我国媒体政策法规的作用和特点

第二节　我国媒体政策法规的作用和特点

一、媒体政策法规在媒体管理中的作用

依法对广播、电视、电影、新闻、出版等各种文化事业进行管理和控制，是宪法和法律赋予国务院和地方各级人民政府的职权。《中华人民共和国宪法》第八十九条第七款规定：国务院行使“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”的职权，同时《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第三十五条和第三十六条对于县级以上的地方各级人民政府和乡、民族乡、镇的人民政府分别赋予了“管理本行政区域内经济、文化建设工作”的职权。因此，政府加强对文化事业的领导和管理是履行宪法、法律规定的政府职权的一项重要内容。

政府对文化事业进行管理的本质是推进社会主义民主和社会主义法制建设。管理是一门科学，只有依法进行管理，才能使管理科学化、规范化、标准化。在深化经济、政治体制改革的形势下，政府对文化事业的管理越来越重视依法管理。“依法管理”是政府在文化领域中加强法制建设的重要内容。

媒体管理的相关法律法规担负着调整我国各种媒体的社会关系、规定其基本准则的使命。这些社会关系主要包括：（1）国家发展各种媒体的战略、政策和规划以及组织、管理的方针；（2）媒体与政治、经济、文化、教育、科学等领域协调发展的横向关系；（3）中央和地方的条块关系；（4）法人和公民在从事媒体活动中的权利和义务的关系；（5）国家、法人和公民在同外国政府、法人、公民及国际组织的涉外合作关系，等等。在媒体管理中，相关的法律、政策、法规的作用主要表现在以下具体方面：

（一）法律和法规是管理实现从人治到法治转变的必要条件

邓小平同志指出：“搞四个现代化一定要有两手，一手是不行的。即一手抓建设，一手抓法制”，这一指示指出了我国社会主义法制建设的重要地位。我国社会主义法制建设的基本要求是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。媒体政策法规建设作为社会主义法制建设的一个重要组成部分，它的一个长远目标是：逐步建立起完备的、符合实际需要的法律法规体系。其立法重点是：在文化产业管理方面将着重于文化市场的开放和管理上的立法；在对外文化交流方面将着重理顺文化交流活动中不同部门以及中央与地方的权限关系，实行统一管理，等等。这些法律法规一旦出台，就会使媒体管理及文化活动的主要方面有法可依，有章可循，为实现文化建设的发展目标奠定基础。

（二）法律和法规是使管理规范和稳定的要求

由于历史的原因，我国过去比较重视用政策的手段来调整文化事业各个方面的关系，而不太注意使用法律的手段，这是一个很大的缺陷。法律、法规比政策的透明度要高，法律、法规使我国文化政策规范化、具体化，更具有稳定性。所以政府对文化事业的管理应从单纯依靠政策逐步转到依靠法律、法规和政策的轨道上来，在管理上做到依法行使自己的权力。

政策和法律都是一定经济基础的上层建筑，是人民利益的体现，其基本原则是一致的。然而，就其关系而言，政策是媒体相关法律的灵魂和依据，而法律则是政策的具体体现。它是经过条文化、规范化并经国家立法机关按照立法程序确认的准则。因此，法律具有国家意志的属性，即具有强制性、规范性和稳定性。它是使媒体稳步和持续发展的重要条件和基本保证。

（三）法律和法规是媒体管理体制改革的要求

目前为了加速四化建设的进程，党和国家领导人民以改革创新和开拓前进的精神对经济体制和政治体制进行有步骤的改革。我国各种媒体管理的体制改革所面临的重要任务就是克服长期以来存在的弊端，建立适应四化建设需要的、具有中国社会主义特色的新体制。为了实现这个目标，必须将党和国家发展各种媒体的方针、政策和改革中所创造的成功经验，用法律的形式固定下来。改革依靠法律，法律促进改革。

