“流程控管法”下加强煤炭行业税收管理的实践与思考

“流程控管法”下加强煤炭行业税收管理的实践与思考

苏景峰

煤炭行业是白银市的支柱产业之一，据统计，白银已探明煤炭储量16.3亿吨，可开采储量8.53亿吨。在全市70多户煤炭企业中，绝大多数属于中小型煤矿，主要分布在平川、靖远、景泰等地。这些煤矿经济性质多样，管理水平参差不齐，财务核算不健全，纳税意识淡薄，税收负担明显低于国有大型煤炭企业。多年来，尽管白银市国税局采取多项措施加强煤炭行业的税收征管，但鉴于矿区自然条件恶劣、煤矿生产经营情况复杂，煤炭行业管理成为税收征管的难题。

2008年初，白银市将推行煤炭产量监控系统作为构建“数字白银”的重要组成部分，市政府投资530万元，由市国税局牵头，地税、公安、国土、安监、质检、煤管、通信等部门配合，在全市所有中小型煤矿中推行煤炭产量监控系统，翻开了信息化管理煤炭行业的新篇章。白银市国税局以煤炭产量监控系统为依托，在加强中小型煤矿税收管理方面运用“流程控管法”做了一些有益的探索和实践，取得了显著成效，不断提升了煤炭行业税源科学化、精细化管理水平。

一、推行“流程控管法”的背景

（一）煤炭产量监控系统上线后，实现了煤炭产量的源头监控

白银市采用的煤炭产量监控系统，是在出煤井口安装动态传感称重设备、视频监控设备和数据传输装置，由称重设备对提升的每车煤炭重量精确计量，视频系统对经过称重装置的矿车抓拍图片，利用GPRS无线传输系统或移动介质将煤炭产量数据和图片发送到监控中心。监控中心能够实现对全部或单个煤矿某一时期的煤和矸石产量的统计查询，抓拍图片能够较为准确地区分煤与矸石。税务机关可以根据相关数据有针对性地开展申报审核、纳税评估等税源管理活动。

该系统自2008年11月上线运行以来，实现了对煤炭产量的实时监控，牵住了行业管理的牛鼻子，税收管理员足不出户就可以了解每户煤矿产量情况，不仅降低了征税成本，征管质量也明显提高。从实际效果来看，监控系统上线后的前两月，全市中小型煤矿共申报缴纳增值税1470万元，同比增收921万元，增幅168%。

（二）管理链条不完整，管理中仍存在一些薄弱环节

煤炭产量监控系统的推行，解决了煤炭企业真实产量难以核实的难题，为税收征管提供了准确依据。但煤炭行业增值税的征收不是以煤炭产量为依据计算的，而是由销项税额和进项税额决定的，销项税额取决于销售产量的多少和销售价格的高低，进项税额取决于企业生产购进的电力、木料、柴油以及固定资产的金额。因此，掌握了监控产量并不等于完全管住了煤炭行业。从实际管理情况看，煤炭产量监控系统上线后，煤炭企业除了想办法干扰监控系统正常运行外，还在进项发票抵扣、煤炭销售价格、煤炭销售数量等方面寻找税务机关管理漏洞，想方设法寻找对策，达到少缴税款的目的。

一是在进项税额抵扣上“动脑筋”。煤炭企业进项购进主要有两类，一是电力、木料、柴油等生产用辅助材料，二是轻轨、矿斗、钢丝绳、绞车、电机等生产用固定资产。一些煤炭企业采取购进木料、柴油及固定资产等抵扣进项后转移用途或者将其用于非应税项目，降低税负。

二是在煤炭销售数量上“打马虎眼”。一方面，虽然监控系统能准确监控煤炭产量，但煤炭的销售收入不是以煤炭产量计算，而是以煤炭实际销量来计算的，煤炭从生产出来到销售出去一般存在时间差，给企业少计销售收入提供了可趁之机。另一方面，煤炭企业也存在煤矸石销售不入账的情况。煤矸石是在采煤过程中产生的，如果煤矿打井没有找到煤层，则会产生大量的煤矸石。一般情况下煤矸石是不销售的，但在销售旺季，煤炭供不应求，许多煤矿就会将煤矸石粉碎，掺入煤炭中出售，销售量增加，企业却按照原监控产量申报，形成部分销售不入账的情况。

