政策试点的衍生影响有哪些？

第二节　“政策试点”的衍生影响

从服务于“均衡性治理”的逻辑导向出发，“政策试点”以其显著的积极效应而广为瞩目，并由此奠定了自身在中国治理转型实践中的重要地位。但也不能因此而忽视伴随着这些功能一并而来的衍生性影响，尤其是这些影响可能会对试验式改革本身乃至相关改革领域造成一定的困难。归结“政策试点”所可能会带来的衍生性影响的目的不在于否定这一机制，而是厘清事实的全面性，并在此基础上寻求可能的改进办法。

一、“准正式”治理机制的衍生影响

基于维系“均衡性治理”这一出发点，一系列“准正式”治理机制先后形成，并在中国治理实践活动中扮演着至关重要的角色。当然，这些方式方法也并非尽善尽美，在充分认识它们的主要作用的同时，还需要注意和重视其可能会带来的衍生性影响。这些“准正式”治理机制常常会与现代治理体系建设中的某些基础性要求相背离，在与正式制度一起协同满足外部治理需求的同时，也给其带来了相应的“困扰”，衍生出各种始料未及的后果，并对中国政治运行产生了广泛而深远的影响。

首先，“准正式”治理机制时常会出现有悖于法治化原则的状况。具有先天灵活性、随意性的“准正式”治理机制在发挥这些功效的同时，有时候亦不免会陷入“越界”的状态。而这些“越界”行为一旦触及到法律的刚性、稳定性，那么在有效治理的实用性和行为空间及范围的有限性之间就会造成两难境地，难以取舍和协调。不难发现，现实中“准正式”治理机制中的相关做法会经常性地与法治原则出现相背离的情况，并由此衍生出一系列的问题。例如“领导小组”的数量突破机构编制规定的现象屡见不鲜，某些“文件”的地位和作用高于法律条文的事实一直广受诟病，“运动式治理”与法治化治理的不相容更是老生常谈的话题等。

其次，“准正式”治理机制时常会打乱科层化治理的节奏。科层化治理以制度完备、程序合法、行为规范为运作准则，强调组织结构运作、资源运用与操作方式的合法合理。而“准正式”治理机制的特点及作用形式决定了其会经常性地突破按部就班的科层理性，绕开或省略常规性的程序和步骤，以政治逻辑代替科层逻辑，以保持处理事务的高反应速度和高效率性。尤其是由于“准正式”治理机制是依附于正式制度发挥作用，因而启用这些治理机制时还需要抽调科层体系中的人力资源、物质资源等。于是在“准正式”治理机制完成某项具体任务之前，科层化体系的日常状态、治理绩效都得不到保证。出于运用“准正式”治理机制的需要而导致科层化治理绩效下降的现象在治理实践中屡见不鲜。较为常见的就是在各类大型活动和紧急任务中，“领导小组”、“运动式治理”等机制一旦启动实施，便开始汲取科层化体系中的种种资源。在“一切为某某让路”的口号下，科层化治理中的部分日常功能便会宣告暂时中止，外部表现为缩减或暂停供给某些管理活动及公共服务，直至相关“准正式”治理机制的任务完成，科层化治理体系才可恢复常态。

最后，这些“准正式”治理机制之间时常也会出现摩擦。“准正式”治理机制因其特定的功能，受到治理体系中各个领域和层级的广泛青睐，现实中这些治理机制常常被过多、过度地使用。由于在启用这些治理机制的具体时机、持续时间、作用边界等问题上缺乏一个明确的标准，相关尺度基本靠各个治理主体自己把握，因而每一次“准正式”治理机制的使用都可能具有新的特性，尤其是会受到不同使用主体的不同影响。于是在高频次的使用率与尺度不尽一致的共同作用下，相同或相异的治理机制各行其是，相互之间不可避免地会产生磕磕碰碰。例如各个部门之间经常会出现“文件打架”的现象；“领导小组”以急风暴雨般的“运动式”方式“倍量扩增”，不久之后又以同样方式“倍量缩减”；“运动式”治理活动中不同部门的宽严标准不尽一致等。