（四）法律和法规是媒体实现社会效益的有力保障

根据我国媒体的性质，在改革开放不断深入的过程中，媒体的一个重要目标是提高经济效益，但是一定要使经济效益和社会效益统一起来，坚持把社会效益放在首位。这就要求政府对文化事业的发展要从宏观上进行管理和指导，引导人民群众的文化消费，加强文化市场的依法管理，并利用法律的手段保护健康的文化事业，取缔反动的和淫秽的东西。

（五）媒体管理的法律和法规是我国法制建设的重要内容

广播、电视、电影、新闻、出版和各种文化事业，是以生产和传播精神产品为主要任务的。就精神产品在生产、传播过程中产生的公民政治权利、人身权利、财产权利等一系列法律问题，在不与法律相抵触的情况下，制定国务院行政法规和部门规章，使行政部门做到了“依法管理”。作为精神产品在其生产和传播过程中，主要涉及到两个方面的法律关系。第一，精神产品的生产者，在生产前和生产中，其政治权利和人身权利应该得到法律的保护。我国宪法规定，公民享有言论、出版的自由。在遵循宪法规定的四项基本原则的前提下，如何保障公民正确地行使自己的政治权利，政府在管理工作中如何创造条件、保证公民的这一权利不受到侵害，应该是以法律的形式规定内容。此外，我国民法通则对公民的知识产权和人身权利也作了十分明确的规定，公民在从事文化精神产品的活动中，其知识产权、人身权利也应该得到法律的保护。第二，精神产品在传播过程中如何调整作者、传播者、受众之间的关系，保护作者的正当合法权益不受到侵害，已经发布的《著作权法》以及很多法律法规中关于广播节目、电视节目、电影版权等的规章，基本上就是试图用法律手段来调整财产关系。

由此可见，媒体管理领域的法律和法规是我国法制建设的重要内容，是我国法律体系中不可分割的组成部分。

二、我国媒体政策法规的特点和不足

近20年来，我国媒体管理部门十分重视立法工作，媒体政策法规建设已取得了很大成绩，媒体管理正逐步走上法制化、民主化的轨道。从总体上看，我国媒体政策法规从形式上看具有法律、政策、法规并存的特点。

长期以来，我国的新闻宣传工作主要是靠党的政策加以规范和调整的，党委及宣传部门不仅直接实施对新闻媒体的政治领导，而且代行政府管理部门的行政管理职权。党在领导和管理新闻宣传工作中作出过大量的指示、决定等，形成了完整的新闻宣传政策。改革开放以来，我国的媒体工作发生了根本性的变化，超越了过去单纯的党的宣传工具的范围，成为广大人民群众社会文化生活的重要内容，以法律规范媒体活动就提上了议事日程。在我国目前现行的一些法律规范中，有许多规定正是由各种政策上升而来的。但在今后相当长一段时间内，党的政策仍是十分重要和不容忽视的。有时是当政策在实践中检验成熟后，再立法。在我国媒体工作法律未完善之前，党的政策是一个有力的补充。

同时，在目前的情况下，一个完备的立法需要较长的时间周期，而媒体事业的发展日新月异，不断出现新情况、新问题。而制定周期短、灵活多样的法规和规章则可以较快出台以调整各种情况，形成了对法律的非常必要的补充。

从另一方面看，我国媒体政策法规建设虽然目前已经取得了很大的成绩，但和我国法制建设的总体要求相比，还存在着一定的差距，主要体现在：

（一）内容不完备

虽然媒体管理的法律法规建设已经取得了很大的成绩，但是和其他部门相比，仍然较少。在媒体管理的各种关系没有充分发育成熟，很多事物处于发展状态的时期，现有媒体管理的政策法规是不完备的。一些重要的、急需的法律、法规还没有制定出来，一些该修订的法规也没有及时修订。除此之外，各类媒体管理中至今没有专门的人大常委会制定的法律，很多管理工作还习惯性地靠命令、指示来完成，这是形式上的不完备，更多的是体现在内容上的不完备。

