接。当前上海出台的有关政策更多是从促进社会创业、稳定就业岗位、开展职业培训、提供就业援助入手，这些举措都发挥了应有的效果，但是仅靠这些政策难以根本解决就业问题，尤其是相关政策与经济发展和产业结构调整相脱节时。“十一五”以来上海的产业结构在不断升级，但新的投资和创新更多集中在资本、技术密集度高的新兴高科技产业和重化工产业，传统的劳动密集型产业要么长不大，要么艰难维持，要么自然死亡，还有就是被赶出上海，劳动密集型产业的就业容量在减少，而新兴产业的就业容量非常有限，就业压力自然会增大。因此，当面临就业问题时，不得不动用效率较低的政府购买就业岗位模式。上海在优先发展先进制造业和现代服务业的同时，也要重视传统产业的生存和发展，这是稳定就业的产业基础。

第三，对企业的扶持如何更多地更有力度地照应到中小企业、微型企业。发展中小企业是解决就业问题的最重要路径。上海在扶持中小企业方面也出台了一系列政策，但总的来看效果并不理想。岗位补贴、保险费减免、培训补助等只是属于发挥中小企业就业功能的单项性措施，甚至是短期措施，最重要的还是要创造更加良好的发展环境，让中小企业在上海容易生存、容易发展，然后可以为社会提供稳定的就业岗位。要努力解决扶持中小企业与微型企业发展中的三大难题，即融资、技术扶持、市场机会。长期以来上海一直存在重大企业、轻中小企业，重国有企业、轻民营企业的政策理念问题。不改变这种理念，一些问题就会变成老大难问题。中小企业不仅可以提供大量的就业岗位，还可以长成大企业，增强上海经济发展的竞争力，从长远而言，有利于促进经济社会发展与促进就业。

第四，如何更加有效地推进职业技能培训。“十一五”以来上海的职业技能培训发展较快，但与实际需要比存在两大问题：一是职业技能培训的针对性问题，亦即项目的设定、培训的方式与用人单位和就业者的需要存在一定的脱节现象，不少就业者接受培训更多是为了获取证书，而不是获取实用性技能。二是职业技能培训的质量问题。职业技能培训多数是由教育机构承担的，书本式培训较多，实训较少。教育机构本身缺乏富有经验的培训师资力量，而具有培训实力的企业和高级工程师、高级技师们却受到资格限制而无法参与职业技能培训。另外，一些政府的培训补贴以区为主操作，补贴项目和补贴标准各自为政，城乡之间存在差别，中心城区之间也有差别。

第五，如何进一步完善本地失业人员的再就业政策。对于本地户籍就业困难人员的就业，尤其是失业人员的再就业，从20世纪90年代中后期开始，配合大规模的纺织业结构调整，上海在解决下岗工人再就业方面取得了不少经验，并建立了一套针对就业困难人员的政策体系和帮扶体系。但由于外来劳动力的市场竞争，本地失业人员因竞争力不足其再就业的难度在加大，而且政府承担的负担也越来越重。要减轻政府财政负担，同时要让失业人员有内在动力找寻工作，还需要对再就业政策作进一步的完善。例如，如何激励失业人员更加主动地参与职业技能培训以提高就业竞争力；如何发挥社会职业中介的作用，帮助失业人员有效找寻工作；如何让失业人员有压力尽快实现就业，而不是过度依赖政府吃失业金、吃低保、等候所谓的舒适岗位；等等。

第六，如何进一步健全完善就业托底机制。对弱势就业人员的就业托底机制不可或缺，上海的就业托底机制在促进弱势群体人员就业与维护社会稳定等方面发挥了重大作用。但是，就业托底机制在一定程度上发挥了养懒汉的不利作用，难以有效激励劳动者自我解决就业的努力与动力。在原来“4050”人员由于年龄原因逐步退出劳动力市场后，“2030”就业弱势人员不断增加将成为未来一段时期内劳动力市场中需要着力解决的重点对象。过分依赖政府投入与政府购买就业岗位解决相关人员的问题，既是对其他就业群体的不公平，也不利于这些人员自我解决就业，最终将成为政府的沉重负担。

