大企业税收管理的问题与思考

大企业税收管理的问题与思考

安丽坤　金恩孔

从理论上讲，所谓大企业是指资产总额和销售收入达到一定规模，在国民经济中处于垄断和支柱地位的大型企业，比如列入国家税务总局定点联系的企业和一些跨国经营的国际公司等企业才是真正意义上的大企业，一般具有跨地区、跨国界经营，内部结构复杂，行业跨度大、财务核算体系比较健全、税收筹划能力强等特点。

从我省的实际情况来看，不论从规模还是数量而言，符合上述条件的大企业不够多。以兰州经济技术开发区国家税务局（以下简称经济区国税局）为例，总局定点联系企业仅有1家，讨论大企业税收管理问题比较缺乏实证。经济开发区国税局根据辖区税源分布状况并结合实际局情，一方面将列入国家税务总局定点联系的企业作为大企业，另一方面在纳税人中以资产总额、销售收入、年纳税总额三者相结合，同时兼顾国际税收与出口业务的特殊性，筛选确定22户年纳税额300万元以上重点税源企业，设立专门的税源管理机构实行专业化管理。因此，本文所涉及的所谓大企业实际上是大企业与重点税源二者兼而有之。

就税收管理而言，既存在外部管理，即针对企业纳税申报、税源监控、纳税服务、遵从引导等方面的税收管理行为，也有内部管理，即管理团队、管理理念、管理职责、管理手段等与外部管理相适应的科学的、合理的管理机制，外部管理与内部管理二者相互作用，缺一不可。以当下形式分析，笔者认为内部管理处于税收管理的主要地位，只有建立系统、科学的内部管理机制，组建专家型管理团队，树立先进管理理念，在信息化支撑下运用多元化的管理手段，才能提高大企业税收管理的质量和效能，才能延伸纳税服务的真正内涵，切实提高纳税遵从的观念和意识。正是基于上述观点，本文作者通过外部和内部两个层面对经济区国税局大企业管理中存在的问题以及加强管理的途径进行梳理和探索，需要说明的是文中所列举的问题既有共性的也可能是个性的，不具有普遍性，区区管窥，不能照一隅！

一、大企业税收管理存在的问题

（一）外部管理

1.跨区域运营的复杂性给税收管理工作增加难度。现代化大企业基本上都已经建立了适应市场经济要求的现代企业制度，在集团化运营模式下经营范围跨行业、跨区域甚至跨国经营，规模大组织架构繁杂，财务核算在环节上分工细致，总部对经营核算具有高度的控制力，涉税事项相对复杂。以经济区大企业为例，20户大企业中有一半以上都是以集团化为运营模式，业务覆盖全国，部分企业产品出口国外，财务核算从原料采购、成本归集到销售等各个环节都有专职财务人员进行核算，集团总部对各分支机构的资金、采购、资产和人事实行高度集中控制，有些集团公司设立专门的税务部，对各公司每月的涉税事项进行审核把关，对现有的税收政策进行收集研究并统一进行税收筹划。因此，在现有的以税收管理员制度为主要管理手段的征管模式下，需要税务部门集中高水准管理人才加以应对。另外，企业的所有核算单位并非都在一个税务部门管理，基层税务部门所管辖的大多数是分支机构，无法掌握整个企业财务核算的全部情况，给日常征管工作带来了很大困难。

2.社会地位的特殊性对税务机关依法行政形成阻力。由于大企业在国民经济中所占比重较大，这在一定程度上决定了大企业的社会地位特殊，在政治方面其政治地位相对较高，在政府部门有一定的话语权；在经济方面大企业大多属于垄断性经济实体，部分企业甚至是本行业或产业的龙头企业，占主导地位，效益的优劣直接影响到本地经济运行的质量；在社会方面安置就业岗位多，参与社会公共公益活动频繁，社会地位较高；在税收方面企业占地区税收收入比重高，直接影响到地区的经济总量和税收收入全局。在这种情况下，税务机关日常的执法行为不同程度会遇到来自社会各方面的阻力。

3.信息化管理的先进性造成税企之间信息不对称。随着经济形势的发展，大企业大多都借助高度发达的现代信息科技手段对企业进行有效管理和控制，比如像国美电器、雪花啤酒公司等企业都聘请国际知名的专业软件开发公司为其量身定做管理系统，税收管理员在日常管理中不可能对软件的各项功能及操作进行深入了解，同时企业对于生产经营方面的数据都作为商业秘密进行管理，在对外披报送相关数据时需要层级审批，除非是法律规定必须报送的数据信息，其他信息企业不愿意对外提供，税收管理员在对企业进行税收分析中由于占有的数据量小面窄，导致分析结果与实际情况不能相符。

