政策试点的作用，理解中国“政策试点”

引　论　理解中国“政策试点”

“政策试点”是中国治理实践中所特有的一种政策测试与创新机制，具体类型包括各种形式的试点项目、试验区等。作为在中国“土生土长”起来的一项治理策略和方法论工具，作为标识中国政策过程，尤其是改革开放进程的重要关键词，“政策试点”是被运用得最为频繁的改革工具之一。在中国各个层级、各个地区里分布着大量各式各样的政策试点实践。中国政策现实中所广泛存在的“先行先试”、“典型示范”、“以点促面”、“点面结合”、“逐步推广”等特有词汇和术语亦是根源于此。“政策试点”以其特定的功能和鲜明的特质，给本土政策过程留下了中国风格的深刻印记，是中国改革事业整个策略体系中不可或缺的组成部分。

本书立足于发现并理解中国政策过程的与众不同之处，择取中国治理与政策过程中一个重要且特殊的现象——“政策试点”来作为研究主题，力图通过分析和总结这一中国治理活动中的特色实践和经验，进一步展现中国政策过程的完整图谱。同时，在此基础上探讨其中的一般规律性，连接经验与理论，从中提炼出一般性的理论阐释和观点，以扩展中国政府与政治、中国政策科学的理论版图，与域外政策科学理论体系形成实质性的对话，并进一步丰富公共政策学科的研究谱系。

一、研究缘由

（一）缘于探究“中国的政策过程如何与众不同”这一现实使命

受本国历史、文化、国情、社情、民情和政情等诸多因素影响，中国的政策过程在过去、现在、将来都会与其他国家有所不同。当前中国政策过程所呈现出来的一系列特点，主要是在三大因素的基础上形成的：中国传统政治结构、政治文化和中国特定的自然与人文条件，由中国共产党领导的长期的以武装斗争夺取政权为主要内容的革命斗争，中国共产党十一届三中全会以来的经济、政治体制改革和对外开放。^[1]这三大因素集中代表了不同时期中国政治生活的许多重要特征，并且还在不断变化着，动态地影响着中国政策过程。

“政策试点”则是这三个因素影响中国政策过程的一个重要“交汇点”。“政策试点”发轫于中国共产党在革命战争时期的工作实践和方法。“突破一点，取得经验，然后利用这种经验去指导其他单位。”^[2]“我们应当坚决采用逐步推广的方法，不用普遍动手的方法。逐步推广的运动，看来很慢，其实是快；普遍动手的方法，看来是快，其实是慢。”^[3]改革开放之后，“政策试点”作为“实事求是”的操作化工具，开始被大规模地用于改革实践中。“在全国的统一方案拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。中央各部门要允许和鼓励它们进行这种试验。试验中间会出现各种矛盾，我们要及时发现和克服这些矛盾。这样我们才能进步得比较快。”^[4]“改革固然要靠一定的理论研究、经济统计和经济预测，更重要的还是要从试点着手，随时总结经验，也就是要‘摸着石头过河’。”^[5]

尽管这一方法论诞生于特殊的革命年代，但经过长期实践的磨炼和证明，它已得到广泛认可，得以作为一项优良的传统和成功的经验而被运用到国家的现代化进程中。“我们党长期倡导的‘从群众中来，到群众中去’的群众路线的方法，‘集中起来，坚持下去’的领导方法，抓典型、搞试验、调查研究、解剖麻雀的工作方法等等，都是行之有效的决策方法，至今仍然是我们应该继承的宝贵财富。”^[6]1992年10月，党的十四大更是将对政策过程中试验精神的强调写入了《中国共产党章程》：“党的思想路线是一切从实际出发，理论联系实际，实事求是，在实践中检验真理和发展真理。全党必须依据这条思想路线，积极探索，大胆试验，创造性地开展工作，不断研究新情况，总结新经验，解决新问题，在实践中丰富和发展马克思主义。”由此，产生于“政策试点”实践中的“典型试验”、“由点到面”、“逐步推广”、“点面结合”等成为了理解中国政策过程特殊性和中国共产党治国理政思路的关键术语。

只有具有民族性的东西，才能具有国际性。作为在中国“土生土长”起来的一种特殊工作方法，“政策试点”的存在使得中国政策过程的经验事实既不同于域外国家和地区的对应实践，亦不同于政策过程研究中的一般理论性规定，再加上它所存在的长期性和重要性，因此需要且有必要对其加以系统分析和研究。