“准正式”治理机制对于“均衡性治理”的效用及伴随其而来的种种衍生影响，造成了中国政治运行中种种“周而复始”的悖论式现象，这主要体现为一些治理机制在饱受争议的同时却又长期存在，时而归于沉寂，时而动作频频，如此循环往复。沿着服务于中国治理体系的均衡性——应用一系列“准正式”治理机制——产生相应的衍生性影响这一逻辑线索，不难发现，发生在不同治理领域中的各类重复性现象并非各自独立，而是存在着内在关联，是同一逻辑导向在不同领域、不同层级的呈现形式。“政策试点”自然也在这一逻辑导向的阐发范围之内。

二、政策时差：试验点与非试验点之间的政策摩擦

“政策试点”因其特殊的方法机制，可能会带来一种“政策时差”现象，即政策实施过程中的“非同步性”特征。“政策试点”中，拥有试验点资格的地区或部门可以“先行先试”新的政策方案，再“由点到面”地将其推广到其他非试验点单位，这使得试验点与非试验点之间在政策执行的时间进度方面不尽一致，一定时期内新旧政策可以在不同地区和部门之间同时并行，政策呈现出“双轨”或“多轨”运行的状态。

局部范围内先行启用政策方案是“政策试点”的关键属性之一，也是其发挥功能的重要作用机制，因此“政策时差”现象也是应用这一方法所会带来的必然结果。作为试验点的部分地区或部门“先行一步”，那么非试验点的那些单位自然就是“后行一步”。从整个试点过程来看，试验点与非试验点之间在实现政策“同步”和“并轨”之前，内容构成不同，甚至存在着替代关系的新旧政策在同时运转着。如果两者“同步”、“并轨”的时间过长，可能会造成社会公众预期混乱，并且引发地区、部门之间的利益矛盾，进而造成一些跨地区、跨部门的公共事务因规则相异乃至相斥而难以有效完成，有时甚至还可能导致腐败现象。

“试点—推广”式改革充分利用“打时间差”的方法来实现新旧政策交替，这一独具特色的改革策略有效保证了改革的稳定性和平滑性，但亦可能会带来相应的负面影响。公共政策以实现公共利益为首要取向，而试验式改革实际上是通过行政手段来人为地划分出需要实施新政策的范围，于是在此范围之外的地区和部门的群体当然就暂时难以受益于新制度所可能会带来的“政策红利”。在社会公众对于服从于整体改革格局充分理解的基础上，通过有意淡化政策的差异性、尽量压缩“不同步”的周期等手段使源于新政策“先来后到”所可能会造成的差异性被控制在一个可以接受的限度内，保证试验式改革得以顺利进行下去。但是当这些人为的措施不能奏效时，改革进程在地区和部门间的不一致性，特别是随之而来的政策不公平、政策效果不均衡等一系列问题，自然会导致试验点与非试验点之间出现相应的摩擦，给改革带来一定的风险，并增加社会不稳定因素。^[8]尤其是具有某些特殊属性的政策安排，如对试验点与非试验点实行区别性对待，可能会带来一些预料之外的影响。例如于2004年7月开始进行“增值税转型试点”的东北地区即在试点过程中遇到了相关问题。

增值税转型试点在一定时期内打破了增值税抵扣链条的一致性，产生了政策不公平的新矛盾。理论上，增值税是以增值额为课税对象的税种，具有“中性”属性，操作上是一个全面完整、相互连贯的征扣税链条。而目前实行的扩大增值税抵扣范围的增值税转型只在东北地区部分行业试点，打破了增值税抵扣链条的一致性，形成了三类新的不公平。一类是地区间的不公平，即同样的设备在试点地区可以抵扣，在未试点地区就无法实现抵扣；另一类是行业间的不公平，即对于同在试点地区的企业，由于经营品种的不同，购买设备有的可以抵扣，有的不允许抵扣；第三类是企业间的不公平，即对于试点地区内的同一行业的企业，由于其经营规模的限制或者主营业务收入达不到规定标准的，购买设备有的可以抵扣，有的却无法抵扣。这三类不公平，在试点阶段产生了企业经营的不平等竞争，增值税的“中性”属性作用受到影响。^[9]

可能正是由于这些经验教训，在其后于2011年发布消息、2012年正式启动的“营业税改征增值税试点”中，作为负责试点的财政部、国家税务总局就试点过程中所可能出现的试点地区与非试点地区、试点行业与非试点行业、试点纳税人与非试点纳税人之间的税制衔接问题专门做了预先安排，以防止之前类似情况的重演。

