循序渐进：政策试点的策略效应

时间：2022-09-06 理论教育版权反馈

【摘要】：“政策试点”既对改革所需的各类“内容”方面具有支持和配合的作用，同时对改革实施的“形式”方面亦具备相应的助推性功能。[13]“政策试点”这一策略及方法使得主政者意欲全面、有力地掌控改革局面的预定战略得以践行。

第二节　“循序渐进”：“政策试点”的策略效应

体制改革的顺利进行在很大程度上取决于两种能力：一种是改革中的制度创新能力，一种是处理改革过程中不确定因素的能力。^[10]就“政策试点”而言，它的工具效应发挥着第一种能力，而应对转型过程中的种种不确定因素，则是依赖于“政策试点”的策略效应，即使政策变迁和体制过程能够保持在一个循序渐进、稳步前行的状态。“政策试点”既对改革所需的各类“内容”方面具有支持和配合的作用，同时对改革实施的“形式”方面亦具备相应的助推性功能。在开展“政策试点”这一名义下，改革实践可以在循序渐进、不断调试的基础上进行，这有助于实现改革的低风险、低成本，大大提高了改革的成功率。

一、控制改革风险

中国改革的历程遵循的是先易后难的务实路线，谋取的是由点及面的稳步推进和发展，确保改革始终在“可驾驭的环境中”进行。^[11]通过试点的方式探求或启动新的政策方案，既可以有效降低制度变迁的风险系数，增加改革的“可控性”，还能够为改革中的探索者提供相应的保障，以维护来自各个方面的创新精神与勇气。

首先，局部操作是“政策试点”的内在特征，进而使得这一方法具有了“收放自如”的优势，能够有效降低改革的整体性风险。“政策试点”实际上在改革过程中起着“先行官”与“探路者”的作用。任何再完美与精确不过的理论设想都可能蕴含着谬误和陷阱，面对极不确定且复杂的改革环境，特别又是在中国这样一个地域间差异显著的超大型国家，如果贸然全盘推行一项新政策，一旦遭遇失败，有可能会带来不可估量和难以挽回的后果。因此，通过开展“政策试点”，在局部范围内先行实施，取得相应效果后，在全国范围内分批次、分阶段地铺开，能够最大程度地降低改革的震荡及风险。正是由于改革开放以来的多数调整都采用了“政策试点”的方法，并在这一过程中不断得以检验和测评、修正和调整，从而大大避免了改革陷入困境的可能性。正所谓“船小好调头”，“政策试点”极大地防止了因为政策大面积推行失误而产生难以挽救的严重后果及巨大的社会负面影响，尽可能地维系着改革赖以进行的基本秩序。^[12]允许不同地区、不同部门各自尝试，不但大大增加了找到改革成功路径的概率，即使遭遇失败，其后果也会相应地局部化、地方化。^[13]“政策试点”这一策略及方法使得主政者意欲全面、有力地掌控改革局面的预定战略得以践行。

改革中的一切做法都要接受实践的检验，并在实践中总结出新的经验。失误总是难以完全避免的，但是要尽一切努力去避免那些可以避免的失误。当发生失误的时候，必须力求及时发现，坚决纠正，吸取教训，继续前进。改革的步骤要积极而稳妥，看准了的坚决改，看准一条改一条，看不准的先试点，不企图毕其功于一役。全国性重大改革的实施，由国务院统一部署。要鼓励各地区、各部门和各单位进行改革的探索和试验，但一切涉及全局或广大范围的改革要经国务院批准才能进行。^[14]

其次，“政策试点”还能够降低改革的个体性风险。“政策试点”实际上构成了对创新与探索的一种“保护性”机制，能够使改革避免在其早期阶段就面临“夭折”的危险，同时对于改革的提倡者、对于创新动力而言都是很好的保障形式。进行新制度、新政策方面的探索型工作，难免会造成与现行制度和政策的冲突，以及触及到与之相关的部分群体的利益，这些摩擦自然会给改革者带来风险方面的担忧，特别是如果改革行动一旦失败，改革的倡导者们就会具有“事后追责”的强烈预期，对此如不加以控制，则会导致他们在具体实施时畏手畏脚、裹足不前，不能充分展开改革行动。但如果是在进行试点这一前提下，那么这些探索行为本身乃至倡导者的安全系数就能够得到大大加强。既然是“试”，那么在此过程中遇到挫折乃至失败就是正常之事，都是合乎情理的，这就极大地打消了试点实施者们的可能顾虑。在试点工作过程中常常出现的“大胆探索”一词正是在这一意义上提出来的。