第七，促进就业的理念可能存在一定的问题。长期以来包括“十一五”期间促进就业只是被动地解决就业问题，更多的是从社会发展的角度来考虑就业问题。而劳动力投入作为经济发展的重要内容，解决就业更重要的是考虑通过不同层次的大批量的劳动力的投入有效推动经济社会发展，在经济社会发展中不断创造就业岗位。从促进就业的被动入手到主动发挥劳动力投入的重要作用来解决就业问题，可能是促进就业的关键所在。

二、“十二五”期间上海促进就业的形势与挑战

“十二五”期间上海经济社会发展将步入新一轮发展期，经济总量将进一步提升，经济发展质量将较大改善，以投资—出口为驱动的经济发展方式将逐步向以消费为主的驱动方式转变，社会发展将达到新的台阶，先进制造业与现代服务业持续发展将初步形成以服务经济为主的产业结构，“四个中心”建设稳步推进，其中国际金融中心与国际航运中心建设将初具雏形，教育将进一步发展，人力资本水平将持续提高。“十二五”期间的上海经济社会发展，既为促进就业提供了良好的条件，同时也对劳动力就业状况提出了更为严峻的挑战。“十二五”期间机遇大于挑战，充分利用经济社会发展实践，进一步提升劳动者人力资本水平，变被动就业为主动就业，持续提升劳动者人力资本水平，在促进经济社会发展的基础上进一步创造更多的就业岗位，不断提升就业总量与改善就业结构，发挥高素质劳动力推动经济社会发展的重大作用，是“十二五”期间有待实现的重要任务。

1.“十二五”期间上海促进就业面临的经济社会发展形势

“十二五”期间上海经济社会发展将进入一个新的时期。1992年以来长达十余年高达两位数的经济增长速度虽然难以再继续，但是仍将保持一个较高的经济增长速度；社会发展将进入新的发展期，在具备雄厚的经济发展基础上，社会将迎来全面的发展期，不但对促进就业提出了更高的要求，社会发展也为扩大就业提供了更多的途径；产业结构进一步深入，以服务经济为主的产业结构初步确立，服务业发展将超过60％，进一步有效扩大就业；“四个中心”建设进一步扩大就业需求；迪斯尼也将为扩大就业奠定良好的基础。与此同时，一些原先积淀的问题进一步加剧，如不能很好解决，将会成为严重的社会稳定隐患。例如，人口老龄化进一步加剧，对就业供给产生了一定影响；在总量劳动力供大于求的状况下，结构性劳动力供小于求的情况开始显现；结构性就业群体更趋降低；制度性促进就业的功能边际递减，有效扩大就业的能力较弱等。如何充分发挥扩大就业的重大作用，有效解决就业问题，是“十二五”期间面临的极为突出的问题。

第一，经济体制改革进一步深化。改革开放以来，尤其是确立建立社会主义市场经济体制以来，上海积极推进经济体制改革，在全国经济体制改革进程中发挥了排头兵作用，在推进自身经济社会发展的基础上，也为全国推进经济体制改革发挥了良好的示范作用。其主要表现在：经过近二十年的改革，上海经济体制改革从原来的增量改革到了存量突破阶段，一些重大问题面临突破。尤其是在“十二五”时期，对当前经济体制改革中影响到长远经济社会发展的市场体系、政府与市场关系、政府职能转换、民营经济发展等重大问题必须深入推进突破。在进一步深入推进经济体制改革的进程中，既需要高素质人力资本的投入，对劳动者提出了更高的要求；同时也有效扩大就业岗位，对就业的总量与结构产生重要的影响。

第二，经济社会发展方式深入转型。经济社会协调发展是构建社会主义和谐社会与使公众分享改革开放成果的必然要求。“十二五”期间上海将在经济总量已经发展到较高阶段的基础上进一步深入推进社会发展，不断提高公众生活水平，使公众进一步分享改革开放成果。经济社会发展方式的深入转型需要高素质和专业的劳动力投入，在此期间具有较高人力资本水平的劳动力以及社会工作人才等相关人才的投入是必要前提，同时在经济社会的过程中也将创造更多的新的就业岗位，为扩大就业创造机会；但是，新增劳动力是否能满足不断发展着的经济社会发展的需要，也是需要深入解决的重要问题。

