我国媒体政策法规发展战略

第二节　我国媒体政策法规发展战略

一、我国媒体政策法规的现状分析

（一）我国媒体政策法规的制定、执行、监管、处罚体系应进一步健全

入世后，我国各级政府以WTO的基本规则为依据，以我国传媒产业的特殊性为研究对象，出台、修订了众多的行政法规，初步形成了适合我国传媒产业管理的一系列法律法规文件。但在法律法规的系统性方面还不够完善。例如，在法律法规体系的衔接方面，如何使各位阶的法律法规形成一个管制有效的系统还有待研究。在执行的过程中还不能做到有法可依、违法必究，还存在着严格法律法规实施过程中的规范化管理问题。也就是说，有了严格的法律法规条文，如何把握实施过程中的违规惩罚、如何建立执行法律法规行为监控的方法与机制，是一个值得研究的问题。

再有在媒体法律法规制定的前瞻性方面也面临新的形势。随着改革开放的深入和中国加入世贸组织，随之而来的是中国传媒产业体制的重大、迅猛的改革浪潮，加之国外传媒产业对中国国内的影响，如何使我们的法律法规制定具有前瞻性，使媒体政策法规对传媒产业的发展起到指导和导航作用，也是我们媒体管理部门应该考虑的一个问题。

（二）政府在传媒产业管理中的职能需更加明确

我国的社会主义市场经济是在计划经济的体制下形成的。传媒产业的发展也是近几年的事情，所以在社会转型期会带有一些计划经济的痕迹，如政企不分、管办不分、政府职能不清。如何进一步深化传媒产业的体制改革、培育发展市场主体，如何在对传媒产业实施管理时进一步明确政府职能，减少审批层次，这也是我们与WTO原则接轨的重要方面。要建立行之有效的管理方式，真正体现政府职能的切实转变，使政府在媒体管理中真正成为政策的制定者与监督执行有关政府法律法规的监督者，成为颁发和修订企业经营许可证的管理者，成为企业进入市场仲裁者，还需要一定的时间。

（三）媒体管理政策法规的支持与配套系统有待于完善

为了与WTO规则接轨，我国放宽了行业准入门槛，这样有利于实现投资主体多元化，分散了投资风险，引进了竞争机制，但是在管理上出现了另外一方面的问题，就是退出机制管理。既然放宽了行业准入的门槛，就应该同时规范和加强对行业行为过程的管理，明确并且严格规定行业退出机制，明确各行业的行为标准及业绩的底线，建立各行各业完整的管理系统，疏通管理渠道，明确准入标准、行为过程中的原则，制定和完善媒体政策法规的贯彻与执行系统，强化退出机制的管理。没有退出机制的管理系统是一个不完善的管理系统，缺乏退出机制，会使其他管理环节的政策法规执行的有效性大打折扣。

二、我国媒体政策法规的发展对策

加入WTO对我国传媒产业的影响是广泛和深远的，对媒体政策法规建设的要求是规范和系统的。加入世贸组织为我国传媒业的发展带来了机遇，同时也带来了挑战。我们要正确认识、沉着应战，要以发展为主题，加快完善我国媒体政策法规的建设，针对我国媒体政策法规的现状和入世后WTO规则对我们的要求，制定切实可行的媒体政策法规发展对策，使我们的传媒市场形成竞争有序、公平、透明的市场环境，提升中国传媒产业的国际竞争力。

（一）依法行政，进一步完善媒体政策法规体系建设

入世以来，我国政府依照WTO的原则和我国媒体管理的具体情况对我们现有的法规进行了梳理，对一部分法规进行了修改，按照行政许可法的要求颁布了部分新的法规，但总的来说目前我国媒体政策法规的体系尚不完善，急需建立完善的媒体政策法规体系，以适应传媒产业的发展。我国媒体政策法规不健全表现在，首先是目前我国媒体政策法规的法律效力等级低，立法的空白点较多。借鉴世界上一些先进国家的媒体管理经验，他们都有比较完善的法律法规，并通过颁发许可证、行业自律规则等手段，以多种形式和措施来规范和制约媒体的行为，保证传媒市场的有序竞争，保护本国文化传播和国家安全。从法律的效力层面上看我国目前媒体政策法规可以分为以下几个层面：法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、自治条例和单行条例。如何使这些层面的政策法规紧密衔接，成为珠联璧合的完整体系，使我国的媒体在管理上不出现空白点，还有待于进一步完善和加强。到目前为止我国传媒的大多数行业还没有法律效力高的法律，例如电影管理方面应该有一部《电影促进法》，广播影视方面应尽快起草并颁布《广播影视传输保障法》，尽快出台《职务发明条例》和相关法规，研究制定统一的知识产权法典，尽快完善法律法规体系和管理运行机制。

