宁夏大企业税收管理现状分析与思考

宁夏回族自治区银川市国税局课题组

随着经济的发展，一批大型国有、民营企业迅速成长壮大。根据国家税务总局的统计，占全国2.31%的纳税大户，支撑着全国90％的税收收入。毋庸置疑，大企业是国民经济的支柱，是国家税收的主要来源。本文就宁夏大企业税收管理现状进行分析，针对当前大企业管理中存在的问题和不足，研究探索大企业税收专业化管理的方向。

自2010年国家税务总局将大力推进税源专业化管理列为全国税收管理的重要任务以来，宁夏国税系统税源专业化管理形成了“以加强税收风险管理为导向，以实施信息管税为依托，以实行分级分类管理为基础，以核查申报纳税真实性、合法性为重点，以规范税收征收管理程序和完善运行体制为保障”的税源科学管理模式。但是，宁夏大企业税收管理尚处于探索状态。

从税收管理制度上来看，目前只有《大企业税务风险管理指引（试行）》（国税发［2009］90号）和《国家税务总局大企业税收服务和管理规程（试行）》（国税发［2011］71号）2个文件涉及大企业税收管理。国税发［2009］90号文件旨在引导大企业合理控制税务风险，防范税务违法行为，依法履行纳税义务，避免因没有遵循税法可能受到的法律制裁、财务损失或声誉损害。国税发［2011］71号文件旨在通过有效的遵从引导、遵从管控和遵从应对，防范和控制税务风险，提高税法遵从度，降低税收遵从成本，注重阐述各级税务机构就大企业税收服务和管理工作的不同职责，主要针对总局和省（市、区）局对大企业的管理。相对而言，基层税务机关没有制度性的规范。

从税收管理层级上来看，宁夏建立自治区、市、县、税务分局四级税源专业化分级管理模式。自治区局主要负责本级大企业税收管理，组织实施总局定点联系企业、跨地市企业的税收征管监控分析和纳税评估；地市局负责本级确定的大企业税收管理监控和纳税评估；县级局负责本级大企业的税收管理监控和纳税评估；税务分局具体承担纳税人的登记认定、调查核实、发票核定、催报催缴等日常业务。具体到各基层税务部门，将辖区内大企业按照同一行业纳入同一个税源管理标准，配备熟悉这一行业的业务骨干，实行集中管理，管理时采取税收专管员管理的方式，实行进驻式管理模式。

从税收管理职能上来看，税收专管员拥有对大企业税收征管的所有职能，包括登记认定、发票票种核定、征收方式鉴定、纳税辅导、催报催缴、纳税审核和纳税评估等；驻厂管理组只履行某些主要的专项管理职能，如纳税审核和纳税评估等，而不涉及其他事项。

目前，大企业税收管理存在的主要问题：

一是现行的税源管理级次和大企业级次不对应。大企业多数属于垄断企业、资源类企业。这类企业多数是由国企改制而来，政治地位高，而从事税源管理活动的是基层税务分局（所）的一线管理人员。从行政级别来说，企业的财务部门往往要比基层主管税务机关高。很多情况下，税源管理人员都是与企业一般办税人员接触，而很难与企业实际管理人员取得联系。企业决策层也会对税务机关的管理和相关税收政策的执行有一定程度的轻视、怠慢。但是，企业一旦出现涉税问题，就会有越级沟通的情况，给上级机关带来不便，同时也降低了本级主管机关的执法严肃性。

二是现行的税收管理员制度和大企业管理不适应。现行的税收管理员制度，主要根据属地原则划分，税收管理员是“信息采集员、纳税辅导员、税收宣传员、纳税评估员和税收监控员”。

在大企业管理中，属地管理原则就成为最大的障碍，存在信息不对称。大企业都有很多下属企业（例如神华宁煤），跨市县、跨地区甚至跨省经营，存在大量的关联交易，采取集中核算。这种大企业组织机构格局与现行税收征管属地管理体制和由基层税源管理部门负责所有涉税事项之间存在矛盾，容易形成企业总部主管税务机关与分支机构主管税务机关之间“管得着的看不见，看得见的管不着”的现象。在大企业税收管理中，现在仍以税收管理员为主。由于职责所限，税收管理员主要精力用于登记认定、催报催缴、发票管理、资料归档等事务性工作，很难集中时间和精力进行税收分析、纳税评估等风险防范的前置工作。同时，大企业关联交易频繁，税收的流动性和隐蔽性强，基层税源管理部门缺少精通法律、财会、计算机等专业知识和管理技能的复合型人才，与大企业拥有大批高素质、高层次的管理人员相比，税务机关显得管理上力不从心。特别是经济发达地区税收管理员管户数量多，日常工作量大，重复性、程序性的工作占用大部分时间，导致对大企业的税收监管乏力，甚至无法实施有效监管。