三是在煤炭销售价格上“做手脚”。煤炭价格受煤质、季节、供销情况等多种因素的影响，如质量好的原煤高达400元/吨左右，而质量差的原煤只有300元/吨左右，中间价格无法以精确的标准来确定，这无形中增加了税务机关监控煤炭价格的难度，一些煤炭企业则通过调整价格或差价转移达到少缴税款的目的。

四是在影响监控设备运行上“想办法”。一些煤矿在了解监控系统的原理后，积极采取应对措施，通过架桥（即在动态传感称重设备上面用钢轨等架起，影响监控系统正常感应称重）、遮挡摄像头（即在摄像头上蒙上黑布或将摄像头转到其他方向，影响视频监控）、剪断电线（即通过切断电源的方式影响数据传输）等手段人为破坏监控设备，影响监控系统的正常运行。

二、推行“流程控管法”加强煤炭行业管理的实践

针对煤炭行业税收管理中存在的薄弱环节，白银市国税局深入煤矿详细了解煤矿生产经营情况、企业购进、销售渠道等情况后，梳理出影响煤炭行业管理的关键环节，制定了以煤炭产量监控系统为依托，以“过程监管、进项审核、价格预警、异常评估”为主要内容的流程控管法，形成了煤炭行业管理的完整链条，实现了闭环式管理。

——过程监管

一是整章建制，加强监控系统后续运维。白银市制定了《煤炭产量监控系统管理办法》（试行），市局制定了监控中心值班制度、数据共享制度、数据分析制度、下户巡查制度、风险应对制度等一整套管理制度，实时监控煤矿产量变化，及时排除监控设备故障，确保系统正常运行。制作《煤炭产量监控系统基础信息档案表》、《煤炭生产企业产销存月报表》、《煤炭监控产量调整申请表》、《煤炭企业监控产量告知书》等日常管理文书表格，充分利用监控数据开展分析比对和评估，增强企业申报的真实性。

二是以监控产量为基础，实现监控数据的集中整合和充分利用。实行期初库存、本期产量、本期销量、期末库存“四核对”制度，准确盘存销量。即管理分局每月月末对煤矿库存数量进行实地盘点，根据当月煤矿的监控产量和月初库存，测算出煤矿的销量，以销售数量乘以销售单价后测算出企业应该申报的销售收入，然后与企业实际申报的销售收入进行比对，分析企业纳税申报的准确性。

三是严格处罚，规范煤炭行业征管秩序。监控系统上线后，一些煤矿采取非法手段规避、干扰、破坏监控系统以及其他人为因素造成监控系统无法正常监控，实现少缴税款的目的。对出现问题的企业，首先下达《责令限期改正通知书》，要求企业限期改正，对拒不改正继续作弊的煤矿，根据《税收征管法》及其实施细则、《白银市煤炭产量监控系统管理办法》（试行）的相关规定进行严厉处罚。同时，按照该企业当月最高日产量计算核定其产量，当月无产量的，按该企业本季、半年、一年的最高日产量依次类推，计算核定无法正常监控时期的产量，规范煤炭行业征管秩序。

——进项审核

实行办税服务厅初审和税务分局复审“两级审核”制度，即办税服务厅在办理发票认证时进行初审，主要审核专用发票项目填写是否齐全，企业申报抵扣税款后将相关资料传递至管理分局复审。管理分局主要从纳税人燃料、动力和固定资产等方面，对相应的购销合同、账务处理、资金往来等真实性和配比性进行审核。对金额或数量较大的购货，如企业大量购进柴油、木材原材料或轻轨、矿斗等固定资产时，要求税收管理员及时下户实地核查，严格对购进材料的用途、数量进行审核确认，对用途不符的购进货物，责令纳税人作进项税额转出。