由于增值税和营业税的制度差异，加之本次改革试点仅在个别地区的部分行业实施，必然带来试点地区与非试点地区、试点行业与非试点行业、试点纳税人与非试点纳税人之间的税制衔接问题。为妥善处理好这些问题，试点文件从三个方面做出了安排：

一是不同地区之间的税制衔接。纳税地点和适用税种，以纳税人机构所在地作为基本判定标准。试点纳税人在非试点地区从事经营活动就地缴纳营业税的，允许其在计算增值税时予以抵减。

二是不同纳税人之间的税制衔接。对试点纳税人与非试点纳税人从事同类经营活动，在分别适用增值税和营业税的同时，就运输费用抵扣、差额征税等事项，分不同情形做出了规定。

三是不同业务之间的税制衔接。对纳税人从事混业经营的，分别在适用税种、适用税率、起征点标准、计税方法、进项税额抵扣等方面，做出了细化处理规定。

为保持现行营业税优惠政策的连续性，试点文件明确，对现行部分营业税免税政策，在改征增值税后继续予以免征；对部分营业税减免税优惠，调整为即征即退政策；对税负增加较多的部分行业，给予了适当的税收优惠。^[10]

作为一项牵涉面广、操作复杂且还需要保持较高成功率的改革手段，进行“政策试点”并不仅仅是将新政策施加于试验点，然后观察其与非试验点之间的不同之处那样简单。试验式改革既要通过“循序渐进”的方式完成改革任务，又要尽可能避免由此带来的“不良反应”，即化解试验点与非试验点之间可能出现的摩擦，巧妙地在两者之间维系某种平衡。这实际上都是对改革者智慧与勇气的考验。

三、政策势差：试验性政策与法律法规的冲突

“政策试点”所带来的第二个衍生性影响，是实施于试验点的新政策方案，可能或者说经常会与现行法律法规之间形成摩擦。处于试点阶段的新政策在成为正式制度之前，在内容上或多或少地存在着与现行法律法规不甚符合乃至相冲突的地方。对于试验点来说，其与非试验点之间在政策运行方面的差异属于“外冲突”，与现行法律法规在政策实施方面的矛盾则属于“内冲突”，同时这也是一个更难应对的难题。表面看来，相较于正式的制度性规定，这些试验性质的政策要“低半格”，两者之间存在着“天然的势差”。但现实情况却是，在“大胆试验”、“勇于创新”的名义下，试验点所推行的新政策完全可以突破现行制度规定，甚至比已有法律法规“高半格”，从而形成“人为的势差”，并且这一势差可能会带来相应的负面影响。

从制度变迁的内在逻辑来看，中国的多数改革都是以“政策实施先行、法律确认在后”的顺序及形式依次展开的，这一特点在“政策试点”中体现得尤为明显。比如在20世纪80年代前期，哈尔滨等7个城市被指定为法制建设全面试点区域。而家庭承包制、股份制、破产法、土地使用权转让制度都曾在全国不同地区试点，最后由全国性立法机关来对这些试点成果作出采纳，或者将其直接上升为法律，或者对原有法律中的内容缺漏予以修订和完善。^[11]自下而上地看，试验性改革秉承“有总比无好”的指导思想，将开展“政策试点”作为正式法律法规的一个重要来源，来自于试验点的试点成果为改革所需法律法规的出台提供了主要内容；自上而下地看，试验性改革秉承“先粗线条立法、后精细化完善”的行动路径，有的法律法规在全面实施之前，还需要被先行置于部分试验点进行测试，经历一个试运行阶段后方才可以得到正式认可。

中国改革的现实决定了“政策试点”的一个重要功能及目标，就是填补某个领域的制度性空白，为其提供相应的内容。特别是在改革的初期阶段，只能是通过“政策试点”，依靠各个试验点的摸索，来一点点地积累制定正式制度所需的知识、信息和经验等。在这一背景下，改革实践既不可能去寻求法律依据，更不可能受到法律的指导和约束，这些看似“不合常规”的改革行动实际上恰好体现了基于试验性改革实践的“正常”状态。

整个80年代，社会保险改革的推进异常艰难，没有一个“红头文件”，只能动员各地以试点来推动工作，各地也只能靠嘴巴来宣传和推动社保工作，每一项工作都很不容易。法定强制社会保险，没有法律依据开展工作，应该说是不正常的。