第三，产业结构升级与服务经济为主的产业结构的初步形成。产业结构升级是经济发展的重要内容，产业结构演变也伴随着就业结构的进一步演变，就业总量与结构状况能否满足产业结构升级的要求直接决定着产业结构的升级状况以及产业结构与就业结构的协调程度。上海在产业结构演进的过程中，随着先进制造业与现代服务业的不断发展，尤其是提出了构建以服务经济为主的产业结构的目标，在此过程中足够多的大批量的高素质劳动力投入是先进制造业与现代服务业发展的必要前提。一方面，能否具备足够的高素质的劳动力投入是决定产业结构演进与形成以服务经济为主的产业结构的前提；另一方面，在产业升级的过程中也将创造更多的就业岗位，同时随着产业结构升级与转型也将产生一批失业人员，有效提升失业人员的就业技能使其尽快获得就业岗位，也是必须要解决的重要问题。

第四，“四个中心”建设进一步加快，对人力资本要求进一步提高。“十二五”期间，在前期“四个中心”尤其是国际金融中心与国际航运中心建设取得良好基础的背景下，“四个中心”的建设将进一步加快。“四个中心”的建设将有效吸纳劳动力，通过创造新的行业以及为企业创业更多地创造就业机会。但是“四个中心”建设本身专业性较强，对于高素质劳动力需求较多，并非所有的劳动力均能满足“四个中心”建设的需求。在未来一段时期，在总量劳动力供大于求的背景下，个别行业与职位供小于求的现象将进一步存在，尤其是在某些领域的高端劳动力更是如此。劳动者人力资本水平提升能否符合“四个中心”构建的需求，对进一步推动经济社会全面发展以及扩大就业具有十分重要的影响。

第五，某些重要事项对扩大就业具有重要影响。“十二五”期间某些重要事项将有利于促进就业。世博会结束后，后世博效应也将进一步有效扩大就业，同时由于世博会成功举办后原先进行基础设施与场馆建设的人工的需求也将有所减少，而迪斯尼的建设则将扩大对劳动力的需求，进一步有效扩大就业。在“十二五”期间原浦东新区与南汇区合并后，为有效扩大就业提供了良好的机遇，同时也将面临农村富余劳动力转移结构性就业等问题。在国际化趋势进一步加强的情况下，“十二五”期间也不能完全排除类似2008年国际金融危机这种类似的冲击，“十二五”期间促进就业状况也将面临更多的挑战与机遇。

2.“十二五”期间上海扩大就业面临的挑战与影响因素

“十二五”期间受到经济社会发展的进一步影响，促进就业将面临更多的挑战。例如，经济发展速度将进一步放缓，产业结构升级对劳动力素质提出了更高的要求；创业环境有待进一步完善，结构性就业问题更加突出；旧有积淀的问题的影响更为严重，弱势就业群体对政府可能更加依赖等。以上情况均对“十二五”期间扩大就业提出了严峻的挑战。因此，有效应对促进就业的影响，提出有效扩大就业的影响因素，深入分析影响上海就业面临的挑战，对“十二五”期间促进就业具有积极意义。

第一，经济发展速度放缓对促进就业的影响。经济发展是创造就业岗位的根本所在，保证一定的经济增长速度是有效促进就业的必要前提。虽然近年来上海就业弹性较低，但较快速度的经济增长仍为扩大就业提供了良好的经济发展基础。自2008年以来受到经济本身发展的规律以及国际金融危机的影响，上海经济发展速度有所放缓，在“十二五”期间虽然上海经济仍然会保持一个较高的经济增长速度，但连续两位数的经济增长速度将不复存在。因此，如何在经济增长速度有所下降的情况下，充分发挥消费促进就业以及产业结构演进扩大就业岗位的重要作用，是“十二五”期间上海必须着力解决的问题。另一方面，上海“十二五”期间经济发展对劳动者总体人力资本水平提出了更高的要求，劳动者素质能否满足上海快速的经济发展需要，既影响到上海经济发展总体状况，也影响到扩大就业的效果。

第二，总量就业问题与结构性就业矛盾更加严峻。随着经济社会的发展与人口结构、就业参与率等方面的影响，“十二五”期间局部劳动力供小于求的问题将可能进一步加重，尤其是随着农村剩余劳动力对外转移达到一定程度，上海发展可能面临劳动力需求的局部短缺，进而影响到经济发展。从总体上讲总量仍是供大于求，而这种供大于求与以往不同。长期积淀下来的弱势就业群体的就业将更加困难，新生劳动力能否满足经济社会发展的需要仍是一个未知数，因此，在“十二五”期间总量就业问题与结构性就业矛盾将更加突出，同时一些结构性就业群体促进就业将面临更加严峻的形势。