要克服一个怕字，要有勇气。什么事情总要有人试第一个，才能开拓新路。试第一个就要准备失败，失败也不要紧。^[15]

二、化解推行阻力

“政策试点”的进行，特别是新政策方案通过这一方法验证了自身有效性的试点实践，有助于化解其在执行过程中可能面临的种种阻碍。为了减少决策层在政策决定时的分歧，以及各部门在协调过程中的摩擦和拖延，有效地避免政策制定过程中长时间的争论和僵局，先行实施“政策试点”可以说是一个极具创造性的发明。从试点中所得出的实际效果比任何理论辩论、论证及推演都更具说服力，可以有力地转变决策者、政策倡导者与质疑者对于相关政策的认知和思维方式，为政策转变提供事实基础。

“政策试点”的进行，实质上是为供给改革所需的政策备选项提供了一个客观检验的机会及标准，“拿事实来说话”。在局部性的政策执行展开之后，全新的政策方案的内容是否切实可行，是否能够取得预想中的效果，都可以根据从试点中所得出的实际结果来得到回答。这些新的改革方案是应该继续、修改、调整抑或中止，既定政策是否需要改变，解决问题的替代性方案是否可行及有效，所有这些问题的答案都可以用相应的“政策试点”的方法来进行考察和判别。

我们的做法是允许不同观点存在，拿事实来说话。

农村改革，开始的一两年里有些地区根本不理睬，他们不相信这条路，就是不搞。观望了一年，有的观望了两年。看到凡是执行改革政策的都好起来了，他们就跟着走了。

改革的政策，人们一开始并不是都能理解的，要通过事实的证明才能被普遍接受。

既然搞的是天翻地覆的事业，是伟大的实验，是一场革命，怎么会没有人怀疑呢？即使在主张和提倡改革的人当中，保留一点怀疑态度也有好处。处理的办法也一样，就是拿事实来说话，让改革的实际进展去说服他们。^[16]

“政策试点”的方法为论辩各方提供了一个通过实践来认识和辨别新政策方案优劣的渠道，即通常所说的“干中学、学中干”。通过试点方法得出结论，有助于在政策选择和制定过程中减少因观点纷争所必然会带来的拖沓，从而提高政策创新效率，并进一步快速推进改革进程。在面临不确定的改革前景，缺乏有效的理论指导，对新的政策知识缺少充分的认知能力并由此产生不一致的判断的情况下，要达成明确改革方向、齐心协力向前迈进的目标，这一方法就显得尤其重要。在改革的整个过程中，政策的选择不可避免地要受到不同观点及判断的影响，受到不同程度地参与政策选择过程的个人和群体的主观价值趋向的影响。当旧的制度及相应的思想在现实中依然拥有一定的支持度，而新的政策方案及价值观又在不断扩大其影响力的时候，新旧观念的冲突和相互间的理论挑战常常会使改革在初始阶段便面临不断的论争。改革中的政策辩论当然有其合理性，甚至是必要的，孰是孰非、各有长短是会越辩越明的。然而如若对这些政策论争的时间及程度不加以控制，任由其演化下去，于改革而言则是适得其反。尤其是双方的对抗一旦升级、失控，会使一方最终寻求意识形态或政治上的所谓“正确性”以压制另一方，致使政策问题变成意识形态问题或政治问题。^[17]

对于在改革开放初期，改革时机极为紧迫、改革任务极为繁重的中国而言，显然是要极力避免改革争论过长过大的情况。改革的进程启动初始，许多领域的政策调整既十分紧迫，又不容有失。过多的政策争论不仅会增加改革的风险成本，同时对抗的升级还会抑制制度创新的机会，来自意识形态方面的压力必将会严重损害探索创新的积极性。于是新政策的倡导者们求助于“政策试点”这一方法，通过其来有效缓解新方案所可能面临的各种阻力。这其中的关键之处在于，“政策试点”强调的是政策具体的可行性的实际效果，用“看得见、摸得着”的现实结论取代空乏的争论，使得理论论证不再是确定政策方案的唯一选择方式，事实的证明而不是辩论的结果成为了检验改革政策优劣与否的新标准。