只有加快媒体政策法规建设，才能使主管部门在管理中有法可依。我国现有的一些媒体管理的法律法规滞后，不适应传媒产业发展的现状，不利于有关部门对媒体的依法管理。由于法律法规的滞后和不健全，致使行政手段不能到位。国家各行业的主管部门，在对媒体进行管理时，应该本着依法管理，依法行政。法律法规的不健全，严重影响政府管理部门对传媒产业实施有效的管理，同时媒体政策法规的不健全也会严重影响和制约传媒产业的发展。所以应进一步加快完善媒体政策法规建设，特别是各项法律的制定，使媒体管理部门依法行政，使依法管理传媒产业成为现实。

（二）营造法制环境，充分发挥政府主管部门对传媒产业的监管作用

加入世贸组织标志着中国的改革开放进入了一个新的起点，这不仅是我国扩大对外开放，参与全球化竞争的新起点，也是我国深化改革、完善社会主义市场经济体制的新起点。完善的市场经济体制就意味着依法管理传媒市场，使整个传媒市场在法制的环境中运行，而这也正是我国加入世贸组织作出的承诺，中国将按照国际通行的原则从事对外经济贸易的活动。在这之中政府正确地行使职能，充分发挥政府部门对媒体的监管作用，对营造媒体管理的法制环境至关重要。

法制的环境对于传媒产业的发展犹如生态环境对人类一样重要。生态环境对人类的生存与发展的重要性是我们众所周知的，如不注重生态的保护，人类就无法生存，就会受到诸如洪水、沙尘暴等自然灾害的袭击，就会遭受到污水的危害，给人类带来灭顶之灾。法制环境对建立、规范社会主义市场经济也是如此的重要，没有一个竞争有序、法律法规健全的市场作保障，传媒市场就会出现恶性竞争，其结果不仅扰乱了正常的经济秩序，而且还会扰乱人们的思想和社会环境，严重阻碍中国社会主义建设的进程。

在发展社会主义市场经济、营造媒体管理法制环境的过程中，经济环境、体制环境和政策环境缺一不可。体制是改革的根本，机制是体制的体现，有什么样的体制，就有什么样的机制。笔者认为，体制环境十分重要，从某种意义上讲，体制环境对经济环境和政策环境起到某种决定作用。例如：在计划经济体制下，我们的传媒行业是事业单位，不考虑收入产出比，不用担心成本大于效益，政策上只允许国营单位经营广播影视节目，融资渠道单一，其结果是节目单一、贫乏，节目质量低，没有国际市场的竞争能力。而在社会主义市场经济体制下，不仅创造了宽松的经济环境，从而也给广播、电视、电影、报刊等行业带来了新的机制，为了加快传媒产业化的发展，国家在政策上对非国有企业单位降低了准入门槛，使我国传媒产业的产业化运作成为现实。在体制环境中有三个基本要素：稳定的、透明的、可预见性的法律体系；廉洁、高效、规范的适应社会主义市场经济需要的政治环境；公平有序的市场经济环境。在这三个基本要素中，建立廉洁、高效规范的适应社会主义市场经济的政治环境尤为重要。要建立这样的政治环境，各级政府和部门应根据中央的要求加快转变政府职能，提高政策的透明度，改革行政审批制度，减少行政干预，进一步规范政府行为，严格依法行政，不断改善服务，提高办事效率。

如何才能更快地转变政府职能，以达到其对媒体进行有效的监管？一是要定位准确。准确定位政府在媒体管理中的角色是首要解决的问题。政府在媒体管理中的职能主要应包括：制定与监督执行有关媒体管理的政策法规；颁发和修改企业经营许可证；实行进入市场的管制等。要大力推进政企分开、管办分开，保证媒体市场行政执法的客观性和公正性。二是要营造监管的法制环境。目前我国媒体监管的法制环境不健全，政府对行政违法行为还不能做到有效监管。无论是行政机构还是行政相对人的行政违法行为，都因法律责任过轻，违法成本过低而得不到有力制裁，致使监管部门在行使具体的行政执法时依据不足，监管效果受到严重影响。