我国《宪法》中对媒体工作的很多环节都有规定，包括新闻宣传的方针、公民的言论出版自由、维护国家安全、禁止淫秽色情的内容等。按照我国现行制度，宪法与普通法律是不同的。宪法虽然具有最高的法律权威和最高法律效力，但它只是普通立法的法律基础，不能代替普通立法。宪法规定的权利要通过普通立法来具体化，只有这样，这些权利才成为可操作的权利。如果普通立法没有规定，对于违法宪法的行为，就无法提起诉讼和给行为人以制裁。在我国目前恰恰缺少这样一级的法律或规范性文件。在我国关于各类媒体管理中除了适用于其他普通法的内容有法律可借用，很多是依靠行政法规去管理，但由于行政法规只是行政部门领导和管理各项行政工作的规范性文件，它调整的是国家行政部门和媒体部门及媒体工作者之间的管理与被管理关系，难以在宏观的范围内就保障普通公民权利、制裁普通公民违规行为作出规定，即使是规定了，行政部门也没有去执行的权力，因此很难操作化。所以没有专门性法律的现状正表现出了媒体管理法律的不完备。

（二）政策法规的不稳定

对属于文化领域的媒体来说，超前立法的难度是相当大的，立法的前瞻性往往不够。立法本身又需要一定的时间周期，而各种媒体在现实环境的发展却是很快的，所以很多法规出台后并不能在较长的时期内发挥功效，甚至有些法规一出台，很快就表现出了滞后性，就需要不断进行调整，制定新的法规。例如，《中外合作摄制电影片管理规定》（广电总局令第19号）刚刚于2003年12月1日开始施行，不到一年的时间便被废止，取代它的是自2004年8月10日起施行的《中外合作摄制电影片管理规定》（广电总局令第31号）。

（三）各类政策法规不协调

从目前的情况看，有些法规之间还存在着许多不协调、不衔接甚至相互矛盾的现象。法规的编纂、修订、清理、废除工作还没有形成经常化、制度化。例如，2000年颁布目前仍在适用的《电视剧管理规定》（广电总局令第2号）中关于进口电视剧的播出规定是“电视台每天所播出的每套节目中，进口电视剧不得超过电视剧总播出时间的25%，其中黄金时间（18时至22时）不得超过15%。”而在2004年9月23日广电总局颁布第42号令《境外电视节目引进、播出管理规定》中，关于境外引进剧的规定变为“各电视频道每天播出的境外影视剧，不得超过该频道当天影视剧总播出时间的25%；每天播出的其他境外电视节目，不得超过该频道当天总播出时间的15%。未经广电总局批准，不得在黄金时段（19：00—22：00）播出境外影视剧。”但《电视剧管理》目前仍未废止或调整，两个法规文件并用。1997年颁布的行政法规《广播电视管理条例》中的内容也随着广播电视事业的发展显现出很大的滞后性，广电总局随后颁布的一些法规其实已经与其有较大的不同，《广播电视管理条例》亟需修订，但由于立法程序的复杂，它仍在适用，这种现象使得媒体管理工作非常被动，管理者和相关行业工作者只能依靠法律的颁布的时间判断该如何操作，这对于媒体管理的有序化是有害的。

（四）各类媒体间的不平衡

从媒体管理业务来看，广播、电视、电影、音像、出版等的发展是不平衡的，现行的法律、法规和规章在不同领域也是不平衡的。有的有行政法规，有的只有部门规章，有的领域法规多些，有的少些，有的还是空白。在较长时期内，这种法律法规在不同部门间的不平衡仍会存在。当然，随着经济体制改革和政治体制改革的不断深化，这种状况会很快得到改变。

我国媒体政策法规的上述不足，决定了媒体法制建设的努力方向。首先是立法，使各项管理工作都有法可依；其次是规范，只有管理法规的规范化，依法管理才能规范化，如果不同法规之间相矛盾，势必出现有法不依的情况，管理的随意性就会增加。

