我国媒体管理的现行政策法规体系

第二节　我国媒体管理的现行政策法规体系

在任何社会活动领域中,要调整各种社会关系或规定行为准则,都离不开一些条文规定,这就是广义的法。法是调整人们行为的一种社会规范。一切社会的法,都有两种作用:一是规范作用,可以分为指引人们如何合法、有效地行为,对人们行为作出法律评价,或人们依靠法律预测将如何互相行为,等等。这种规范行为是建立社会秩序、保障社会经济运行、为人们建立安全感的必要条件。二是社会作用,这是从法律要实现一定社会目的这一角度来说的。法的社会作用一般可概括为两个方面:一方面是为了维护统治阶级的统治,另一方面是执行社会公共事务。中国社会主义初级阶段法的社会作用可概括为以下四个方面,即保障和促进社会主义经济建设和经济体制改革、社会主义民主政治建设和政治体制改革、社会主义文化建设以及对外交往。法的规范作用和社会作用相辅相成,即通过调整人们行为这种规范作用达到实现一定社会作用的目的。

我国媒体管理法,目的也在于保障人民群众在媒体活动中享有充分的自由,推进我国物质文明和精神文明建设的进程。

一、媒体管理中法律法规、政策的界定

我们将结合中国的立法体制和媒体管理的主体两方面对媒体管理中的法律、政策和法规进行概念的界定,这也就规定了本书涉及的法律、政策、法规的具体形式。

(一)我国的立法权限

根据宪法和立法的规定,我国的立法体制是以国家立法权为主干,包括行政法规制定权、地方性法规制定权、自治条例和单行条例制定权以及授权立法权的一个完整统一、层次分明的立法体制。

概而言之,全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权,制定法律,国务院有权根据宪法和法律制定行政法规;省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规;民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点,制定自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会或者省级人民代表大会常务委员会批准后生效。此外,海南省、深圳市、厦门市、珠海市、汕头市根据全国人大及其常委会的授权享有经济特区法规制定权;省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会可以制定地方性法规,报省、自治区人大常委会批准后施行。根据香港、澳门特别行政区基本法的规定,香港和澳门两个特别行政区的立法会有权制定法律,报全国人大常委会备案。可以说,以宪法为核心的有中国特色社会主义法律体系的框架已经初步形成,国家的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活等主要方面已经做到有法可依。

(二)法律、政策和法规的界定

1.法律

法律通常规定社会政治、经济以及其他社会生活中最基本的社会关系或行为准则。狭义的法律指拥有立法权的国家机关依照一定的立法程序制定和颁布的并由国家强制力保证执行的行为规范,主要是针对“涉及国家的根本性的问题”,“决定国家根本性的、长远的、重大的问题”,效力及于全国并带有强制性的问题。我国拥有立法权的国家机关,是全国人民代表大会及其常务委员会。我国目前的法律一般可分为七个部门法律,即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。

广义的法律包括国家行政机关根据宪法和法律制定的行政法规、规章和地方权力机关制定的地方性法规等。法律、法规、规章,在效力等级上存在着差别,一般地说,宪法是根本大法,一般法律的效力仅低于宪法,其他一切行政法规和地方性法规都不得与法律相抵触,凡有抵触,均属无效。法律、法规和规章又具有相同的根本的特性,即:同样是统治阶级意志的体现,是规范人们行为的普遍性规则,并且以国家强制力为实施保障。所以,按照宪法和法律规定的行政机关制定的行政法规和行政规章,也应当是法律的组成部分。

2.法规

法规具体又可分为行政法规、部门规章和地方性法规。

(1)行政法规

行政法规是国务院根据宪法和法律以及党的政策,为领导和管理国家各项行政工作,在政治、经济、教育、科技、文化、外事等领域制定的各类规范性的行政管理法规的总称。它规定了国家行政机关的职责、权限、组织原则、管理制度、工作程序,调整国家行政机关之间、国家行政机关与其他国家机关、社会团体、事业、企业单位、公民之间的社会关系,以调动各方面的积极性、创造性,促进经济和社会发展,维护社会安定团结,保障社会主义现代化建设顺利进行。行政法规常用的名称是条例、规定、办法、决定等。