——价格预警

煤炭计税价格是决定煤炭销售收入的最基本因素之一。掌握的价格不准，就不能客观反映煤炭销售收入。该局一方面及时了解掌握各煤矿的煤质及其发热量，以此作为确定当期销售价格的参考依据；另一方面建立煤炭价格监控体系，充分利用外围信息资源，通过到煤炭集散地、购煤企业实地调查了解，掌握煤炭的市场价格，企业的销售渠道、供求数量、季节变动等情况，结合各煤矿的煤质、运输条件等情况，设定最低计税价格，作为煤矿预警价格，并根据煤炭市场价格变化，及时修订最低计税价格的预警范围。对低于预警价格开票或申报的企业，及时进行约谈核查，尽可能减少税收流失。

——异常评估

将纳税评估作为日常税源监控和管理的重要手段，要求每月制作《煤炭行业成果分析统计表》，统计表内容包括期初库存、本月产量、累计产量、本月销量、累计销量、本月税款、累计税款、产销比率、吨煤税负等内容，为开展税收分析、评估提供第一手资料。按月对煤炭监控系统运行成果进行通报，对各项指标进行横向和纵向比对分析，并结合全市煤炭行业的税负率等预警指标综合评定煤矿的风险点，进行风险排序，对企业可能存在申报产量与监控产量不符或企业销售价格低于监控预警值的，进行纳税评估或移交稽查进行处理。

据统计，2009年—2011年，管理煤矿的县（区）局共评估煤炭企业34户，评估环节补缴税款、滞纳金共计121.17万元；评估移交稽查处理8户，共查补税款、滞纳金及罚款56.96万元；累计调增煤炭产量46.08万吨，增加增值税1786.56万元，有效地堵塞了征管漏洞。

白银市国税局通过“流程控管法”加强煤炭行业管理，促进了税收收入稳定增长，企业税负趋于合理，纳税意识不断提高，征管效率有效提升。2009年该局煤炭行业入库增值税9036万元，2010年入库10799万元，2011年入库12586万元，三年平均增速在29%以上（见下表）。同时，闭环式的管理还有效解决了税务人员税收执法的随意性,增加了税款征收的透明度，有效防止了人情税、关系税等不廉洁行为的发生，也确保了各煤矿企业税负更趋于合理、公平，促进了征纳双方关系和谐。

2009年—2011年白银市分县区中小型煤矿税收情况统计表

三、进一步加强煤炭行业税收管理的思考

一是探索实施专业化管理。以税源专业化试点为契机，全面实施风险管理，深入挖掘信息潜力，通过数据分析确定不同风险等级，分别采取不同应对措施；强化纳税评估，通过建立评估团队开展专业化纳税评估，进一步提高税收征管质效和纳税人税收遵从度。

二是加强监控设备检修。由于煤炭产量监控系统安装运行已经三多年，且中小煤炭企业大多周边自然条件恶劣，监控设备老化和损坏程度较快。因此，每半年要定期对监控设备检修一次，协调设备生产厂家和移动公司，维修、更换损坏设备，确保数据传输正常。

三是形成监管合力。加强与公安、煤炭、地税、国土资源等部门协调配合，相互沟通信息。例如公安部门核准供应火工器材、煤炭管理部门收取的管理费以及平时的监督检查情况、国土资源管理部门核定的煤炭年开采量等等都是税务部门进行纳税评估有用的第三方信息。还要经常向当地党政领导汇报煤炭税收管理的基本情况，争取当地党委政府的大力支持。

四是加强政策宣传辅导。畅通税企沟通渠道，定期深入企业了解企业生产经营情况，为工作开展打下基础。零距离宣传解读税收政策，开展“一对一”、“点对点”个性化服务，进一步提升纳税服务水平。针对煤炭企业纳税需求，督促企业健全财务会计核算，提醒企业防范潜在的涉税风险。

作者单位：白银市国税局

写作时间：2012.10