4.遵从意愿的不确定性导致涉税风险难以控制。从主观上来说，绝大多数大企业主观意愿都会选择遵从，尤其是国内知名度较高、发展前景好，经济效益增长较快的企业，在对待税法遵从问题上非常重视，不希望因为税收问题受到处罚而使企业经济利益和社会形象受到损害。但是从客观现实来看，部分企业仍然存在税法遵从度不高的现象，主要原因在于不能及时全面地获取相关税收政策，在实际操作中对政策的理解和运用出现偏差，部分企业在税收筹划过程中考虑的不细致出现纰漏，涉税风险的内部控制制度不健全或不完善，这在一定程度上也造成企业涉税风险增加。

（二）内部管理

1.管理理念与发展形势不相适应。由于受到传统税收管理思维方式的制约，基层税务机关在对大企业税收管理与服务工作的重要性认识不足，管理的理念跟不上当前税收管理的新观念。大多数人都觉得大企业财务制度健全，核算规范，不会出现大的税收风险，税收管理的工作重点应该纳税服务的优化、深化、个性化，从而在思想上和行动上都弱化了大企业税收管理的风险防范、纳税评估和日常管理。

2.管理职责与征管机构不相适应。现行的机构设置模式只是在总局和省级设立专门的大企业管理机构，但在市级税务机关没有专门的大企业管理机构。经济区国税局在机构改革时也没有设立专门的大企业管理部门，在税源专业化管理的试点推行过程中，尝试将大企业和重点税源划归一个分局进行专业化管理，目前人员、机构和大企业划分已全部到位并已经运行两个月，但是在运行过程中仍有很多问题需要完善和解决。比如大企业管理的职责不统一，部分职能仍然零星分散在货物与劳务税科、所得税科、征管科、纳税服务科和稽查局等部门，造成管理职责混乱，管理部门交叉，管理权限重叠，但是如果将管理职责全部集中到专门的大企业管理部门，在纵向的管理上与省局各处室的衔接又会出现不顺畅的问题。

3.管理手段与现实需求不相适应。随着税务系统信息化建设的推进，国税部门在税源管理、税收分析等税收管理活动中大量应用信息化管理手段，管理成效显著，也积累了丰富的管理经验，但相对于对大企业税收管理而言，国税系统目前的各类管理软件仍然不能满足管理的实际需要。如综合征管软件只是侧重于对内部业务流程操作和过程的控制，而在针对企业的税源分析、纳税评估等功能尚待完善。另外现有的各应用系统没有预留与企业财务软件对接的接口，无法充分获取企业的相关经济指标，造成税务机关难以全面真实地掌握大企业的生产经营状况。

4.管理队伍与复杂业务不相适应。大企业生产经营项目多，信息化应用程度高，技术创新、组织创新和管理创新的能力都很强，其税收征管涉及大量复杂的财会业务、税收政策和计算机应用技术。而目前征管模式仍以税收管理员管户为主，基层税收征管业务大部分集中在催报催缴、调查核实、备案审批和档案管理等日常事务性工作，很难有大量时间和精力进行税收分析、纳税评估、日常检查等前置性风险排查工作，同时现在省局和总局的干部教育培训对象大多集中在市州一级，真正基层直接从事税源管理的人员得不到持续有针对性的培训，知识结构老化，综合业务素质较低，思想观念已经不能适应当前的管理理念，因此在应对大企业复杂的涉税处理事项时有些力不从心，导致税收监管缺乏力度和效率。

二、强化大企业管理的路径

2012年牟可光局长在全省大企业管理工作会议上作出批示指出：“以促进税法遵从为目标，以定点联系企业为抓手，税收风险为导向，信息化为依托，提高服务效能，全面提升大企业税收管理和服务水平……”。张敬副局长提出了“纳税服务个性化、税收管理专业化、风险防控制度化，不断提高大企业遵从水平”，国际税收管理工作要落实“反避税有实效、非居民有突破、外事有项目，不断提高国际税收工作水平”的全省大企业税收管理工作的总体思路和工作目标。

按照全省大企业管理的工作思路，结合目前管理中存在的问题，大企业的管理应从以下几个方面入手，着力解决当前工作中存在的差距和不足，使得大企业的税收管理逐步走向良性发展的道路。

（一）提高认识，树立大企业税收专业化管理理念。大力宣传和引导广大干部转变管理理念，提升对大企业管理意义的认识，突出大企业在税收管理中的重要位置，对大企业的税收管理与服务工作要严格按照有关规范和服务标准实施。要提高税收风险防范意识，将事前预防、事中发现和事后管理贯穿到大企业税收管理的全过程，努力使大企业税收风险降到最低程度，尽可能地以纳税辅导和评估等非对抗手段解决遵从问题。要树立以大企业为中心的理念，以企业需求为导向，实施业务创新，提供形式多样、更有针对性的服务“套餐”，充分满足其个性化的纳税服务需求，有效促进纳税人自觉遵从意愿和能力的不断提升。