对外开放和举办特区，是党和国家的新事业、社会生活中的新事物。在其发展过程中，几乎每个阶段都听到过异议，都遇到过阻力。这些异议和阻力或源于旧观念、老框框的思想束缚，或由于对实际情况缺乏了解，或是囿于部门、地方利益的偏见。对此也不能坐在那里去作经院式的讨论，待意见统一后再去行动。最好的办法就是实践，在实践中取得和增强共识。小平同志很强调对不同看法不争论，而要大胆地试，大胆地闯。我对国务院特区办和各省办特区的同志也多次说过：第一是实干，第二是实干，第三还是实干，用实干的成果说服别人，争取同情，争取支持。^[18]

随着政策倡导者们对于“政策试点”方法的运用越来越纯熟，它对于提高新政策实施效率，加快推进改革进程的作用也越发显著。对于那些“拿不准”的新政策，一般是通过试点的方式“观测”其现实运行状况，待局部性的试点工作结束之后再根据相应的结果来决定是否选用；对于那些“心中有数”的政策方案，一般是通过试点的方式“示范”其实际效果，以进一步吸引还未实施新政策的地区或单位加快落实。基于“政策试点”来显现政策的真实成效，无疑是化解各方面阻力、消除各种疑虑的极佳策略。

三、降低改革成本

“政策试点”的进行当然也需要付出相应的人力物力，不过与更大范围的支出和与之对应的收益相比较而言，由于开展试点而带来的耗费更为适当，是可以接受的，它们都有助于降低整个改革的成本。“政策试点”因其先天的局部性特质，使得自身所可能带来的风险小于改革的整体性风险，相应地，其所产生的成本亦肯定小于全盘推进所可能造成的支出，以局部的、试验性的方式进行的改革可以把试错的成本分散化，使改革尽可能地避免失误及过高的成本。更重要的一点在于，从试点的成功中所获取的收益要远远高于其支出。

其一，相较于全局性失败所造成的损失，源于局部性试点的失败而付出的成本显然要低得多。“政策试点”当然存在着失败的可能性，并产生相应的耗费，不过由于这些试点活动是局部、分散的，因此即便遭遇这一状况也可以及时“刹车”、“止血”，不至于波及全身，这些有限范围内的失误并不会带来大面积甚至全局性的失败，故其仍然低于未经试点而贸然全盘推行导致政策失败所消耗的成本。

从另一个意义来说，我们现在做的事情都是一个试验。对我们来说，都是新事物，所以要摸索前进。既然是新事物，难免要犯错误。我们的办法是不断总结经验，有错误就赶快改，小错误不要变成大错误。^[19]

允许看，但要坚决地试。看对了，搞一两年对了，放开；错了，纠正，关了就是了。关，也可以快关，也可以慢关，也可以留一点尾巴。怕什么，坚持这种态度就不要紧，就不会犯大错误。^[20]

其二，相较于从试点工作中所获取的收益，因进行试点而付出一定的成本是完全可以接受的。“政策试点”的功能除了能够对新政策进行测试并修正之外，更重要的还在于通过赋予试验点以相应的试验权限，促使其广泛地进行制度探索及创新。制度创新需要成本且有风险，而且初设成本将会很高，这样的任务交由那些具备一定条件的部分地方和单位来完成是必要和适宜的。在局部范围内对于新型体制机制、发展模式的探索为全盘性的制度突破提供了可供选择的新政策，分散形成的各种新式政策选项源源不断地为中国的政策创新提供着可资利用的丰富资源，各地区、部门的实践为决策者和政策倡导者提供了灵感，并成为了政策和制度演变的重要动力机制。^[21]通过将局部范围内的成功经验进行吸纳、整合，并复制到全国其他各个地方，制度初设的成本会通过制度移植得到平摊，进行创新的局部负担会通过外部转移得到消化，实施新政策的收益会通过制度的辐射效应得到放大，结果是包括试验点在内的所有地区和单位均能获得益处。同时，这种试验性的创造性改革还可以与增量改革相结合，能够及时提供在哪些领域进行改革具有最大收益的信号。^[22]从推动整个改革进程的大局出发，以部分试验点所付出的成本为代价来换取更大的改革收益，是可以接受甚至必要的。