第三，包括户籍制度改革加速等深化改革对促进就业的影响。“十二五”期间是我国进一步加强经济社会发展的时期，这一时期国家出台的有关政策也将对上海促进就业产生更加重要的影响。包括其他地区经济发展加速对劳动力的吸引将使流入上海的包括农村剩余劳动力与其他高素质劳动力在内的劳动力总量发生逆转，而且其他一些重要的改革也会对上海的促进就业状况产生较为重大的影响。如在未来时期国家可能进一步放开户籍制度，而户籍制度的放开对上海的就业会产生较为重要的影响。此外，“十二五”期间进一步加速工业化与城市化，也将影响到上海的总体就业与结构状况。

第四，人口老龄化对就业的影响。“十二五”期间我国逐步步入老龄化社会，而上海人口老龄化程度超前于全国。鉴于人口老龄化对就业将产生较为重要的影响，有效地应对人口老龄化对就业的影响具有特别的重要性。人口老龄化一方面影响到劳动力的总量与结构状况，将对劳动力的供给与需求以及年龄结构等产生较为重要的影响，有可能会导致劳动力总量供给不足尤其是某些年龄阶段或某些群体劳动力供求严重不足，从而影响到经济社会发展。人口老龄化在影响就业总量与结构的同时，也在一定程度上创造了新的就业岗位，对有效促进就业具有一定的良性作用。

3.“十二五”期间上海促进就业的总体趋势

“十二五”期间上海总体就业状况仍将保持总量供大于求、就业形势较为严峻、结构性就业问题尤为突出的状况，受总体经济社会发展的影响，原先积淀的问题与矛盾以及新产生的问题与矛盾相互交织，虽然“十二五”期间总体就业处于一种向好的境地，但对于存在的突出性矛盾与问题不能掉以轻心。总体而言，上海在推动促进就业总量提升与提升劳动力素质的基础上，不断解决结构性就业问题，尤其是花大力气解决自劳动就业体制改革以来存在的历史性积淀问题，是“十二五”期间的重要任务。

第一，“十二五”期间上海促进就业的总体趋势。“十二五”期间上海就业总量将持续增加。其中，来自户籍劳动力的增长基本持平甚至负增长，而来自外地的高素质劳动力与农村剩余劳动力转移将持续增加，尤其是外地高素质人才向上海的集聚将有效促进上海经济社会的发展，并在经济社会发展的过程中创造更多的岗位。城镇登记失业人数与城镇登记失业率将与“十一五”期间基本持平并略有上升，总体城镇登记失业人数控制在30万人以内，城镇登记失业率控制在4.2％左右。产业结构与就业结构进一步有效耦合，“十二五”初第三产业就业比例将超过60％。高校毕业生、外来农民工等群体性就业矛盾更为突出，但将呈现出新的特点。促进就业政策边际效率递减，“十二五”期间促进就业政策可能更侧重于有效构建和谐的劳动关系、保护劳动者权益等重在保护劳动者的政策法规。

第二，“十二五”期间上海总量就业趋势。“十二五”期间上海总量就业增长将适度放缓，“十一五”期间的总量就业高速增长将不复存在。其原因，一是由于总量就业增长到一定程度后，就业的进一步增长将受到限制。二是“十二五”期间上海劳动力供给总量放缓，户籍劳动力净供给有所减少，外来农民工供给等总量增长放缓也影响到上海总量劳动力增长。三是随着上海经济社会发展对高素质劳动力需求不断增长，对中低素质劳动力需求相对下降，高素质劳动力的短缺也导致总量就业增长缓慢。预计“十二五”期间年均保持40万人左右的劳动力增长。

第三，就业结构变动趋势。在总量就业有所增长的背景下，上海“十二五”期间就业结构状况将进一步优化，第三产业更加发挥促进就业的重大作用，第二产业吸纳的劳动力基本趋于稳定。总体而言，第三产业吸纳的劳动力将稳定在60％以上，第二产业吸纳的就业劳动力稳定在35％左右，第一产业吸纳的劳动力在5％左右。就行业而言，制造业仍然是吸纳就业的重要力量，“十二五”期间上海制造业将保持一定速度的增长，这将为发挥制造业的水平奠定良好的基础。第三产业中包括社区服务业在内的传统服务业是吸纳就业的主要力量，在构建以服务经济为主的产业结构的过程中，服务业将发挥更加重要的吸纳就业的作用。