要建立完善的传媒市场监管体系应该考虑到以下几种因素：一是WTO协议对我国媒体的要求及影响；二是应考虑要建立与我国社会主义市场经济体制相结合、适合我国国情的媒体监管体制；三是要反映我国媒体的发展趋势。

在进行监管的工作中，一方面要建立政府对媒体管理的宏观监管，但是仅仅靠政府的监管，其效力和范围是远远不够的，还必须发挥其他监管主体的积极作用，特别是消费者协会、行业协会等组织在监管方面的配合补充作用，以此共同促进监管水平和效能的不断提高。同时我们也必须注意监管的有效性，建立有效监管的理念。我们应该清楚地认识到组建一两个监管部门，并不意味着监管工作能够按照新的监管理念运作，因为机构的变革与建立仅仅是监管体制改革的组织保障，单纯的监管机构的成立并不能代替深层次的改革。监管理念、监管制度、监管技术和监管模式的变革才是深层次的根本性变革。再有就是要利用高新技术手段完善监管机制，加强各项宣传管理工作，包括进一步完善题材规划、收听收看、视听评议、境外节目监看、播出机构监管、视听节目监控等宣传监管体系。总之，我们要从以往的重审批、轻监管转变为严格社会监管，从重权利、轻责任转变为严格责任追究，从重末端治理转变为重过程监管，探索出一套健全的、适应社会主义市场经济体制的，又体现传媒性质的社会规范和监管模式，努力为传媒业发展创造统一开放、竞争有序的良好市场环境。

（三）完善退出机制，强化媒体政策法规执行的有效性

入世以来，我国广播影视等行业采取了加快开放的主动战略，首先是加大了对系统外资本（其他行业的国有资本、民营资本、外资资本）的开放力度，充分调动各方面的积极因素，集各方之优势，吸纳各种资源、资金，做大做强中国传媒产业，更好地满足人民群众日益增长的精神文化需求。例如：广电总局和商务部发布了《电影企业经营资格准入暂行办法》、《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理规定》分别于2004年11月10日和2004年11月28日起施行，这两个规定的推出，主要是通过降低准入门槛和投融资体制的改革，引导民营资本积极参与广播影视的发展，吸引外资有限度地参与广播影视制作领域的发展。在报刊方面，2003年9月1日，国家新闻出版总署重新修订的《出版物市场管理规定》正式出台，降低了报刊总发行与批发的门槛，经批准的民营企业可获得报刊的总发行权和批发权。

降低准入门槛，为传媒产业带来了充足的资金、宽松的市场环境和竞争机制，有利于促进中国传媒业的发展。但在降低门槛的同时如何规范政府对传媒产业行为过程的监管、完善退出机制的管理等问题又摆上了媒体管理者的议事日程。我国传媒产业发展的速度迅猛，媒体政策法规建设还在完善之中，要建立系统的、科学的、完善的、符合世贸组织规则的、适应中国传媒产业特点的行业准入门槛、行为过程监管及退出机制系统还需要一段时间。目前我国的一些企业在积极疏通和完善市场退出机制，特别是上市亏损公司退出市场的通道，这标志着我国在完善社会主义市场退出机制的管理方面有了良好的政策氛围。健康的市场秩序要求建立严格的市场清除制度。没有市场退出机制和市场清除制度，就不会有优胜劣汰，就不能最终保证诚信企业真正成为市场经济的中流砥柱，而只会有不讲成本、不讲效益的恶性竞争。目前，我国的市场主体退出制度建设还比较滞后，尤其是相关法律法规不完善、不统一，可操作性不强，惩戒机制不健全，惩戒力度不够，企业失信成本低。

市场退出机制，主要指运用市场系统组成要素之间的相互作用，推动市场主体退出市场系统的过程和方式。市场退出机制是一个综合的体系，包括退市标准、多渠道的退市途径及退出不同层次的市场等。