1988年3月，劳动人事部“分家”。部里决定我到劳科所去搞社会保险研究，我在清理办公室文件时，装订了整整20大本。回过头来看，社会保险理论的规定性、规律性、方法论、现实问题和经验教训，是我摸索中认识到的。各项制度的改革框架和退休费统筹是试点实验和各方面周旋的成果。^[12]

随着改革开放以来制度建设进程的持续推进，法律法规体系已渐为完备，多数“政策试点”项目的目标已转为创造新制度以取代现行制度。在这些改革领域，试验性政策越来越多地面临着与某一现行法律法规相抵触的问题。在多个领域的改革步入深层次阶段的背景下，“突破现行体制和政策”成为了各个“政策试点”项目中最为常见的寄语。究其原因，首先是出于鼓励试验点大胆探索、勇于创造的考虑，更重要的在于，它也是在提醒试验点，要对试点进行过程中新政策与旧制度之间所可能会产生摩擦和矛盾这一预计情况做好物质和心理上的准备。

“破旧立新”的试验性改革，难免会与既定法律法规发生冲突。开展“政策试点”的目标指向就在于对一些不合时宜的法律法规作出修订，甚至需要废除一些法律法规。但在这些法律法规还未得以正式修订或废除之时，安排于试验点所运行的新政策如在内容方面与现行制度有着较大的差异以及矛盾之处，甚至保持着高于法律法规的姿态，这难免会影响到法律的严肃性。源于试点而来的多样化政策共同运行的结果可能会造成试验性政策与已有法律法规之间的摩擦和冲突，破坏法律的统一性、完整性。^[13]更重要的在于，这不免会使得公众产生部分试点主体存在着通过试验来进行“寻租”的机会主义倾向的忧虑，即试验点完全可以在开展“政策试点”这一名义下，通过有别于现行制度的试验性政策，来进行“创租”、“寻租”。例如启动于2011年的“房产税改革试点”，刚一开始就面临着改革试验缺乏法律依据的争议。

即使试点成功了，但法律却被忽视，弊远大于利。

对此，力挺房产税的财政部专家则有自己的看法。

改革试点不需要立法。你要抓住“试点”这个字眼，这个问题就全解决了。贾康对本报回应说，先做试点，等铺开了后再以法律形式完善。

去年6月份，国务院公布的《2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，将“逐步推进房产税改革”列入了当年的财税体制改革的目标当中。

在贾康看来，其实红头文件也是我国法律体系中的一种授权，是带有法律效力的依据。做试点，不是要违背法制化的原则。改革需要试点，但不是先要形成法律，再来确定试点，这两者不是非此即彼的关系。贾康对本报说。

但对于这一解释，朱征夫并不认同。

不要以“试点”的名义，就什么都可以不顾虑了。朱征夫回应说，这是一个政府应如何使用法律所赋予的权限依法行政的问题。

面对争议，贾康认为，房产税的征收涉及各方面的利益，目前最好的方式是暂且搁置争议，尽快在一线城市对个人所有非营业用的房产试点征收房产税，然后再对争议进行开明的讨论。

在朱征夫看来，试点也可以，但首先要让全国人大授权。

他再三对记者强调他不是特定利益集团的代言人，反对房产税的立场并不意味着他反对楼市调控。我所做的，只是想维护宪法的尊严。既然制定了法律，就要遵守。朱说，否则即使试点成功了，但法律却被忽视，弊远大于利。^[14]

为回应社会各界对改革试点的质疑，此次房产税改革试点的主要负责部门，包括财政部、国家税务总局、住房和城乡建设部等，以“答记者问”的形式暂时解答和化解了该项改革试点工作的法律依据问题，这值得其他存在着类似问题的改革试点工作借鉴。但从长远发展，特别是“依法治国”这一背景下来看，试验性政策与现行法律法规之间可能会形成的摩擦依然是“政策试点”需要认真对待且长期面临着的一个重要问题。

问：房产税改革试点的法律依据是什么？

答：《房产税暂行条例》是依据全国人大常委会有关授权决定，由国务院制定的。房产税制度也需要根据情况的变化进一步改革完善。国务院常务会议同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点，具体征收办法由试点省（自治区、直辖市）人民政府从实际出发制定。这为部分城市进行房产税改革试点提供了依据，有利于这项改革稳步进行，并为逐步在全国推开这项改革，进一步完善房产税制度积累经验。^[15]