关于医药经营行业税收管理的调查与思考

安徽省阜阳市国家税务局课题组

近些年来，医药经营行业快速发展，税收收入不断增长，在经济社会发展中的作用日益显现。但同时，该行业发展中暴露出的问题也不容忽视，不规范的经营模式已使整个行业税收秩序较为混乱，涉税案件频频发生，税收风险日益凸显。一些地方的医药经营企业虚开专用发票、虚抵进项税额问题严重，且有愈演愈烈之势。如不及时采取措施，果断整治，加以规范，必然会引起税收秩序的进一步恶化，影响该行业的健康发展。为此，安徽省阜阳市国家税务局成立专题调研组，在全面分析排查的基础上，对该市医药经营行业的经营和纳税状况开展了解剖式调研，提出了整顿和规范的意见、建议。

1．户数情况。截至2012年4月底，全市从事医药经营行业的纳税人共629户，其中：一般纳税人91户，小规模纳税人538户。91户一般纳税人中，西药批发21户、药品零售12户、中药批发58户；538户小规模纳税人中，西药批发1户、药品零售494户、中药批发43户（如图1所示）。91户一般纳税人中年销售收入过亿元的企业19户。其中：西药批发企业15户、中药批发企业2户、药品零售企业2户。

图1　阜阳市医药经营行业户数分布图

2．销售状况。2007年至2011年，全市医药经营行业销售收入从138.25亿元增加到260.3亿元，年增长率为13.49%。其中：西药批发销售收入从135亿元增加到240亿元，年增长率为12.20%；中药批发销售收入从3亿元增加到12亿元，年增长率为31.95%；药品零售销售收入从0.25亿元增加到8.3亿元，年增长率为101%。

3．纳税情况。2011年，该市医药经营行业共申报销售收入260.3亿元，占全省同期该行业申报收入751.78亿元的34.62%；实际缴纳的增值税税款9790.71万元，只占全省同期该行业实际缴纳增值税6.44亿元的15.2%。由此可见，该市医药经营行业整体规模已占全省三分之一，而缴纳的税款却不到全省的六分之一，税收贡献率显著偏低，与该行业经济规模的比例严重失调。

总之，该市医药经营行业呈现的主要特点是：纳税户数多，经营规模大，销售收入持续增长，税收贡献明显偏低。

1．行业税负明显偏低。2011年，全省医药经营行业整体增值税税负率为0.86%，阜阳市为0.38%，为全省最低。其中：西药批发行业全省平均税负率为0.54%，阜阳市为0.35%；药品零售行业全省平均税负率为1.18%，阜阳市为0.45%；中药批发行业全省平均税负率为1.67%，阜阳市为0.82%。

2．隐瞒收入，申报不实。通过将企业交易系统的销售数据与其向税务机关申报的销售数据进行比对，2010～2011年部分企业交易系统销售不含税金额累计明显大于税务机关综合征管系统中申报应税收入金额。如表1所示，个别企业交易系统销售金额扣除退货金额和销售冲差价金额之后，其销售净额与申报的销售收入之间的差额达8264.43万元。问题主要在于企业开具普通发票或者不开发票部分的销售业务收入向税务机关少申报或未申报。

表1　某企业交易系统数据与税收征管信息系统数据比对差异表

3．存在虚开发票嫌疑。通过对2011年度数据分析比对，一些企业交易系统销售数据与税务机关报税子系统分户数据存在一定差异。如表2所示，下列9户企业交易系统中交易金额与报税子系统开具的增值税专用发票金额存在着差异，税款差额合计26万元。除时间差导致的合理化差异外，税款差额较大的企业可能存在违规开具专用发票的疑点。

表2　2011年度部分企业交易系统数据与税务机关报税子系统数据比对差异表

4．接受虚开问题较大。通过2011年度数据分析比对，部分企业的交易系统购进业务数据与税务机关认证子系统分户数据存在较大差异。如表3所示，下列9户销售方的企业交易系统中交易金额与认证子系统认证的增值税专用发票金额存在较大差异，金额差异达9252.59万元，税款差额达1617.04万元。除时间差导致的合理化差异外，税款差额较大的购进业务存在违规取得专用发票的疑点重大。另外，近期在湖北咸宁、安徽宿州等地出现的虚开、代开增值税专用发票案件涉及的虚开专用发票已在阜阳市部分企业认证抵扣税款。