三、研究媒体政策法规的重要意义

研究媒体政策法规，具有理论和实践等多方面的意义。

（一）推动媒体法制建设的理论研究

邓小平“一手抓建设，一手抓法制”的这一指示，把法制提到了战略的高度，并作为我国能否建成社会主义现代化强国的一项根本标准。列宁曾说过：“没有革命的理论，就没有革命的行动”。长期以来，我国媒体法制理论研究都落后于实际工作的需要。理论研究的落后对于发扬社会主义民主、健全社会主义法制、建立安定团结的政治局面和良好的社会秩序，促进精神文明建设是不适应的，特别是在政治体制改革的过程中，职能部门依法行政、依法管理的许多新问题需要以先进的理论为指导，媒体法制建设本身需要理论的阐述和探讨。例如，行政法规由谁来立、立法监督应如何进行，行政法规和规章的效率属性和法律位阶如何，执法工作怎样完善等问题，都直接关系着立法工作能不能顺利进行，而关于这些方面的理论探讨则是在为立法工作打前阵。

在本书写作中，将会就媒体政策法规的一些理论问题进行探讨，尤其是在某些工作领域有选择地介绍西方国家的一些成熟的法律规定，依此推动我国媒体法律理论的发展，推动法制建设的进程。

（二）促进科学立法

我国的大众媒体事业是我国四化建设中的一项重要事业，且具有多功能、多形态、多环节、多层次的特点。随着技术的进步和传媒事业的发展，需要带有强制措施和法律效力的行为准则加以保证。而这方面的立法工作基础较差，起步晚，任务重，又需制定与之相配套的各层次的行政法规和规章。

在媒体领域立法是一项极为复杂的系统工程，既要积极又要慎重，既要体现法律自身的结构和逻辑又要符合媒体的特点和规律，加强科学研究则成为了立法的关键。在立法时，必须加强调查研究，正确处理好法与政策之间的关系、法律与法规和规章间的主次关系、协调关系，使之总体上布局合理，具体文件上避免交叉。同时，在科学研究的基础上，尽量提高法律法规的前瞻性、增强其稳定性，避免“朝令夕改”现象的发生。

世贸组织规则的基本要求就是法律法规透明化和统一协调。今后几年，我国应加快推进媒体管理法制化进程，加强法律法规建设，这是入世后我国媒体应对新情况的关键措施。因此，更要抓紧进行立法工作的调研，对于已经基本调研成熟的法律要尽快出台，如广电总局正积极推动《电影促进法》、《广播电视传输保障法》等重要法律的起草和立项工作；对于暂时不能上升为法律的现行法规，要抓紧对其不适应形势发展的内容进行修改；同时，要适应国家大力发展文化产业的要求，抓紧制定出台相应的法律规范，切实解决法律依据不足的问题，使媒体管理各环节特别是新业务的管理逐步实现从以政策为主转变到以法律为主。

我们对现行的媒体管理政策法规进行研究，其对于促进媒体立法有两方面的意义：其一是我们尽量把各种媒体现行的法律法规进行梳理，在利用它分门别类地指导媒体管理工作的各个环节的同时，找出缺少的、不足的、需要修订的和互相矛盾的点，作为今后立法研究的重点，即指出立法工作应该努力的方向。其二是我们广泛运用比较法，对相关法律法规的过去和现在加以比较，而且与国外的相关媒体管理法律进行横向的比较。比较的目的就是找出可以借鉴的方面，取其长，补己短。在立法实践过程中，批判的借鉴是一种行之有效的方法。

（三）强化媒体依法管理

我国加入WTO之后，一方面有助于我们学习借鉴国际媒体集团的先进经营管理经验和先进科技手段，另一方面，中国的媒体行业将面临境外文化产品涌入的压力，我国对文化产业市场以及整个媒体行业的管理难度都将会增加。在未来的媒体管理实践中，政府部门要积极落实《行政许可法》，减少审批项目，提高办事效率；要进一步加强执法工作，认真查处各种违法违规行为；要进一步加大监管力度，通过规范政府行为，全面落实依法行政，严格依法管理，使管理型政府向服务型政府转变。

总之，在新的历史时期，加强法制建设、强化依法管理是我国媒体管理改革的一项重点。我们对媒体政策法规的研究，将对提高我国媒体的依法管理意识、深化媒体管理改革产生较大的帮助。