目前，有关于“政策试点”的研究积累不可谓不丰富，为研究工作的进一步展开和提升奠定了一个很好的基础，但这些成果主要还是集中于从经验总结和心得体会的角度来看待“政策试点”，就事论事的情况比较常见，社会科学研究本身所要求的规范性、严谨性、逻辑性不够突出。这一状况表现在研究的广度和深度上：一是多数研究的时间节点都放在了改革开放以后，对“政策试点”的来龙去脉缺乏分析和解释；二是目前的研究多是散见于各种其他研究主题的文献中，有关“政策试点”的问题只被作为相关研究的一部分，鲜见学术界对这一主题作全景式分析，迄今为止也很少见到明确地以“政策试点”、“试点”为研究主题而出版的专门性和系统性学术著作。

正是基于如上认识，本书着眼于运用现代社会科学的理论及方法对“政策试点”进行规范性分析。在现代政治学、行政学，尤其是公共政策学理论的指导下，通过运用一系列现代社会科学研究工具来对“政策试点”作一个较为全面和系统的梳理，为这一研究主题的学术积累作出力所能及的贡献，并期望吸引更多的研究者来关注“政策试点”的相关问题，以共同推动这方面的研究进一步向着系统性、深层次和高水平发展。

（二）缘于创设“政策过程的中国理论”这一学术使命

以“政策试点”这一中国政策过程的特殊现实为基础，致力于探索政策过程的中国理论，是本书的第二个起源和努力方向。

关于“政策试点”的研究还处在早期阶段，尤其是对它进行系统性、跟踪性研究的成果还比较少。在关于中国的“政策试点”实践“是什么”和“为什么”这些基本问题方面，仍未得出受到广泛认同的答案。虽然近年来部分研究者已经注意并尝试从理论探索和拓展方面来对“政策试点”进行分析，但总的来说，这些研究成果还是更偏重于“程序”（procedure）研究，而非严格意义上讨论因果逻辑的“过程”（process）研究。研究者们纷纷对“政策试点”予以高度肯定，然而多数研究只进展到一般性的总结和归纳，较少探讨其中的规律性、因果机制等，缺乏足够的理论纵深。特别是能够从众多的改革试点实践中抽象出“政策试点”一般规律的研究还较为少见。诚然，对于“政策试点”在中国政策过程，特别是改革过程中的积极效应，再怎么论述都不为过，但关键的问题并不在于一味强调“政策试点”的重要性，而是厘清以“试点”为基础的制度变迁与改革实践的内在机制究竟是怎样的。否则，研究就会一直徘徊在就事论事的层次，难以从对现实过程的事实描述上升到一般性理论的程度。

基于上述认识，本书将理论探索作为选题的根本立意，在研究过程中有意识地进行理论提炼，着眼于在由“政策试点”所形成的政策实践和经验事实的基础上，尝试构建一个分析中国政策过程中局部功能和活动的新的理论框架，并不断地将其完善和发展下去。

（三）缘于深入关切改革进程这一现实使命

通过对“政策试点”在现实改革中所面临的问题进行思考和解答，以指导“政策试点”在未来的改革时期中更好地发挥自身作用，是本书的第三个缘由所在。

中国的改革开放进程一直伴随着改革战略和策略、具体方式和手段的调整及讨论。关于中国改革的方略方法目前所取得的成效及经验是什么、未来应该朝着什么方向发展以及怎样发展，是影响改革成效甚至事关改革成败的关键性问题。“政策试点”作为改革开放进程中被运用得最为广泛和普遍的改革方法，一直在动态地调整、变化着，改革开放以来新的试点内容及其相应的试点类型不断涌现。为什么要进行这些调整？变化产生背后的原因和规律是什么？“政策试点”对于改革的正面效应已得到普遍认同，那么它会不会带来相应的副作用？如何规避并克服它们？对这些问题展开深入分析，有利于“政策试点”能够更好地服务于未来的改革实践。

面对在推进改革开放和社会主义现代化建设中所肩负任务的艰巨性和繁重性，面对在改革、发展、稳定中所存在矛盾和问题的规模和复杂性，面对在前进中所遇到的困难和风险的不确定性，改革方式本身也需要不断进行改革。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出要“更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务”。这为“政策试点”的未来发展路径指出了一个重要方向。

中国的发展正处于“重要战略机遇期”。在未来的改革和发展中，肯定会面临一系列新的重大变化、矛盾、问题、任务、情况和课题。作为一门应用性很强的学科，致力于服务现实的政策过程是政策科学研究的题中之义。有为才能有位，有了位才能更有为。中国政策科学要想取得大的发展，就要对中国经济社会发展中的重大现实问题作出解释和指导，为进一步的改革提供智力支持。对于研究与现实改革问题紧密相连的“政策试点”而言，就更应该如此。