表3　2011年度部分企业交易系统数据与税务机关认证子系统数据比对差异表

5．涉税案件日趋增多。2010年，全市国税系统共查办西药批发企业受托协查案件16起（户次），因对方企业确定虚开专用发票而转出的进项税额为689.5万元。2011年，共查办受托协查西药批发企业案件24起，因对方企业确定虚开专用发票而转出的进项税额为1294.56万元。其中总局督办案件有3起，涉及税额为1288.82万元。

1．行业整体纳税意识淡薄成主观动因。由于税法宣传、纳税辅导不到位等各种主客观原因，为数不少的医药经营企业依法纳税意识不强，税法遵从度不高，有的甚至为了追求高额利润，实现利益最大化，钻税收管理空子，采取非法手段偷逃国家税款，给国家带来损失。同时，随着医药市场的不断发展壮大，药品研制的投入也越来越大，新药、特药等名目繁多的药品不断面世。各个生产厂家为了抢占市场份额，通过各种渠道、采取各种手法推销自己的药品，导致医药经营市场的混乱，有的甚至厂家与商家联手，隐瞒收入，虚开虚抵发票，偷逃国家税收。

2．行业经营模式的不规范成滋生土壤。随着医药经营行业的快速扩张，现有经营模式的弊端逐渐显现，一些涉税违法人员借此开展虚假交易，从而滋生或刺激了涉税违法行为，逐步形成了以医药批发为核心，涉及收购、批发、零售等多环节的涉税违法链。主要表现：一是部分医药批发企业延续旧的经营模式，与业务员签订劳务合同，业务员以公司名义从事购销业务，药品经营风险由业务员承担，企业提供药品经营许可等证照给业务员使用并按开票金额向业务员收取1％左右的管理费用。这种经营模式容易使个人业务与公司业务混淆，为虚开发票提供了空间。二是部分开展自营业务的公司，通过其他平台开展业务，隐瞒、转移销售收入，逃避纳税义务。三是部分经营药品销售收入较大的公司，为了逃避缴纳税款的义务，从其他公司（如中药材收购企业、不实行增值税抵扣制的药品零售企业或个人等）非法大量取得虚开增值税专用发票以抵扣税款。

3．行业内外监管措施乏力成孕育空间。医药管理体制不顺，医药与卫生部门职能重叠，政策交叉，对医药经营市场监管措施不力，监管不到位，加之医药经营行业内控机制不健全、自律不严，部分从事医药经营业务的纳税人不按规定健全财务核算，甚至做假账，虚开虚抵发票，瞒报销售收入等，导致税务机关对企业实际购销业务、资金往来、经营费用和库存状况等难以有效控制。由于行业监管不力和自律不严，不但导致医药经营市场竞争无序，引发管理混乱，而且给税收管理带来困难，影响企业应纳税款计算的准确性。

4．行业税收管理方式滞后成现实困境。现行税收管理员管户制度已经远远不能适应医药行业经营方式多样化、经营渠道复杂化、税收管理信息对称化和税收制度变化的需要。随着医药经营户的大量增多，税收管理员管理户数的增加，一个税收管理员很难掌握所管纳税户的所有经营和纳税信息，造成征纳双方信息不对称。同时，由于税制上的交叉，医药经营征收增值税，医疗卫生征收营业税，对大量既经营医药又有卫生诊治的业户在实际征税过程中难以掌握，极易发生漏征漏管现象。加之增值税实行以票管税，虚开或接受虚开发票的问题和隐患一直难以从根本上消除。税收管理方式的相对滞后，严重影响医药经营行业的税收管理质量。