三是现行的税收管理内部各部门的分工不合理。在现行的管理层级中，自治区级大企业既是市级大企业，也是县级大企业。在日常管理中，内部各管理层级间、部门间，管理与服务职责条块分割。就基层一线的税源管理部门来说，经常会遇到同一涉税事项，不同层级、不同部门的税务机关下达任务。由于各个部门的职责不同，对同一涉税事项处理过程中所处的位置不同，就会发生同一涉税事项、同样的涉税文书、同样的依据，但最终反馈的结果不同。这样就会影响主管税务机关税法执行的严肃性，不利于提高大企业的税收遵从度。

由于全国的经济发展存在地区性差异，企业的规模不同和行业不同，目前全国没有一个固定的大企业界定标准。参照《国家税务总局大企业税收服务和管理规程（试行）》第三条的定义，可以解读为：规程中的大企业仅指总局定点联系的45户企业，省级局及地市级局大企业的界定，由各省（市、区）及地市级局视情况自行界定。从其他国家的界定标准来看，大部分国家采用定量标准，主要采用的参量有：注册资本、营业额、资产总额等。例如，加拿大将销售额超过2.5亿加元的企业，认定为大企业；美国将资产规模超过1000万美元的纳税人认定为大企业；等等。

不论是根据什么参量来界定，界定的标准必须符合大企业的特点。大企业通常跨地区、跨行业经营，内部组织结构和财务核算复杂，生产经营分散而内部决策集中，纳税遵从度较高，维权意识较强。例如神华宁煤集团由自治区内最初的3个分支机构，发展到现在跨5个省（市、区）20多个市县，拥有47个子公司的大企业，公司从单一经营煤炭开采，延伸到煤化工、电力、冶金、房地产等多种行业，企业财务核算体系由原来的两级核算演变为现在的五级核算，组织结构呈现塔形态，企业内部设立财务、法律、税务等谋划团队，应对外界监管。就区域经济来看，大企业对税收的贡献大，占所属区域税收收入比例高。宁夏将年营业额3亿元以上、资产总额1亿元以上、年纳税额500万元以上的企业界定为大企业。

大企业统一界定标准，关系着全国整体大企业税收管理的统一性和规范性，也是大企业税收管理的逻辑起点和理论基石。笔者认为，在现行的税收征管制度、机构设置、税收政策统一的条件下，应从实际情况出发，找出大企业的共同着力点。从现有的税收管理层级来看，可以以一个相对值来界定不同层级大企业的标准。相对值可以以年纳税额占所属税收管理层级税收收入的一定比例来划定，这样就可以明确县级、地市级、省级和国家级大企业，也适合不同经济地区大企业的经营状况。

美国的大企业管理形式在西方国家中是很典型的，大企业管理由美国国内收入局下属的大中型企业管理局负责，大中型企业管理局根据大中型企业的行业和地理分布情况，在美国设立各个行业分局，行业分局管理职能主要包括税收检查和执行政策，人员分工分为检查（审计）和行业专家，向资产总额在2.5亿美元的超大型企业派驻3人以上的工作小组，工作小组常年在企业总部办公。美国的这种管理形式，依托健全的信息共享平台、税收工作者较高的业务素质、纳税人对税收较高的遵从度。全部参照这种模式，不适合宁夏乃至全国现在的税收管理现状。什么样的大企业管理形式，才能解决将税收风险前置的问题，并提高纳税人的税法遵从度呢？笔者认为：

首先，应改革现有的税收专管员制度，从“管户”向“管事”转变。随着经济的高速发展，税源数量激增，相对的税源管理人员增长速度已远远不能满足工作需要。在有限的人力资源和管理人员业务素质参差不齐的条件下，应优化配置人力资源。例如石嘴山市大武口区国家税务局，设立纳税服务分局，主管辖区所有纳税人的税法宣传、纳税申报、催报催缴、发票管理、各类文书制作、档案管理等日常性的税收事项。税源管理部门主要负责实地核查、纳税评估、税法执行、欠税管理等风险管理事项。税源管理人员从各项事务性工作中解脱出来，将主要精力和时间用于将税收风险前置，形成“多人管事”的格局。