第四，失业情况估计。失业问题仍然是“十二五”期间面临的突出问题，同时“十二五”期间的失业问题将呈现出新的特点与矛盾。中青年失业现象更为严重，而且大部分失业人员为低素质人员，就业技能较差，依靠自身能力解决就业较为困难，是影响社会稳定的重要隐患。在城镇登记失业人员之外，随着经济社会的发展与劳动力市场的流动性，其他失业人员如外来农民工与农村富余劳动力人员等失业现象更趋严重，需要予以足够重视。

第五，群体性就业趋势判断。在群体性就业中，较为突出的是高校毕业生就业、外来农民工就业与非正规就业等群体。上海“十二五”期间高校毕业生就业仍然困难，而且可供操作的政策措施较少，虽然上海近年来在促进高校毕业生就业方面取得了较好成绩，但“十二五”期间促进高校毕业生就业前景较为严峻。外来农民工就业由于要求不高，就业总量矛盾并不紧张，同时在某些领域可能会出现外来农民工短缺现象。非正规就业作为促进就业的重要途径，“十二五”期间的非正规就业总量将进一步增长，仍将发挥吸纳就业的重要作用。

第六，可能出台的促进就业政策。上海“十二五”期间将继续发挥促进就业政策有效扩大就业的作用。根据“十二五”期间上海经济社会发展状况与促进就业实际，促进就业政策将更为集中在保护劳动者权益与构建和谐劳动关系等方面，如进一步健全完善劳动者工资集体协商机制等以有效保护劳动者的权益。

4.“十二五”期间上海促进就业面临的突出问题

“十二五”期间上海促进就业仍面临一定的突出问题，除原先积淀的问题外还将出现一些新的问题，新旧问题相互交织，给上海促进就业提出了较为严峻的挑战。

第一，总量就业供求压力仍将保持。上海“十二五”期间仍将保持总量就业供求压力较大的状况，总量就业供求压力仍然是上海面临的首要任务。与以往时期相比，上海“十二五”期间的总量就业供需缺口逐步缩小，总量压力逐步减小，而在结构与素质方面问题更为突出。“十二五”期间除劳动力市场已有劳动力以及自然退出的劳动力外，每年新增劳动力、到上海求职的高校毕业生与外来农民工等就业群体、失业人员再就业仍然是新增劳动力供给的主要力量。但是，劳动力市场需求方除了劳动力自然减员而产生的劳动力就业岗位外，在经济社会发展中的新兴行业与企业以及某些行业新增劳动力需求，是劳动力需求的主要力量。两相比较，劳动力需求难以满足劳动力供给的需要，再考虑到不同岗位搜寻、职位匹配以及季节性、临时性等因素，就业总量供需将保持一定的缺口。

第二，结构性就业矛盾尤为突出。在总量就业供需矛盾仍然存在的情况下，上海结构性就业矛盾尤为突出。首先是较低的劳动力素质与不断增长的经济社会发展需求间的矛盾，随着经济社会的逐步发展劳动力素质总体不高的矛盾在“十二五”期间更为突出，如何有效通过发展教育与培训加强提高劳动者的素质是面临的极为突出的问题。其次，不同结构性就业群体的就业问题将较为严峻，尤其是在长期受政策扶持的弱势就业群体中，其就业意识、就业能力与风险意识均不强，当政府调整对其扶持政策时，这部分弱势就业群体的就业更加困难，可能诱发社会稳定问题。此外，在有效推动经济社会发展的过程中，某些行业的劳动力可能出现供小于求的压力，尤其是某些条件较差、薪酬较低的行业劳动力供给可能不足。

第三，外来劳动力可能出现短缺。随着全国经济社会的进一步发展以及农村经济社会事业的发展，农村剩余劳动力向外转移总量递减，而且受其他地区经济发展迅速的影响，流动到上海的农村剩余劳动力在“十二五”期间逐步稳定并有可能递减。当前主要由外来劳动力从事的传统制造业、建筑业以及传统社会服务业等行业可能会面临劳动力短缺的问题。随着相关行业待遇与薪酬的提高以及本地劳动力的参与，外来劳动力短缺的问题会逐步缓解，但这一问题在“十二五”期间会比较突出。