（四）缘于建立健全中国政策科学的学科体系这一学科使命

欧美政策科学在其形成与发展的半个多世纪的历程中，已经形成了极为丰富和细致的研究领域或分支。大体而言，欧美政策科学的研究领域划分可以归为如下两个层次：第一层划分是在以“政策科学”作为学科领域这一总名称之下，主要包含有政策科学总论、政策分析方法、本国公共政策、比较公共政策、政策伦理学（政策价值观或公共政策与伦理关系研究）、战略研究、未来研究以及公共选择、经济政策学、社会政策学等分支；第二层划分是在政策过程的各个基本环节或功能活动方面形成的专门研究分支，如政策战略（元政策）、议程设置、政策制定（政策规划或政策形成）、政策执行、政策评估、政策终结等。另外，致力于突破政策过程阶段论的研究者们亦发展出政策变迁、政策周期、政策网络、政策范式、政策学习、政策传播与扩散等新领域。同时，近年来欧美公共政策研究领域还不断推陈出新，出现了一批更新更细的研究分支。^[7]

中国政策科学的研究经历了一个从无到有的快速发展历程，其基本架构已经建立起来，但无论是对照欧美政策科学的完善体系还是本国政策实践的现实需求，中国政策科学的学科体系和研究分支仍较粗略。虽然在个别领域有所探索和进展，但总体而言还是停留在政策科学的一般理论和方法的研究上，大部分分支学科并未分化、成型。大部分高等院校、社科院、党校和行政学院等设置的政策科学课程一般也只有“政策科学原理或导论”和“政策分析”这两门。中国政策科学当前面临的一个主要任务就是要推动学科体系向着由少到多的目标发展，全面展开对政策科学各分支领域的开拓和创新。

时代的发展和学科建设进程的普遍规律性，都在要求着学界同仁要不断丰富研究谱系。正是基于这一对中国政策科学发展的阶段性特征及其主要任务的判断，进一步坚定了本书选题的方向，而且充实了本书的主体内容。从这一实践命题着手，本书期望在界定和使用“政策试点”、“试点”等中国特有的词汇和概念，以及相应的基本范畴、理论框架的基础上，能够发展出一个诸如“政策测试”的中国自己的政策科学研究分支，为建立健全中国政策科学的学科体系作出力所能及的贡献。

二、研究价值

（一）有助于充实中国政策科学的知识积淀

中国公共政策的研究必须要能够回应“中国问题”。立足于探求中国公共政策过程的“真实世界”，加强对本土政策实践问题的学术关怀，是中国政策科学研究的使命和生命力所在。任何一门学科的建立和发展首先需要的就是不断进行知识积累。欧美政策科学的迅速发展，就是得益于本国研究者们对自身政策现象和政策过程所进行的大规模实证研究。正是通过大量经验性研究资料的积累，较为清晰和系统地揭示出公共政策的现实全貌和过程，才能够为进一步的理论研究和论证提供坚实的基础。欧美政策科学的许多理论体系和分析框架是依托这些经验性研究和实证调查材料发展起来的。^[8]对于致力于提升中国政策科学的理论建树和研究质量的研究者们而言，也需要沿着这一学术轨迹作出相应的努力。

要建立和发展中国自己的政策科学，一项关键的基础性工作就是进行扎根于本土的经验性研究和实证调查，积累根植于本土政策实践的经验性知识，努力去发现中国政策过程的特点和规律，建立起反映中国政策现象和过程全貌的知识体系。为此政策科学的研究者们应该从本土政策实践的实际需求出发，广泛开展涉及各方面公共政策的实证调查，扎扎实实地进行经验性研究，从原始资料收集开始，来了解中国政策过程的事实。只有在拥有了足够丰富的本土研究和源于本国政策经验的持续的知识积累之后，才有可能针对这些本土知识进行理论上的创造活动，从这些经验事实中形成具有理论意义的概念与分析框架，并最终形成中国特色的新的政策科学理论学说和学科体系。

中国渐进地推进改革，在公共政策的制定和执行等方面，确有自己一套独创性的东西，有自己的发展逻辑，需要系统地加以挖掘。中国共产党与中国政府在长期的政策实践，特别是改革实践中，在公共政策过程中的各个方面积累了十分丰富的实践经验，为中国公共政策的理论研究乃至学科发展提供了丰富的素材。尤其是就处于转型期的中国公共政策过程而言，无论是问题认定、议程设置，还是政策制定和执行，都有其独特性。对在现实中存在的大量独具特色的政策实践，如“典型试验、逐步推开”的政策过程，“从群众中来到群众中去”的政策经验，各种“领导小组”等政策协调机构^[9]在政策过程中的定位和作用等，都有进行全面总结和细致阐释的必要。本书则选择“政策试点”来作为分析对象，通过运用现代社会科学研究方法来收集各种与之相关的数据与资料，并进行梳理、提炼，以此为完善中国政策科学的知识体系作出相应的努力和力所能及的贡献。