我国在新时期实行对外开放，正是在勇敢的艰苦的实践中走出了自己的道路。从几个点上扎实起步，在探索中逐步展开，在不断积累经验的基础上逐步加大步伐。在这个过程中，难免要发生曲折，付出些“学费”，但一定要真正学到东西。关键是要在实践中精心研究和认真解决各种矛盾，不断提高能力和工作能力，及时地认真总结经验教训，每走一步都为下一步的过河奠定一块新的基石。^[23]

其三，来自试验点的经验可供潜在的改革者学习和借鉴，从而降低其他地区或部门的成本。在推广过程中，试验点还可以起到示范和传播政策实施经验的作用，这包括专题性的经验交流会等形式，以及各地区或部门专门前往试验点进行参观、交流等活动。在已有经验的指导下，各地区或部门相当于“搭上了便车”，落实新制度、新政策工作的方向性更加明确，自然会少走很多弯路，相应地，也就节省了可能因此而付出的成本。

四、提高成功概率

在“政策试点”的名义下，改革方案的样本数量与质量指数都得到了相当程度的提升。开展一项“政策试点”既是一个丰富改革方案可选择样本的过程，更是一个对这些新政策文本不断进行“试错”，并能够基于各种反馈对改革方案进行适时修订、调整的过程，这些都极大地有助于提高改革的成功率。

首先，“政策试点”使得在改革操作中可以试行不同类型、不同内容的方案，丰富了政策方案的可选择样本量。多一种可能就多一分成功的可能性。“政策试点”带来了改革方案的多样性，扩大了可选择的余地。多个试验点围绕同一个试点主题进行不同方向和角度的探索和尝试，并得出各自相应的结论。在对这些试点结果进行对比之后，进而选择其中的一个或一组成功案例将其推广。每一个试验点都代表着一个可能会引领改革走向成功的机会。

坚持多样化和规范化结合，我们同一个试验主题都是围绕着土地制度试验，我们在贵州的湄潭、北京的顺义和苏南的三个县市在不同的类型地区进行安排，既要规范化，同时也要多样化，为了对比试验。^[24]

其次，“政策试点”能够提供经历实践洗礼的优质政策方案，为改革的最终成功打下了坚实的基础。通过开展“政策试点”，可以为新因素的成长提供较为充分的试错或检验的机会，尽可能地优化各项细节。作为一种局部性的政策实践活动，“政策试点”旨在先行一步，超前探索，通过推动分散的制度和政策实践来为全局性的政策推行作准备，为政策的正式铺开提供必要的知识和经验。在“政策试点”中，相关政策在其得到全面实施之前就可以在一个具体的环境中先行运转，这样可以最大限度地知晓它在面对现实环境时所可能出现的各种情况，并对其进行及时的修正和完善。

任何制度创新都离不开先导的实践探索所积累的经验，因此，试点带来的第四个积极成效是：为进一步的制度创新提供了直接的经验。这些经验，包括易点与难点、成功与失败，它为检验和修正制度目标、确立全面推行的战略部署，都具有极为重要的意义。试点实践表明，考试录用、职务晋升、考核、回避、退休离休等环节是易点；职位分类、工资福利、辞职、辞退、人员过渡等环节是难点。即使是在易点的背后，也还存在许多困难。这将为进一步战略调整提供非常有用的实证依据。^[25]