整顿和规范医药经营行业税收秩序已势在必行，必须坚持治标与治本相结合，坚持短期开展专项整治与构建长效机制相结合，才能取得预期的效果。

1．强力开展税收专项整治。为强化医药经营行业税收征管，有效防范税收流失，该局通过加强分析监控，开展典型调查，制定专项整治方案，召开动员大会，周密安排部署，积极发动整改，实施风险提醒，督促自查自纠，加强后续监管，促进行业发展等多项举措，对税收负担明显偏低、税收秩序相对混乱、案件线索较为集中的91户医药经营企业开展了税收专项整治，企业补缴税款、滞纳金和罚款达10200万元，使该市医药经营行业平均税负提升0.4个多百分点，取得明显成效，受到安徽省国家税务局和地方党委、政府的充分肯定。通过专项整治，初步堵塞了征管漏洞，增加了税收收入，平衡了行业税负，营造了公平竞争环境，进一步理顺了医药行业税收管理秩序。因此，建议国家税务总局、卫生部、公安部等部门在全国范围内联合开展医药经营行业税收专项整治活动，以整顿和规范医药经营行业税收秩序，促进医药经营行业平稳健康发展。

2．编发应用《行业税收指引》。要在紧扣医药经营行业不同经营业务的类型和特点，针对专项整治活动中发现的问题，借鉴其他行业有效监管经验的基础上，研究制定长效管理机制，编写《医药经营行业税收指引》（以下简称《税收指引》），以“政府规范、行业自律、部门监管”为原则，鼓励企业“做大、做强、做规范”，引导企业合法经营，规范核算，依法纳税。《税收指引》的内容可包括货物购销、发票领用认证、会计账务处理、行业风险预警、税务违章处罚等。同时，采取专题辅导等形式，宣传解读《税收指引》，分别对一线税收执法人员和企业法人代表、财务管理、销售管理、仓储管理、业务员等五类人员强化培训操作，切实降低税务机关的执法风险和纳税人的纳税风险。

3．积极规范行业经营模式。当前，为适应形势发展，建议政府组织医药经营行业尽快吸纳医药招标中的“安徽模式”^[13]（基药）和“两票制”^[14]（非基药），积极革除旧有经营模式的弊端，锐意推进医药流通行业改革步伐。医药经营企业应主动防止恶性竞争，创新并大力推行依法并购模式，努力打造集医药批发、物流配送于一体的集团企业，提升企业核心竞争力、行业话语权和风险防控能力。

4．全面推广使用网络发票。针对医药经营行业发展现状、财务管理水平和技术条件，指导和鼓励企业加强内部控制、自我约束的基础上，加强财务管理，全面推广使用网络发票，严格税收核算。全面推广使用网络发票，将有利于税务机关适时掌控纳税人的开票情况，并与申报情况核查比对，有效防控开具大头小尾发票和开票不申报行为的发生；有利于进一步促进药品流通管理和收入核算健全，减少或杜绝虚假交易或隐瞒、转移收入等行为的发生。

5．构建信息管税长效机制。加强各地税务机关之间的横向联系，实行信息共享。对监控中发现疑点较多的企业，主管税务机关应加强与其主要供货方所在地税务机关之间的联系，强化税收控管，即通过与供货方所在地税务机关定期交换相关涉税信息，确定其实际购货数量、金额以及取得的返利额等，与库存明细、销售收入及进项税金转出等数据予以比对，发现线索，从源头上防控税款流失。充分利用第三方信息，建立信息定期交换制度。各级税务机关应与当地药监部门、医保机构定期召开联席会议，明确信息交换的具体时间、范围、内容、方式、联系人等，及时通报工作制度落实情况，分析研究工作中出现的问题，提出改进工作的措施，形成良性互动机制。

6．强化税收风险应对举措。在全面采集医药经营企业信息数据的基础上，利用税收管理信息系统，加强监控、分析和比对，将纳税人的风险划分若干等级，根据纳税人风险等级的高低，采取相应的应对措施。对风险等级较低的纳税人实行风险提醒服务，提醒纳税人应当说明的问题，如不能说明清楚的，要自查自纠，自行补缴税款和相应的滞纳金；对风险等级较高的纳税人，税务机关应组织专门人员开展纳税评估；对风险等级高的纳税人，应开展税务稽查。同时，税务机关应加强对税收风险应对工作的监督检查，事前推行执法承诺责任制和廉政监督卡制度；事中利用12366纳税服务热线，开展监督回访系统；事后实行专家组会审制度，集中开展质询，以提高风险应对工作的质量和效果。

课题组组长：戴海先

副　组　长：陈泰来　韩卫东

成　　　员：邓宏伟　刘　芳　冯　峰　陈德录　于铁牛