（二）有助于建构本土化的政策科学理论

中国政策科学要走出自己的学术发展道路，需要尽快迈过依赖欧美理论体系的阶段，有意识地致力于建构本土化的规范理论。改革开放以来，中国政策科学的发展基本上是将“补课”作为学科建设的根本立意，把主要工作集中于对欧美公共政策理论的“输入”，致力于实现学科体系建设的科学化和现代化转向。虽然很多研究者在关注欧美公共政策学理论发展进程的同时，积极进行欧美公共政策相关理论在中国的适用性研究，并根据中国的国情对相关理论进行修正、延伸和创新，但是从整体上看，中国公共政策理论研究的本土化进程和质量都还有待加快和提高，至今还没有一本整体论述中国公共政策过程及其规律的专著，也没有几个得到普遍认同的关于中国公共政策过程的概念。^[10]“理论的贫困”使得中国政策科学研究难以与国际学术界形成有效对话，进而无法在国际政策科学讲坛上真正地占有一席之地。

要全方位地提升中国政策科学的学科品位，需要努力地以本土性理论的建构和“输出”为总体抓手，只有在本土经验上树立起来的理论才能在国际学术界的理论版图和话语体系中占有一席之地。尤其是就社会科学学科建设内在规律的现实应用而言，可以说没有相当程度的理论准备，对于相应的实践问题也就没有发言权。无论是适应时代变迁的现实需要还是学科进化的研究态势，都要求中国政策科学必须进入到实现历史性跨越的新阶段。中国应该有基于自身实际而成长起来的具有中国风格、中国气派的公共政策学理论，需要创造和使用自己的核心概念、基本范式、理论体系和分析框架。本书从观照“政策试点”这一中国政策过程中的特色实践入手，力图通过对这一问题的经验研究和提炼，构建一个反映中国这方面政策现实的理论框架，从而为中国政策科学理论体系的整体生成作出局部性努力。这既是为牢牢抓住中国公共政策学研究领域中特殊命题和阵地的需要，亦是提升中国政策科学理论建构的学术贡献力的能动性作为。

（三）有助于更深入地理解中国的转型历程

有关于转型国家的探讨正在日益成为国际社会科学界重点关注的一个研究领域，而中国的转型问题则是其中一个热点主题。中国经历了一个包括经济、政治和文化等方面在内的渐进式改革过程，在强调稳定与发展紧密结合的目标导向下实现制度的平稳变迁和转型，这是中国改革的根本特征和基本经验。^[11]基于中国改革所呈现出来的渐进性这一基本事实，需要从理论上进行探究的一些重要问题包括：渐进式的改革模式具体是通过哪些中微观层次的方式方法实现的，这些方式方法具体又是怎样操作的，它们能够在多大程度上实现政策和制度的渐进式变迁。针对这些问题，本书认为“政策试点”是能够更为深入剖析渐进式改革进程的一个有效的切入视角：在渐进性的转型路径和策略下，众多的改革事项都是通过不断进行各种类型的“政策试点”来实现的，这些“政策试点”是渐进式改革得以实现和长期持续的关键机制。

中国的制度转型是渐进性和累积性的，在很大程度上是通过一系列“政策试点”以及产生于其中的政策选项来实现的。通过这些“政策试点”所产生的累积和扩散效应，改革可以在一个对各种经过实践检验后的方案进行权衡和选择的过程中循序渐进地向前推进。根据不同改革领域对政策工具的具体需要和要求不同，以及随着时间推移渐进性改革自身的演变，“政策试点”的具体类型、实施方法亦经历了不断调整。通过研究“政策试点”，不但可以从一个新的视角对中国的制度转型历程进行经验性描述和理论概括，而且在这些工作的基础上还可能得出有关于中国改革的有意义的新理论，从而能够对今后改革中的具体问题给予较为切实的理论指导。

（四）有助于“政策试点”在未来更好地发挥作用

社会科学研究中任何一项优秀的成果都应该是以关注和解决现实问题来作为研究的出发点和归宿的。“研究与现实有密切关联，既能带来更多乐趣，对世界更有益，也能成为事业的良好动力。”^[12]社会科学研究是否有价值，在学术殿堂中是否有地位，关键取决于其能否解决现实问题。本书希冀于通过总结和分析“政策试点”在中国政策过程，特别是改革实践中的经验得失，从而有助于这一策略和方法在未来继续和更为有效地发挥其作用。