其次，应建立健全信息共享平台，加强对大企业各类信息的分析。在现行的税收管理中，各类大企业都是各级税务机关的重点税源企业，收入核算部门主管的重点税源分析系统已日趋完善。但是这个系统只能统计和分析企业各项内部信息，无法获取社会其他机构统计的外部交易信息。如医药类企业向药品监管部门报送的药品生产信息、资源类企业向国土资源部门报送的开采信息等。大企业跨地区、跨行业经营的特点，要求我们必须完善现行的信息平台，在这方面，增值税抵扣联发票核查系统的做法就很好，通过电子异地协查函的形式，在其他税务机关的辖区进行调查核实。如果能够建立一个全国范围内的大企业管理信息平台，通过异地协查的方式，属地外的税务机关进行实地核查并就相关税收风险事项进行回复，就可以解决“管得着的看不见，看得见的管不着”的现象。

再次，应大力提升税务干部的综合素质，增强对大企业管理的力度。税源管理得好不好，征管效能高不高，关键在于管理者的能力强不强。大企业组织机构、财务核算复杂，企业财务人员在企业大力培养下，对税法、会计准则的了解程度较高，这就对税务干部的综合素质提出了很高的要求。在税源专业化管理的大趋势下，应有针对性地提升税收管理人员的财务分析、会计电算化、纳税评估和防范税收风险分析等方面的能力。同时，聘请法律、计算机、财税、金融、制造业等方面的专家作为顾问，对大企业各类涉税风险事项进行评估，可大大提高税收风险防范工作的水平。

目前，基层税务部门对大企业管理绩效的考核，尚在探索之中。借鉴欧盟经济委员会（EC）和经济合作与发展组织（OECD）成员国，设定包括风险识别、风险分析、风险排序、风险处理和风险评估等子模块在内的税收风险管理体系，根据自身实际充实相应子模块的做法，对大企业税收管理绩效考核是一种启发。在既定的考核流程中，分别根据不同地区、不同行业、不同类型的大企业具体充实不同环节，从而更好地进行税收管理。

EC和OECD国家从重视“产出”转变为“效果”，这种思想意识的改变是对“以税收收入论英雄”的挑战。更深层次来说，“产出”注重的是评估户数的多少、调整项目的多少和查补税款的多少；“效果”注重的是从最终实际效果的角度出发评估税收风险管理，如税款流失率和纳税人的变化。就我国大企业税收管理的现状来看，引入税收风险管理的理念是非常必要的，其目的就是为了提升大企业对税法的遵从度，提升大企业的满意度，增强大企业对税收制度的信心。

在具体的实施中，确立“甄别—筛选—分析—评估—处理—反馈”的工作流程，不同地区、不同行业根据各自不同的实际情况充实不同环节。在各级税务部门设置专门管理机构，配置专门人才，必要时聘请不同行业的专家，对相关的涉税风险进行甄别、筛选、分析、评估；税源管理部门主动采取预防性措施，通过优化纳税服务来消除因税企双方对税收政策理解不同所产生的税收风险，通过大企业自身的风险遏制措施减少因财务人员主观错误所产生的税收风险；在全国范围内，构建统一的大企业税收风险管理平台，收集不同地区、不同行业的大企业各项风险指标，科学把握税收流失分布，了解不同税收流失风险成因。

然而，通过EC和OECD国家的实践来看，要想构建一个完善的大企业税收风险管理体系，需要将一套完整的判定规则通过数据库融入信息化系统中。我国的税收信息化建设过程中，认识不够、力度不强，制约了各项税收风险考核体系的设置。就目前的征管现状来看，贯穿各级税务主管机关的重点税源管理监控系统，在数据反馈方面，最能贴近大企业税收管理的要求。

大企业是各级税务机关的重点税源，通过重点税源数据采集监控的推广来看，该系统已能够被企业接受。重点税源系统能够反映重点税源企业的生产经营情况、资金状况、效益状况、税源和税收（特别是主要税种的应征数、入库数、欠缴数、减免数）变化情况。笔者认为在此系统的基础上，将各项判定条件加载进来，突出大企业的特点，强化税收风险管理，是较实际的改进措施。对本地区大企业税收负担率、入库率、征收力度、税基与税收相关性等内容进行深入分析，建立同业税负分析和预警制度，并在分析报告中详细分析和说明本地区行业、企业税负增减、变化的原因，从而夯实对大企业管理的数据支撑，保证税收风险的监控。

课题主持人：孙争欢　夏　珲　赵宗义

成　　　员：张　铣　王灵东　王学凤　于　凯　杨　凯　杨晓辉　李　强

执　　　笔：李　强