第四，人口老龄化带来的不利影响。人口老龄化虽然也会使和老人有关的服务性行业发展并创造出一定的就业岗位，但人口老龄化带来的负面效应将大于正面效应，因人口老龄化而造成的人口红利丧失以及劳动力供给不足，将对经济社会发展造成较大的不利影响，并将进一步影响到扩大就业。适度放开人口政策，提高生育政策的灵活程度，有效减低人口抚养成本，是解决人口老龄化所带来的问题的可能对策。

第五，劳动力素质难以适应经济社会发展需要。“十二五”期间上海经济社会发展对劳动力素质提出了更高的要求，要求一大批具有高素质的专业技术人才投入到经济社会发展的方方面面。努力有效提高劳动者的专业素质，提升劳动者的总体水平，是面临的极为重要的问题。劳动力素质较低不但影响到经济社会的发展，同时也将影响到进一步有效扩大就业岗位。

第六，政策效应逐步递减。改革开放以来上海出台的有关促进就业的政策在推动促进就业、维护社会稳定等方面发挥了极为重要的作用，而“十二五”期间上海虽然也会出台一系列促进就业政策，但其促进就业的政策效应将逐步递减，难以发挥原有的较大的促进就业的作用。提高促进就业政策的有效性与针对性，并在具体工作中落到实处，是出台与执行相关就业政策时需要重视的重要问题。

三、“十二五”期间上海促进就业的对策思路

“十二五”期间上海为有效促进就业，必须在提升总量就业水平的基础上，不断提升劳动者的人力资本水平以满足经济社会事业的需要，有效促进经济发展并在经济发展中不断扩大就业岗位，实现经济发展与扩大就业岗位的良性互动；进一步改进与提升政府促进就业工作的效率与方法，努力实现发挥政府促进就业的作用与发挥劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用的平衡；不断健全完善劳动力市场，更进一步发挥劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用；通过健全完善职业培训体系，切实提升劳动者人力资本水平⁽²⁾，以满足经济发展与产业结构升级的需要，同时真正确立劳动者在劳动力市场上的主体地位；在提升总量就业水平的基础上，重点解决就业结构问题；进一步充分发挥各级政府、街道与社区等的积极性，进一步提升职业介绍工作效率，多方挖掘就业岗位；进一步完善就业托底机制，确保就业托底机制的公平与效率的有效结合。

1.“十二五”期间上海促进就业的总体原则

第一，切实转变促进就业理念，由被动促进就业转变为主动促进就业。“十二五”期间对促进就业由原来单纯限于社会领域的被动促进就业转变为更主动地从经济社会发展领域考察促进就业，首先从增加高素质劳动力投入的角度有效促进经济社会发展，并在经济社会发展中进一步扩大就业岗位，最终有效实现扩大就业。要着力于教育与培训的发展，努力提升劳动者的就业、创业与职业转换能力，切实改变那种原来的只是被动促进就业的做法。

第二，有效发挥市场配置劳动力资源的基础性作用，政府适度淡出。社会主义市场经济要发挥劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用，劳动力市场作为重要的要素市场，其发育程度与发挥作用程度直接决定着社会主义市场经济体制的健全与完善。改革开放以来上海市各级政府在促进就业过程中发挥了极为重要的作用，但在一定程度上挤压了劳动力市场配置劳动力资源的空间，效率也有待进一步提升。“十二五”期间上海要进一步促进劳动力市场的培育、发展与完善，充分发挥劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用。政府要适度淡出，改变那种政府主导促进就业的做法。

第三，努力提升劳动者的就业、创业与职业转换能力。劳动者是促进就业的主体，劳动者促进就业的理念以及其就业、创业与职业转换能力直接决定了促进就业的状况，同时不断发展着的经济社会发展状况也对劳动者的人力资本水平提出了更高的要求。在已经取得良好发展的基础上，通过教育与各种培训不断提升劳动者的就业、创业与职业转换能力，努力确立劳动者自主就业的意识，是有效促进就业的必要前提。

第四，努力促进创业，为中小企业和微小型企业创造良好的环境。有效促进创业是推动就业的必要前提。近年来虽然上海促进创业环境有所改善，但离完善的促进创业的环境还有相当的差距。“十二五”期间要着力进一步改进完善创业的环境，通过出台一系列有效的政策体系为中小型企业和微小型企业的发展提供更多的发展空间，构建利于创业的社会环境与氛围，予以创业失败更多的宽容，形成社会热衷于创业的良好社会风气，有效发挥创业促进就业的重要作用。