作为一种极具实用性的认识论和方法论工具，“政策试点”被广泛用于中国多个方面的改革实践中。“政策试点”确实在某些方面发挥着显而易见的积极效应，并在长期实践摸索中积累下来一系列有效而稳定的方式方法，使得政策和制度变迁的创新性和稳定性得以极佳地结合。同时，对“政策试点”所造成的一系列衍生性影响也需要加以注意，这些影响可能会造成试点失灵、失真，或者引发其他新的问题，为改革带来新的障碍。特别是面对愈加复杂和困难的改革挑战，“政策试点”亦会面临越来越多的挑战，需要作出与之相对应的调整。这就要求对“政策试点”正反两方面的作用作出全面总结和细致分析，以使其最大程度地发挥积极性，最大可能地化解自身的局限。本书立足于政府过程的分析视角，辩证地看待“政策试点”在中国改革实践中的效应，对广泛存在于中国改革实践中各种类型的“政策试点”实践的正反两方面作用进行全面细致的分析，同时针对其存在的局限以及可能面临的障碍提出具有一定操作性的对策建议予以克服。

三、研究框架

（一）基本概念

概念是研究工作的基础性工具，对概念的界定及使用在一定程度上决定了研究的范围和所运用的研究方法。在本书写作过程中，需要加以界定、说明并经常使用的概念主要有以下两个：

1.政策试点

（1）“政策试点”的内涵和外延

“政策试点”，有时亦简化为“试点”，是本书的核心概念，围绕其产生的一系列现象自然也就构成了研究工作的主题。为了更为全面和清晰地认识这一独特政策现实，这里从内涵和外延两个层次来对“政策试点”这一概念进行梳理。

就其内涵而言，“政策试点”包括狭义和广义两个方面。狭义的“政策试点”是指“政策测试”，是指党政机关为验证政策方案的正确性、可行性，并取得实施这些方案的具体化细则，而在一定范围内进行的一种局部性的决策施行活动。广义的“政策试点”则包括“政策生成”和“政策测试”两个方面。与在局部范围内对已经成型的政策文本进行验证的“政策测试”不同的是，“政策生成”的主要目的在于寻求全新的政策方案，进行制度创新。它一般是指中央政府为寻求新的制度或政策工具而进行的分权式试验，以及地方自行发起的政策试点活动及相应实践等。当然这两者之间有着相互交叉的部分，在有的“政策试点”类型中，它们常常是同步或交叉进行的。

就其外延而言，“政策试点”的具体类型包括各种形式的试点项目、试验区等。试点项目侧重于时间维度，也是中国政策过程中最为典型和普遍的一种政策试点类型，是指在一定时间段和一定范围（特定的地域、政府部门或企事业单位）内所进行的一种局部性政策探索及实施活动。试验区侧重于空间维度，是指为探索或实施某一项或某一领域的新政策、新制度而选定的一个地域性区划单位，具体表现为各种样式的综合性试验区、专门性试验区，以及特区、新区、开发开放区、示范区、合作区等。

需要说明的是，本书所指的“政策试点”是指各试验点地区和单位通过进行不同尝试，找出完成任务的办法或克服新出现的挑战，从而达到实现全局性的制度变迁或政策调整的目的。而地方所开展的各种政策工具创新活动或自发的政策普及行为，虽然有时也会冠之以“试验”、“探索”的名义，但如果其最终结果并未达到改变或调整全盘性的政策格局，则不会被本书作为研究对象而纳入到研究范围内，它们仅仅是优化地方治理的日常政策行为。^[13]“政策试点”必须是一个目的明确、协调一致的行动，即使对试点的结果不甚明了，但所采取的工作程序和方法却是严谨而有序的，尤其是相关行动的最终目标都是为正式制定政策提供多项选择，然后将所得出的政策方案普及到更大的范围内乃至全国，甚至写入正式法律。

（2）“政策试点”与“政策试验”

与“政策试点”紧密相关的另一个概念是“政策试验”，两者在内涵及外延上是一种近乎等值的关系。出于明晰辨识度、易于理解、论述方便等方面的考虑，本书选择以“政策试点”及其简称“试点”作为写作过程中的第一概念选择。同时，在需要的时候会交替性地使用这两个概念，而不再作进一步的说明和区分。

作为在中国政策过程，特别是中国改革开放进程中出现频率最高的词汇之一，在某种程度上可以说“政策试点”是被运用得最为普遍和频繁的一种改革方法。在中国各个层级、各个地区的政府部门与企事业单位中分布着大量各式各样的试点项目。中国政策实践中广为流传的“先行先试”、“典型示范”、“以点促面”、“点面结合”、“逐步推广”等术语和词汇基本上都是从“试点”发展而来的。正是基于“试点”一词本身的典型性、普遍性，特别是高辨识度，本书倾向于将其作为论述中的首要概念。