最后，“政策试点”通过推广式方法使新政策逐步扩散开来，并从这一过程中不断吸收反馈信息且适时调整，进一步保证了改革能够取得成功。即便是产生于“政策试点”中，经过现实锤炼的新方案，亦不可能达到尽善尽美的状态，其在走向更大范围的实施环境时还会遇到新的问题和挑战，因而再优质的政策方案也难免会多少带有一些不确定性。为了应对这一情况，“政策试点”采取“由点到面”、“逐步推开”的方式推行新政策。正是由于这种特有的“试点—推广”机制，使得改革可以沿着自我反复修订、反复更新的轨迹来推进，并且获得了一种自我加强的特征，即实际上政策方案在这一过程中是在为不断完善自身而不断地“打补丁”。可以说，“政策试点”为新政策框架的发育和建设“创造出”一个个渠道和平台，尽可能地淘汰劣质因素，保持和吸收优质因素。“试点—推广”式的改革方式为每一个新增的政策成分赢得了发挥效用的机会，这些诞生于实践中的“点点滴滴”汇聚起来使政策方案不断趋于完善，一并提升了改革的成功概率。

综合言之，“政策试点”实质上是要通过共同发挥自身工具性和策略性效应的双重作用，以保障转型过程在力度、速度与可承受度等方面实现协同。应该说，这是能够用以服务于改革开放事业的为数不多的具有多重功能的机制之一。

必须把促进改革发展同保持社会稳定结合起来，坚持改革力度、发展速度和社会可承受程度的统一，确保社会安定团结、和谐稳定。

既坚定不移地大胆探索、勇于创新，又总揽全局、突出重点，先易后难、循序渐进，在实践中积累经验，不断提高改革决策的科学性、增强改革措施的协调性，使改革获得广泛而深厚的群众基础。及时总结改革的实践经验，对的就坚持，不对的赶快改，新问题出来抓紧研究解决。^[26]

“政策试点”的实然效应本质上是内聚了改革、发展和稳定这三个方面的有机统一性，有助于统合转型过程的效率性和有序性。对于中国这样一个国情复杂、内部差异显著的超大型国家而言，加快推进改革步伐的紧迫性与保持这一过程的秩序性同等至关重要。于是“政策试点”以其工具性效应和策略性效应，将这两个目标纳入到同一轨道中推进实现。“政策试点”首先为现代治理因素的发育开辟出成长的空间，为传统治理向现代治理的转变奠定了足够多、足够开阔的载体及包容性平台。更重要的是，基于“政策试点”的新制度因素的发育和成长过程并未与原有治理结构形成过度的内在紧张关系，治理转变的过程是平滑、有序和持续的，整个治理体制就在这样一个良性有序的状态和氛围中变得更为优化、巩固。

【注释】

[1]王绍光：“学习机制与适应能力：中国农村合作医疗体制变迁的启示”，《中国社会科学》，2008年第6期。

[2]David L.Shambaugh，“Introduction:The Evolving and Eclectic”，in The Modern Chinese State，David Shambaugh，ed.,New York:Cambridge University Press，2000，pp.1-14.David Shambaugh，China’s Communist Party:Atrophy and Adaptation，Berkeley:University of California Press,2009,p.181.

[3]马德普：“渐进性、自主性与强政府——分析中国改革模式的政治视角”，《当代世界与社会主义》，2005年第5期。

[4]Sebastian Heilmann，“Policy Experimentation in China’s Economic Rise”，Studies of Comparative and International Development，Vol.43,No.1,Mar 2008.

[5]邹东涛主编：《中国经济发展和体制改革报告：中国改革开放30年》，社会科学文献出版社，2008年，第356页。

[6]王绍光：“学习机制、适应能力与中国模式”，《开放时代》，2009年第7期。

[7]石磊、张翼、寇宗来：“演进中的‘中国模式’：战略、机制与架构”，《社会科学》，2010年第3期。

[8]卫生部、国家中医管理局：《“七五”时期卫生改革提要》，1989年2月14日。

[9]《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》（中发[1997]3号），1997年1月15日。

[10]徐湘林：“摸着石头过河与中国渐进政治改革的政策选择”，《天津社会科学》，2002年第3期。

[11]“立足国情循序渐进”，《人民日报》，2012年4月5日。

[12]马德普：“渐进性、自主性与强政府——分析中国改革模式的政治视角”，《当代世界与社会主义》，2005年第5期。

[13]Zhou Xueguang.“The Cost of Centralization in China”，Modern China Studies，Vol.41,No.2,1994.

[14]中共中央文献研究室编：《中共中央关于经济体制改革的决定》（1984年10月20日），《十二大以来重要文献选编》（中册），人民出版社，1986年，第584页。