（二）明确职责，建立顺畅有序高效的管理机制。在现有机构设置的基础上应该建立总局、省局和市州局三级大企业管理机构，以规模和分支机构作为分级管理的划分标准，采取属地管理与专业化管理相结合的模式，直接从事相对应级别大企业的日常税收基础管理、个性化纳税服务等管理工作。同时省级大企业管理机构在业务上直接负责组织、协调和领导各市州一级大企业税收管理与服务工作。省级大企业管理机构应该充分利用现有的优势资源，把税收风险分析识别、等级排序、风险应对、过程监控与绩效评估等复杂事项等专业化程度较高的风险管理职能，从属地的税收管理职能中分离出来统一实施。市州一级大企业管理部门在总局、省局大企业管理部门的指导下，主要负责做好总局定点联系企业、省局重点大企业设在本地的成员企业及分支机构以及市州局自选重点联系企业的相关工作,协助外地税务机关做好外地大型企业集团设在本地的成员企业及分支机构相关工作。

（三）统一平台，充分利用信息化手段提高管理水平。提高大企业管理水平就必须建立统一的大企业信息管理平台，对现有的平台进行完善。一是尽快开发与大企业财务软件相对接的软件接口，对大企业报送数据的范围和质量以规范性文件的形式予以明确，广泛占有大企业的各类涉税报表和具有典型行业特征的相关数据。二是要从企业集团的户籍管理入手，理清企业集团成员户数及其运营关系，充分运用信息技术，全面采集涉及企业组织机构、生产经营、关联交易、资金流向等方面的信息，建立大企业组织机构、关联企业的基础资料库，逐步建立企业集团分级数据分析体系。三是建立大企业的申报资料库，通过与相关税务部门的信息交换和传递，实现汇总申报数据与其所属单位申报数据的比对。四是建立外部信息资料库，拓宽采集渠道，建立与审计、工商、地税、海关、银行、证监会等相关管理部门的联系和信息沟通制度，利用相关部门的管理信息资源，丰富税源管理信息库。五是建立大企业税收分析预警指标库，完成大企业税收分析模型，加强对企业生产经营规律、内控制度、财务指标、税收遵从度、物流和资金流等方面分析，及时发现纳税异常，设置申报预警指标，运用大企业风险管理技术手段，科学识别、有效管理大企业涉税风险，提高大企业抵御涉税风险的能力。

（四）提升素质，打造一支高素质的专业化管理团队。根据本地区大企业税源分布和经营规模、涉税事项等方面综合考虑，在大企业管理机构的设置、人员、设备配置等方面要给予一定的政策倾斜，坚持“专业化管理、个性化服务、管理和服务并重”的理念，建立一支专业的大企业税收管理团队。一是人员配备。以专家型为主、工作方式上以团队式为主，团队的知识结构上以跨学科、跨行业的复合型为主。二是业务培训。重点培训行业税收政策、纳税评估、税收风险管理的相关内容。三是廉政建设。通过建立和完善廉政教育、内部权力制约、廉政风险控制等各项制度，做到自律与他律相结合，确保以优良作风和良好社会形象推动大企业税收服务与管理工作的深入开展。

（五）创新机制，完善大企业税收管理体系。强化大企业税收管理，必须创新机制，为大企业税收工作提供制度保证。一是创建定点企业分级管理制。要参照总局模式并结合自身特点，制定相应标准，选择自己的定点企业，履行各级大企业专业化管理职责。二是创建税企沟通互动机制。定期或不定期举办研讨会、论坛以及调研等形式进行互动沟通，宣传税收法规，了解企业意见，促进税企之间的相互沟通了解。三是创建涉税事项协调机制。建立大企业涉税事项协调会议制度，统一及时受理、协调解决大企业的涉税诉求，回应企业关注的涉税问题，答复涉税事项。四是建立个性化服务机制。认真收集、研究大企业的意见和建议，并根据其服务需求为大企业提供“一对一”服务。对重大税收政策问题，按行业、分企业及时举办政策宣讲和培训，分析解读税收法律法规和政策的变化及税法与会计差异的影响。统一各地政策执行口径，确保税收政策落实的及时性、透明性和统一性，为大企业提供更高层次的个性化服务。五是构建税务风险内控体系。通过开展风险测试、纳税评估、税收检查以及定期跟踪了解企业的纳税状况等工作，引导和帮助大企业建立健全税务风险内部控制体系。六是建立内部信息交换机制。针对大企业分支机构多、跨区跨国经营、汇总纳税，极易造成分支机构所在地税务机关不了解税款入库情况、总部机构所在地税务机关又无法进行日常税收管理的现状，由总机构主管地税务机关牵头，定期进行信息传递和交换，实现信息沟通的快速、高效。

作者单位：兰州经济技术开发区国税局

写作时间：2010.10