同时，在研究工作，尤其是实际操作工作中，绝大多数参与者已经习惯于将各种类型的政策试点活动都认为是“试点”，在表达中也基本都是用“试点”来指代几乎所有的政策试点与试验行为，将“试点”、“政策试点”、“政策试验”视为同义词。学界和实务界或是在同一含义上交替使用“政策试点”、“政策试验”、“试验区”等概念，或是将它们一并简称为“试点”或“试验”，而不对其进行更为细致的区别性分析。因此，出于使研究工作更为学理化和规范化的需要，本书选择其中之一，即“政策试点”或“试点”作为论述对象。

2.试验区

试验区是“政策试点”两大类型中的一种，是一系列政策试点项目在一定区域内的集合和组合。具体而言，试验区是指为承担某一系列或某一领域内的多个“政策试点”任务而选定的一个地域性区划单位，其外在形式体现为各种主题的综合性试验区、专门性试验区，以及部分特区、新区、开发开放区、示范区、合作区等。在功能上侧重于，除了担负着对某一项或某一领域的政策方案进行测试之外，试验区更为主要的目标是在本区域内广泛地进行政策和制度创新，以新政策和新制度的“内生成”为首要目标。正如劳福顿(Barry Naughton)所指出的：“中国的各种试验区担任着在现有体制之外或在现有体制之间建立新制度和对新事物进行尝试的任务。”^[14]地域性和创制性是试验区的两大显著特征，通过充分运用其所被赋予的可以在特定区域内进行先行先试的政策试点权限，试验区能够源源不断地进行政策探索和创新。

试验区是中国政府用于开展较大规模的政策试点活动的空间承载区域，改革开放以来几乎每一轮较为重大的制度调整都是以建立一批包含新类型、新主题、新内容的试验区为标志。由于天然的地域性特征，在试验区内进行的试点活动具有显著的综合性、复杂性特点，一般而言，试点的规模较大、实验周期较长，通常会同时承担着创新、测试、示范等多重任务。这主要表现在：试验区除了需要按预定目标完成体制机制方面的创新任务外，还被经常性地选为新增试点项目的投放单位，即经常性地承担一些“额外”的相关“试点”工作。这使得试验区内的试点工作更为丰富和复杂。

还需要说明的是，目前在中国所存在的大量名称相近的开发区、新区、特区等，并不完全都属于试验区。与前述对“政策试点”定义的相关说明类似，部分特殊区域在成立或建设时，虽然常常也会被冠以“试验”、“探索”的名义，但如果其出发点并非为改变或调整全盘性的政策格局，而仅是服务于特殊目标的日常政策行为，抑或仅仅是为了便于注入某些特殊政策，则不会被本书作为研究对象而纳入到研究范围内。^[15]试验区的建设也必须是一个目的明确、协调一致的行动，所采取的工作程序和方法都是严谨而有序的，尤其是相关行动的最终目标都是为了优化政策提供尝试和检验的机会，然后将所得出的政策方案普及到更大范围内乃至全国，甚至写入正式法律。

（二）阐释思路

本书的基本思路是以历史归结和现实归纳为基础，进而尝试着对“政策试点”进行学理性阐释这一线路，力求对中国的“政策试点”现象展开较为全面的解读和分析。在研究内容的具体安排方面：首先是历史分析，即对“政策试点”出现于中国治理实践活动中以来的发展脉络进行梳理，并就其整个演化历程的规律性作出归纳；其次是现实分析，即对当前“政策试点”的基本类型进行整理和划分，特别是对“政策试点”的实际运行过程进行重点扫描和解析；再次，以历史和现实为依托，从“内容”与“形式”两个方面归结出“政策试点”的实然效应；最后，以这些经验事实及分析为基础，从中进行理论提炼，抽象出“政策试点”在中国治理结构中的基本定位，以及探讨伴随其而来的种种衍生性影响，同时根据这一基本目标定位，对“政策试点”的未来发展导向作出判断和思考，并就一些操作层面上的优化手段提出具备一定可行性的建议。具体研究思路如下图所示：