在传媒产业降低准入门槛的同时，政府部门加强对行为过程的监管和建立退出机制，对于传媒产业健康有序地发展至关重要。我国传媒产业中的退出机制尚在起步阶段的原因是多方面的。

首先，中国传媒业的产业性质到了上世纪90年代中期之后才被正式认定下来。中国传媒产业真正进行产业化运作只不过是几年时间。另外我国媒体所有制形式和功能决定了不能全部用企业的管理模式管理传媒产业，也不能完全照搬国外成熟的媒体管理经验，因为我们和国外传媒业在所有制、国家体制、社会价值观等许多方面存在着不同。例如，美国的传媒产业发展得比较成熟，在管理上有很多经验值得我们借鉴，但是中国的传媒产业与美国的传媒业有本质上的区别。美国的传媒所有制形式主要有三种：政府所有制、公共所有制和个人所有制。政府所有制仅仅限于美国国务院及有关政府部门所属的从事对外宣传活动的机构，如国际交流署、美国之音广播电台等。公共所有制主要体现在公共广播电视业方面，其经费来自各界捐助的款项。私人所有制是美国传媒机构所有制主体，它涵盖了美国几乎所有的报纸和广播电视业的大多数。根据美国宪法，美国政府不能对作为私营企业的传媒机构发出政策指令，传媒机构的所有制形式、经营管理、人事安排等都由传媒机构自行决定，不受政府的行政干预。政府主要通过两种手段对传媒实行影响和控制：一是通过和传媒建立各种各样的联系，在潜移默化中发挥影响作用；二是通过司法手段、制定一系列法律条文和规章制度来制约传媒的行为，使传媒在信息传播的整个过程中都要受到法律的调解。而中国的传媒体制经历了从计划经济到市场经济的过程，形成了中国特有的传媒产业的体制形式。首先在社会主义制度下，我国的广播电视、电影、报刊等传媒是党和政府的喉舌，肩负着宣传、组织、动员广大人民群众投身社会主义现代化建设的崇高使命，同时也担负着为人民群众和工商企业、社会各界提供信息服务的重要责任。广播电台、电视台、报社等传媒机构属国家所有，是党和政府的新闻宣传事业单位，受政府有关职能部门的领导与管理。随着社会主义市场经济的深入，根据中央关于深化文化体制改革的总要求，传媒产业体制的形式正在发生着重大变化。例如，广播影视已经从主要靠财政拨款转为以经营创收为主、财政拨款为辅的广播影视产业化功能。在国家广电总局《关于促进广播影视产业发展的意见》中指出：“深化体制改革，培育发展市场主体，要区别影视公益性事业与经营性产业，面向市场，按照现代产权制度的要求，深化经营性产业体制改革。广播电视要把允许经营的资产、资源和业务从目前的事业体制中分离出来，面向市场进行企业转制与重组，与事业部分分别管理、分别运营。具体来说，可以把电台、电视台、广电集团（总台）的除新闻宣传以外的社会服务类、大众娱乐类节目，特别是影视剧的制作经营从现有体制中逐步分离出来，按照产业发展的方向和现代产权制度、现代企业制度的要求组建公司，实行所有权与经营权分离，自主经营、自负盈亏、依法纳税。对于产业经营前景比较好，具备企业化运作条件的如体育、交通、影视、综艺、音乐、生活、财经、科教等频道频率，在确保频道频率作为国家专有资源不得出售，确保节目终审权和播出权牢牢掌握在电台、电视台手中的前提下，经批准可以组建公司，探索进行频道频率的企业化经营。电影要加快实现整体从计划事业型向产业经营型的转变，严格按照现代企业制度的要求，建立完善公司法人治理结构，重塑市场主体，加快面向市场的步伐，进一步搞活经营。”

我们应该根据媒体产业的体制与经营模式，制定与实际运营机制相配套的管理方式和政策法规，在制定传媒产业准入门槛、行为过程监管与退出机制时，要考虑不同的体制和不同媒体流程的差异。对于一些按企业化运作的制作单位和频道频率，一方面可以借鉴企业退出机制的管理方式，以市场作杠杆对资金能力（资金是生产高品位、高质量精神产品的物质因素）等方面的运作有严格的要求；同时对产品内容的管理，像内容审查、内容审读决不可忽视，因为传媒产业生产出来的产品具有双重属性（经济属性和政治属性）。传媒产品对于人们的思想意识、社会风气、人们的价值观都会产生重要影响，不是用经济效益可以衡量的。正因如此，对于这些行业的行为过程和违法违规行为必须制定严格的、科学的政策法规来规范其行业行为，其中退出机制是制约行业违规行为的重要制约点。国家主管部门在制定传媒产业退出机制时应考虑中国传媒产业的特点，并制定切实可行的传媒产业退出机制。