第五，进一步发展非正规就业，予以“不合法”就业更多的宽容。非正规就业是上海解决就业的重要手段，也是上海促进就业的具有创造性的途径，但是非正规就业在发展的过程中也遇到了一定的瓶颈，需要在“十二五”期间对非正规就业予以清理，及时纠正对非正规就业不合时宜的过度扶持政策，努力把非正规就业培育成有效的市场竞争主体。对路边摊贩等“不合法”就业予以更多的宽容，促使公众通过各种途径有效促进就业。

第六，着力改革就业托底机制，努力解决长期积淀下来的问题。就业托底机制是发挥社会主义优越性、构建社会主义和谐社会与解决弱势就业群体机制的重要保障，但是就业托底机制的过于宽容，既不利于促进就业的公平与效率，也助长了就业弱势群体对政府的依赖。“十二五”期间进一步改进就业托底机制，既要对弱势就业群体予以适度扶持，也要努力发挥劳动者自身的主观能动性。同时，对20世纪90年代以来在促进就业的过程中积淀下来的需要着力解决的问题如大量的“协保”人员等，需要在“十二五”期间予以着力解决，为后期的进一步促进就业奠定良好的宏观环境。

2.“十二五”期间上海有效扩大就业的对策

第一，充分发挥政府作用，进一步完善积极的促进就业政策，努力奠定和谐就业的宏观环境。政府有必要为扩大就业岗位奠定坚实的经济发展基础，积极转变经济发展方式，充分发挥经济发展创造岗位的作用，促进经济发展与扩大就业良性互动，加大经济发展中高质量劳动力投入的比重，制定促进就业的产业政策，协调产业结构升级与促进就业互动，进一步促进服务业与劳动密集型行业的发展，提升国内生产总值中劳动者报酬的比重，不断健全完善积极的就业政策。在调控就业总量的基础上重点解决就业结构问题，注重促进就业策略的短、中、长期相结合与层次性相结合。进一步促进劳动力市场的健全完善，真正发挥劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用。进一步贯彻科教兴市战略与人才强市战略，努力改善就业和创业环境，不断完善职业培训体制，健全岗前培训与在岗培训制度，切实提升劳动者人力资本水平，加强就业观念教育，不断提升劳动者自主就业、创业与职业转换能力。出台更加健全完善的促进创业政策，加大对创业政策的扶持，构建促进创业的良好环境，更加充分发挥创业带动就业的重大作用。进一步健全完善相关法规，构建有效监管企业的体制与机制，加强对劳动力市场的监督检查，有效维护劳动者权益，督促企业肩负社会责任，为构建和谐劳动关系发挥重大作用。不断健全劳动合同制，有序推进集体合同制度，健全劳动力协商制度与机制。不断健全完善就业托底机制，对社会弱势就业群体适当倾斜，同时防止弱势就业群体对于政府的过度依赖。

第二，进一步健全完善劳动力市场，充分发挥劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用。努力规范发展劳动力市场，畅通劳动力市场信息，在进一步健全完善劳动力市场的基础上发挥劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用。进一步真正确立劳动力市场供给与需求双方的主体地位，以经济手段与市场手段调控劳动力市场，促进劳动力的正常流动，减少劳动力流动成本，规范劳动力需求行为，积极出台完善促进劳动力市场完善的政策法规，防止对劳动力市场的过度干预，真正实现劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用。全面推进劳动力市场建设，有效整合各级市场，消除劳动、人事与教育等部门间的相互分割，努力构建一个高效率的一体化劳动力市场。努力促进高级劳动力市场的健全与完善，有效提高高层次与高技能人才的数量，努力促进高级人才的流动，充分发挥高级人才在经济发展中的作用，更好地发挥劳动力市场对人才资源配置与调控的基础性作用⁽³⁾。