国务院颁布的行政法规在我国的经济、文化建设中发挥了重要的作用,主要体现在:

第一,行政法规是国务院对国家实行行政管理的一个重要手段。国务院是最高权力机关的执行机关,是最高行政机关,为了领导和管理好国家行政事务,一要靠政策,二要靠法律。除了执行人大通过的法律外,国务院要制定大量的行政法规,以保障社会主义现代化事业的顺利进行。

第二,行政法规能够比较迅速地反映党和国家的政策。法律和法规都是党和国家政策的具体化、条文化、规范化。法律和法规一经制定,都具有相对稳定性,但是,两者相比较,行政法规较之法律,能较快地反映实践发展的客观要求,对于推动和促进经济发展以及经济、科技、教育等方面的改革,发挥着积极作用。

第三,行政法规既为制定法律做准备,又推动了既有法律的施行,也是制定地方性法规和规章的渊源。许多重要的行政法规,经过一段时间实施以后,总结完善,就可上升为法律。同时,如果法律制定之后,没有行政法规来具体化,就很难执行。因此,法律制定出来之后,必须同时或稍后,制定一套实施办法与之相配套,这也是行政法规的任务。另外,部门与地方政府制定的规章,也以行政法规为渊源,制定规章时,不得与行政法规相抵触。

总之,我们要充分认识到行政法规的重要作用,使其更好地成为促进和保障改革和社会主义现代化建设的强有力手段。

(2)部门规章

部门规章一般是指国务院各部门在职权范围内,依法行使本部门职权而制定和发布的一些规范性文件,或根据法律或行政法规的规定制定的实施细则或办法。此外,部门制定的规程、标准等,也称技术法规。

(3)地方性法规和规章

地方性法规和规章的制定主要是针对下面几种情况:第一,根据法律和行政法规的规定,需要制定实施细则;第二,根据地方组织法规定,在省、自治区、直辖市人大或政府职权范围内,为发展经济文化、保障社会安定等各项工作需要而制定必要的规定;第三,根据地方经济体制改革或其他方面改革需要而制定的法规;第四,根据中央、国务院的指示,在全国立法尚不具备条件,而客观需要又不能等待的情况下,由地方制定法规,先行一步,为全国立法做准备。

(4)法规的常用名称

严格来说,法规也应和法律一样采用规范化标准化的格式和名称,这对于维护法制的统一和尊严是十分重要的。我国这方面的工作还有待完善。就目前的情况来看,法规的具体形式有几十种,常见的有条例、规定、规则、规程、决定、决议、指令、命令、指示、措施、办法、细则、意见、通知等。根据名称和实际工作中的经验,可以大致把法规分为几种类型:

条例———凡是比较全面地、系统地调整某一方面的关系,而立法条件成熟一些的,可以称为“条例”。

规定———凡是部分地、个别地调整某个方面的关系,立法条件相对地尚未稳定,缺乏完整的经验的,可以称为“规定”。“规定”往往加上“若干”“几项”“暂行”等的限定。

办法———凡是具体地规定某个问题怎样处理,怎样办手续,可以称为“办法”。

实施细则———是为实施某项法律或行政法规所做的具体规定。对法律的实施细则,除重大的或涉外方面的问题由国务院发布外,一般按法律规定,经国务院批准后,由主管部门发布施行。对国务院行政法规的实施细则,一般由部委制定发布。

这里需要说明一点的是,虽然同一部门制定的不同法规可能有名称上的不同,但实际的效力是一样的。当有法规相矛盾时,后法优于先法,即新的法规生效后,同一机关及它的下属机关过去所发生的与其相抵触的法规就自然失去效力。虽然有的法规中特别注明了“本规定生效后,《》即宣告废止”字样,有的法规中却没有明确指出应废止的其他法规,使用者仍应按这一原则进行判断。

3.政策

关于政策的定义,不同的学者有不同的看法。有的学者认为它是“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行为准则”,有的学者把它定义为“政党、国家的活动方向”,法学中则把政策定义为“一定阶级为了自己的经济利益,从具体的阶级关系和斗争形势出发而制定的路线、方针和原则”。这些定义都未能概括出政策的全部内容。政策作为一个政治术语,常常和“路线”、“方针”并列使用。为了更清楚地了解政策的含义,我们先来理解一下政策和路线、方针的关系。