（三）研究目的

在已有的相关文献中，研究者们从不同视角对“政策试点”的功能发挥、运作流程展开了各自的讨论，肯定了它在治理实践中的积极作用，同时也指出其中存在着的各种问题。至于如何对其进行调整及优化，研究者们各抒己见，提出了很多有见地的主张。但从总体上看，已有相关研究在规范程度、研究视野、方法论和问题意识等若干层面，仍存在一些较为明显的不足之处。比如在“政策试点”的发展过程和现有内容构成方面还不曾有较为全面的整体性分析，对“政策试点”长期活跃于中国治理实践活动中的原因还缺乏有说服力的解释，对影响“政策试点”的相关变量缺乏有效的梳理和归纳，在有关于“政策试点”对制度调整及变迁的作用机理、表现形式等问题上还未有较为细致，尤其是精到的解析。

已有研究的不足正是本书可继续探索的空间及可能的突破点和创新点。本书在从已有研究积累中充分汲取养分的基础上，进一步尝试着从研究的广度、精度、深度等方面切入，以求为“政策试点”这一研究主题作出力所能及的贡献。

1.尝试在现代社会科学视野下对“政策试点”展开深度研究

本书立足于运用现代社会科学的理论和方法，对“政策试点”这一中国独特的政策实践展开学理性分析。整个研究工作注重运用规范化的研究工具，将来源于本土政策过程中的经验性知识纳入到社会科学的视域中，不断挖掘、深化，对研究对象本身及内外部之间的各种关系进行由表及里、由特殊到一般的推导。进一步而言，本书尝试并希冀于以这一研究主题作为重要铺垫，在政策科学领域中的概念、范畴乃至理论和方法等方面，发展出一系列中国自己的词汇、话语和论题，摆脱对欧美政策科学研究及其知识体系的长期结构性依赖。这是本书为了突破当前中国政策科学研究中普遍存在着的“西方理论+中国案例”的常规套路，致力于构建中国自身的政策科学知识体系而作出的拓展性、局部性努力。

同时，作为中国治理实践发展史、中国共产党治国理政史中的一个重要组成部分与侧面反映，围绕“政策试点”这一研究主题的各种研究工作，是基于现代政治学与行政学的理论和方法进行学术开拓的有益尝试。本书期待通过一系列“推陈出新”的研究工作，能够在新的研究思路、观察视角下扩展中国政治学与行政学的研究领域与学科视野，发现和培育新的学术生长点和增长点，为适时塑造中国政府与政治、中国公共政策研究的新格局作出力所能及的贡献。

2.尝试在“政策试点”研究的知识积累方面能够更加精到

本书首先着眼于从勾勒“政策试点”的整个产生、演进过程入手，全面打通“政策试点”的发展脉络。改革开放至今，“政策试点”的发展、变化自然是本项研究工作的重点，也是迄今为止相关研究通常的起始点。而本书在着重考察这一时间段的同时，还将进一步围绕于“政策试点”的相关实践放置到中国整个治国理政发展史的背景下，厘清“政策试点”在这其间的来龙去脉，进而尝试着揭示这一演变过程的规律性、方向性，尤其是要回答“政策试点”从哪里来、何以如此等问题。

强调对纷繁复杂的“政策试点”现象进行细致的技术性分析，是本书力图拓展的又一空间。这包括对“政策试点”的内容构成进行分门别类，对“政策试点”的操作过程进行梳理提炼，对“政策试点”所发挥出来的效应展开归纳，以及在这些工作的基础上透视其内在逻辑、外在变量、作用机理等。做这些工作的目的，在于揭示“政策试点”之于中国制度调整及变迁的诸项功能究竟是通过何种形式、何种方式施展出来的。在“政策试点”的积极效应方面，目前的各种研究对此存在着普遍共识，但在关于这些效应的传递介质、作用形式等问题上，则一般只有较为笼统的说明。本书希望从过程性、技术性的视角入手，在回应这一研究论题上作出相应的贡献。

3.尝试在“政策试点”研究的理论建树方面能够有所突破

作为本书的中心议题，整个研究工作最后要落脚于从“政策试点”的经验事实中进行理论上的提升和凝练，尤其是力求得出更具解释力、更为普遍性的结论。在努力对“政策试点”相关实践进行原创性的规范研究的基础上，尝试在制约“政策试点”发展演化的相关变量中提炼出一个独立的理论分析框架。

从学理上分析和确定“政策试点”的位置，是本书所做各项工作的归结点。“政策试点”现象长期且普遍地存在于中国的各项治国理政活动中，其之于学术研究和实际应用的重要性毋庸多言，而且可以预见的是，它还会伴随着改革事业继续行进。但究竟应该如何从学理上对“政策试点”进行界定，在中国的整个国家治理体系及运行过程中，应赋予其怎样的定位和认识，相关研究中还未有令人信服的论断。本书的中心工作，就在于尝试着通过界定“政策试点”的理论方位，来对“政策试点”自身以及围绕其间的种种现象进行通则式的解释，并进一步探讨“政策试点”在未来的可能发展态势。