第三，树立劳动者在劳动力市场上的主体地位，不断提升劳动者的就业、创业与职业转换能力，真正提高劳动者自主解决就业的能力。有效确立劳动者在劳动力市场上的主体地位，防止劳动者对政府的过分依赖，提升劳动者自身就业、创业与职业转换能力，努力使劳动者实现自我就业。促使劳动者切实转变观念，调整期望值，努力通过参加教育、培训与干中学，不断提升自身就业、创业与职业转换能力，在竞争日益激烈的劳动力市场获取相对优势地位，不断提升自身的竞争能力。通过进一步促进教育与培训发展，尤其是促进职业培训体系的进一步完善，充分提高劳动者人力资本水平。促使劳动者尤其是青年劳动者自觉提升自身素质，努力培育利于劳动者积极学习的外部社会环境与良好氛围，重点强调劳动者自身在解决就业问题方面的主导作用，进一步加强对青年劳动者的培训，构建社会、家庭与企业共同促进青年就业的机制。有效发挥就业托底机制扩大就业与维护社会稳定的重大作用，在发挥劳动力市场作用与就业托底作用间寻求动态平衡。

第四，进一步改善创业环境，充分发挥创业带动就业的重大作用。创业是带动就业的重要途径，进一步改善促进创业氛围，大力降低创业门槛，有效构建有利于创业的良好氛围。妥善解决自主创业面临的融资、场地、能力等瓶颈，完善微小型企业孵化机制，进一步健全完善贷款机制。强化社会中介机构跟踪服务机制，完善项目评估管理、提供风险提示、指导融资贷款等服务措施，进一步提高在职创业项目的持续发展能力，扩大就业带动效应。完善开业指导平台，以开业指导专家、成功创业人士等为主体，组建创业顾问团，为高校毕业生与青年创业者提供专业指导。进一步健全完善开业园区的指导功能，建立在校培训、社会创业的有效衔接机制。进一步完善支持创业的金融、税收与相关政策，提供非公经济与国有、集体单位同样的公平环境，加快国有经济战略性调整步伐与所有制结构整合，为非公有制经济尤其是民间资本提供足够的创业、发展空间与更为宽松的政策环境。努力形成有利于创业的社会氛围，促进形成积极创业的城市精神与文化理念。

第五，重点解决长期积淀下来的历史问题，有效解决结构性就业问题。“十二五”期间有必要重点解决自推进就业制度改革以来积淀下来的历史问题，对20世纪90年代改革过程中产生的“协保”、“4050”等人员进行统一摸底，深入反思促进就业中存在的问题，找准原因，提出有效解决措施。针对近年来产生的“2030”新生失业人员，采取符合实际的培训方案，协助相关人员提升就业能力，防止产生新的就业弱势群体。在有效缓解总量供求的基础上，重点解决高校毕业生、农村富余劳动力、外来农民工就业，努力通过市场作用促进相关群体就业，有效协调政府与劳动力市场的关系。进一步完善非正规就业，有效消除非正规就业存在的负面效应，发挥网络就业的重要作用，更加有效发挥非正规就业促进就业的作用。有效放宽对“不合法”就业的宽容，为“不合法”就业提供更多的发展空间。

第六，督促企业自觉肩负起扩大就业的重要责任，主动促进和谐就业。企业在扩大就业中起着重大作用，有必要真正使企业肩负起社会责任，自觉遵守国家与地方政府的法律法规，有效维护劳动者权益，为有效扩大就业奠定坚实基础。有必要进一步加强对企业的管理、引导与干预，有效保护劳动者权益，从法律法规与社会诚信体系等方面督促企业积极构建和谐劳动关系。继续实施和完善鼓励企业增加就业岗位、加强就业培训的财税、信贷等优惠政策，实行促进就业的财税金融政策，积极支持自主创业与自谋职业。全面建立用人单位守法诚信制度，完善企业裁员机制，避免把富余人员集中推向社会。完善劳动关系协调机制，全面实行劳动合同制度和集体协商制度，健全协调劳动关系三方机制，完善劳动争议处理体制。加强劳动保护，健全劳动保障监察体制和劳动争议调处仲裁机制。加强劳动力市场监管、劳动保护和劳动执法监察，规范用工行为，完善劳动监察队伍，改善监察手段，进一步完善网络化监察，依托劳动保障信息平台，提高劳动保障监察效能。

（上海社会科学院经济研究所　沈开艳　刘社建）

【注释】

(1)数据来自《上海统计年鉴》，中国统计出版社2010年版。

(2)刘社建：《以和谐就业观促进社会就业》，《文汇报》2007年3月26日。

(3)刘社建：《以和谐就业观促进社会就业》，《文汇报》2007年3月26日。