政策的定义与路线、方针的定义相近,在内涵上无本质的区别。在1979年出版的《辞海》中,“政策”被定义为“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行为准则”。在同一书中,“路线”被定义为“国家、政党在一定历史时期内为实现政治目标而制定的行为准则”,“方针”被定义为“国家、政党在一定历史时期内为达到一定目标而确定的指导原则”。可见,政策、路线、方针都被定义为“与国家、政党的行为有关的原则”,它们在内涵上没有本质的区别。这种情况在《简明政治学辞典》中也能反映出来,在该书中,“路线”被定义为“政党在一定历史阶段为实现其纲领和目标所规定的根本途径和行动方针”,“方针”被定义为“一个政党或国家在一定历史阶段内为实现一定目标和完成一定任务而确定的工作指导原则”,“政策”则被定义为“一个政党或国家在一定历史时期内为实现一定任务而规定的行动准则和依据”。简言之,“路线是方针”、“方针是原则”、“政策也是原则”,它们的含义是相近的。当人们并列提及路线、方针、政策时,这三个概念在层次上稍微有一些差别,“路线”是指高层次的广义政策,即总政策;“方针”是指高层次的狭义政策,即基本政策;“政策”指的是具体政策,是路线、方针的具体化,这是政策的狭义概念。具体政策必须以总政策、基本政策(路线、方针)为依据,它们同属于一个范畴,共同表现了政策集合内的层次关系。在实际的运用中,哪些叫方针、哪些叫政策,并没有严格的界限。大的政策原则常被叫做方针,如“双百”方针,有的既可叫政策也可叫方针,如“对外开放”。在一般情况下,可以把路线、方针和政策统称为政策,这是政策的一个广义的概念,它包括总政策、基本政策和各种具体政策。

从上述讨论中也可以看出,关于政策有多种定义方法。一般来说,一个完整的政策必须包含目标、原则、任务、方式、步骤和措施等几方面的内容,按照这个标准,我们这里借用《中国大百科全书》中对本书中所指的政策进行定义:政策一般是指国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志,以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内,应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。

政策的实质是主体化、实践化反映。政策和法律的关系是:第一,政策指导法律的制定和实施。首先,法律是政策的具体化、条文化,任何一项法律都要体现政策,如基本法律要体现党和国家的基本政策;其次,法律一般比较稳定,制定与修改的程序比较复杂,政策则比较及时灵活,因此在实施法律时,仍需因时、因地制宜地参照有关的政策,进行综合分析处理。

第二,法律对政策有制约作用。国家的宪法和法律,是执政党和国家意志的统一,是国家权力的最高体现。执政党和任何政治团体的活动必须在宪法和法律的范围内进行,任何政策的制定都不能与宪法和法律相违背,而要与宪法和法律的规定相符合。

第三,政策和法律是可以互相转化、互相补充的。政策和法律是辩证统一的关系,二者是相辅相成、可以互相转化的。政策和法律相比,法律的执行更严肃。在一定条件下,政策可以具体化为法律,以促进政策的完善和执行;在另一些情况下,法律条文可以转化为政策,以促进法律的严格实施。

二、我国的媒体政策法规体系

根据我国国情和立法工作的实际情况,我国媒体管理的政策法规体系一般由法律、政策和法规组成,共同作为媒体依法管理的法律保障。其中政策和法规能够及时调整以适应新的情况,是媒体管理工作的重要依据。

我国不同媒体的行政主管部门是不一样的。如广播电视由国家广播电影电视总局和各省广播电视厅(局)进行管理,报刊则由国家新闻出版总署和各省新闻出版局管理等等。虽然不同媒体各自的主管部门不同,但管理的政策法规体系有一定的相似性。

我国各类媒体管理的法律依据,从广义上说,泛指国家机关依法定的权限和程序而制定和发布的各种规范性文件。在现阶段,它包括这样几个层次:

(1)全国人大制定的宪法中有关媒体工作方面的条款。如《宪法》第二十二条规定:“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业,开展群众性的文化活动。”