4.尝试为发展一个新的研究分支——“政策测试”做好基础性工作

由于政策过程阶段论在政策科学研究中的基础性地位，使得其形成了议程设置、决策、政策执行、政策评估等稳定的研究领域划分。作为政策过程研究中的基础性范式，政策过程阶段论还被称为“教科书式的政策过程”（textbook policy process）或“启发性的阶段论”（stages heuristic）。相应地，基于这一理论模型而形成的各种解说对政策科学的发展和传播产生了举足轻重的影响。^[16]政策过程阶段论仍然是被运用得最为广泛的政策过程理论，即使是对这一研究途径持批判态度的学者也是在其所设定的平台之上建构出其他新的理论。^[17]

中国的“政策试点”实践与经典理论所设定的政策过程标准程序有着本质的区别，它为研究者们提供了一个重新认识政策过程理论的视角和途径。中国的经验事实意味着：基于“政策试点”的政策过程具有复杂的往复循环和逻辑跳跃，有的政策在出台时只是一个“测试版”，必须经过局部施行的试验性操作，进而展开相应的调试，才能作为“正式版”全面推开。虽然，并非所有政策都会经历测试的阶段，但其在中国政策过程中的普遍性足以支撑其成为一个专门性的研究领域。本书希望通过对“政策试点”进行专门研究，尝试着为这一新研究分支的发展壮大做好基础性工作。

【注释】

[1]朱光磊：《当代中国政府过程》（第三版），天津人民出版社，2008年，第333页。

[2]《毛泽东选集》（第三卷），人民出版社，1991年，第897页。

[3]《毛泽东文集》（第五卷），人民出版社，1996年，第38页。

[4]《邓小平文选》（第二卷），人民出版社，1994年，第150页。

[5]《陈云文选》（第三卷），人民出版社，1995年，第279页。

[6]万里：“决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题”，《人民日报》，1986年7月31日。

[7]这些研究分支包括政策话语理论（discourse theory）、协商式决策（deliberative policymaking）、推论式政策分析（discursive policy inquiry）、参与式政策分析（participatory policy analysis）、全球公共政策网络（global public policy network）等。

[8]徐湘林：“中国政策科学的理论困境及其本土化出路”，《公共管理学报》，2004年第1期。

[9]关于各种“领导小组”等政策协调机构在政策过程中的定位和作用，可参见拙作《中国“小组机制”研究》（天津人民出版社，2010年）。

[10]郭巍青、岳经纶、涂峰：“2000—2010年中国公共政策研究综述”，载《中国公共政策分析2010年卷》（白钢、史卫民主编，中国社会科学出版社，2010年）。

[11]张宇：“中国渐进式改革的特征与经验”，《教学与研究》，1998年第7期。

[12]Stephen Van Evera，Guide to Methods for Students of Political Science，Ithaca，N.Y.:Cornell University Press,1997,p.97.

[13]当然，现实中经常也会出现这样一种情况，即某个地方或部门的创新成果被相关上级认为具有启发意义，由此将其追认为试点项目，并进行推广。

[14]Barry Naughton，The Chinese Economy:Transitions and Growth，Cambridge，Mass.:MIT Press,2007, pp.406-408.

[15]当然，与“试点项目”相类似，“试验区”在现实中也会出现这样一种情况，即虽然原本是属于其他类型的特殊区域，但如被相关上级认为具有启发意义，由此将其追认为试验区，并对其进行宣传和推广。

[16]Daniel Lerner and Harold D.Lass well，The Policy Science:Recent Development in Scope and Method，Stanford,C.A.:Stanford University Press,1951.James Anderson，Public Policy-Making，New York: Praeger,1975.Gary D.Brewer and Peter Deleon，The Foundations of Policy Analysis，Monterey,C.A.:Brooks/ Cole,1983.Charles Jones，An Introduction to the Study of Public Policy，Belmont,C.A.:Wadsworth,1984. Dennis Palumbo，Public Policy in America:Government in Action，Orlando,F.L.:Harcourt Brace College Publishers,1994.

[17]John Kindon，Agendas,Alternatives and Public Policy，Boston:Little,Brown and Company,1984. Paul A.Sabatier and Hanks C.Jenkins-Smith,ed.，Policy Change and Learning:An Advocacy Coalition Approach，Boulder,C.O.:Westview Press,1993.Michael Howlett and M.Ramesh，Studying Public Policy:Policy Cycles and Policy Subsytems，New York:Oxford University Press,1995.Paul A.Sabatier,ed.，Theories of the Policy Process(2nd edition)，Boulder,C.O.:Westview Press,2007.