以前我们在媒体管理中也有一些规定和处罚条例，一方面是由于管理对象与管理制度之间的不一致（管理制度不适用于管理对象），不能形成强有力的制约；另一方面是由于违规成本低，而达不到惩罚违规者、治理市场的目的。常常会反复出现前面颁布了新的管理规定，后面出现违规操作，使违规行为成为一种惯性，而主管部门永远跟着问题走，永远在解决出现的问题。

例如，在电影与电视剧管理方面，国家广电总局多次颁布有关电影、电视剧的管理规定，但还是常有违规现象发生。有的电视剧制作公司在未经广电总局审查通过、未取得《电视剧发行许可证》的情况下，就先期在境外媒体播出。对这一问题的处理方式是提出警告和通报批评，并记入年检纪录。再如，某省级广播电视局在审查中没有严格把关，致使一些存在戏说名著、歪曲历史等问题的电视剧通过了审查，给社会带来负面的影响，破坏了原著的思想品格、批判力量和审美价值，其处理结果仅仅是通报批评。

这些问题的出现使我们清醒地认识到，要想使传媒产业健康有序地发展，在世界经济一体化的环境中参与世界竞争，就必须加强对传媒产业全过程的管理，才能规范市场行为，严惩违规操作，以警醒他人。传媒产业是一个特殊的产业，有人讲中国传媒业可能是中国最后一个暴利行业。正是因为它的利润会比其他行业具有超出一般行业平均利润率的高利润回报，使得一些追求高利润的人或制作单位不顾国家的法律法规的约束，铤而走险。所以加大管理力度，规范退出机制是目前传媒行业管理面临的新问题。

如何建立符合传媒产业特点、科学、严谨的传媒产业退出机制，是我们要研究的问题。传媒产业中有不同的行业，随着传媒行业体制改革的不断深入，有完全按企业运营的制作单位和栏目与频道，也有按事业单位管理的新闻和公益性栏目。不同的媒体又有不同的传播方式，如广播、电视、报刊、电影、网络等，国家主管部门应根据媒体不同体制的特点、行业的生产特点和传播方式，建立各行业质量评价体系，各方面的要求应具体化、量化。

完善媒体管理的法律法规体系，建立有效的市场退出机制要通过一系列的制度建设来作保障。这些制度包括市场退出的标准、方式、程序和科学的保险保障制度，前者需要通过立法来规范和统一，后者一般通过建立保险保障基金的方式来实现。退出机制是一个比较复杂的系统工程，退市的标准要科学，程序要规范、透明。

例如，新闻出版总署已开始探索和实行报刊退出机制。他们认为我国报刊缺乏退出机制，已经成为报刊健康发展的痼疾，成为深化改革的一大障碍，只生不死，可以说对任何事物都是违反生存规律的。新闻出版总署曾尝试实行期刊试办期制度，但由于没有建立报刊质量指标体系，难以真正实行。这一步跨不出去，报刊业的改革和发展就没有希望。他们准备下大力量建立报刊质量评价体系，有的省近年来试行报刊质量末位淘汰制，取得了一些效果，这也是改革中的一种尝试。对完善报刊管理，建立完善报刊退出机制起到了积极的作用。

增强执法力度，加大违规所付出的成本是有力制止违法违规行为的重要手段，对于违规者的处罚必须让其有伤筋动骨的感觉，必须有淘汰出局的下场，科学、完善的退出机制是加强依法行政、依法管理传媒产业的重要链条和制约点。

政府的主管部门应该从重末端治理转变为重过程监管，从重权利、轻责任转变为严格责任追究，在制约方面只有让违规者付出巨大的成本代价，才能有力遏制违规行为，达到警示他人之目的，才能杜绝同类违法违规情况的重复发生。