(2)民法、刑法、全国人民代表大会组织法、新闻法、版权法、出版法等基本法中有关媒体工作的条款。例如,《刑法》中关于煽动分裂国家罪、煽动颠覆国家政权罪、煽动民族仇恨罪、煽动群众抗拒法律实施罪的刑事制裁规定,同样适用于媒体工作。

(3)按照法律规定,国务院制定的有关媒体管理工作方面的行政法规,如《广播电视管理条例》、《电影管理条例》、《出版管理条例》。

(4)省、直辖市人大或它的常委会制定的有关媒体方面的地方性法规。如《山西省广播电视管理条例》(1995年),就是在以上几种法律基础上制定的针对山西省广播电视管理的地方性法规。

(5)民族自治地方人大依据当地民族、经济和文化的特点制定的有关媒体方面的单行条例。

(6)依据法律和国务院的行政法规,各媒体的归口管理部门在法定的职权范围内制定的部门规章。

(7)根据法律和国务院的行政法规,省、直辖市人民政府在法定的职权范围内制定的有关媒体方面的地方性规章。

所有这些法律、行政法规、地方性法规和行政规章等,以宪法为准绳,并力求统一协调和相互配套,构成了一个多层次的、相互关联的、合理有序的媒体政策法规体系。

除此之外,我国政府已签署的国际公约和国际惯例中有关媒体工作活动的内容。例如,我国已于1992年加入《世界版权公约》和《伯尼尔保护文学艺术作品公约》;2001年中国与WTO正式签署入世协议,我国的媒体工作也必须遵循协议中的《知识产权协定》。

三、我国媒体管理应遵守的相关法律规范

我国针对媒体管理的专门的法律虽然很少,但是其他部门的一些法律之中也有涉及媒体问题的,这些法律也是媒体管理活动必须遵循的法律规范。

1.二为方针

《宪法》第二十二条规定:“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业,开展群众性的文化活动。”这是我国媒体活动的根本指针,也是媒体管理的根本法律依据。

2.维护国家安全

《宪法》第五十四条:“中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务,不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为”;第五十二条:“中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务”。

3.禁止危害国家安全的言论

(1)煽动分裂国家罪。《刑法》第一百零三条在第一款规定了“组织、策划、实施分裂国家、破坏国家统一”的罪行,这种犯罪行为的主要表现就是公然散布“煽动”分裂国家、破坏国家统一的言论,如煽动我国国内某民族、某地区、某部分领土脱离祖国而“独立”,煽动破坏两岸统一大业,鼓吹“两个中国”、“一中一台”、“一国两府”等。本罪属于行为犯,行为人只要实施了煽动性的宣传鼓动,就构成本罪既遂,而不必问其反动宣传煽动效果如何,是否有人接受其宣传煽动实施分裂国家的行为。

(2)煽动颠覆国家政权罪。《刑法》第一百零五条规定:“以造谣、诽谤或者其他方式煽动颠覆国家政权、推翻社会主义制度的,处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利;首要分子或者罪行重大的,处五年以上有期徒刑。”本罪的客观方面要件为实施了下列任意一种或多种行为:其一,以造谣的方式煽动他人进行颠覆国家政权、推翻社会主义制度的活动,所谓造谣即凭空捏造我国人民民主专政政权和社会主义社会的所谓“劣迹”、“阴暗面”,以鼓动人们的不满和仇视。其二,以诽谤的方式煽动他人进行颠覆国家政权、推翻社会主义制度的活动,诽谤是捏造事实贬损他人声誉的行为,诽谤与造谣的区别在于诽谤是有特定指向的,既可以是诽谤个人,如诽谤党和国家的领导人,也可以是诽谤特定组织,如诽谤中国共产党、诽谤政府,而造谣则没有特定指向。其三,以其他方式,比如散发标语、口号等,煽动他人进行颠覆国家政权、推翻社会主义制度的活动。与煽动分裂国家罪一样,本罪也属行为犯。

(3)煽动民族仇恨、民族歧视罪。《刑法》第二百四十九条规定:“煽动民族仇恨、民族歧视,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利;情节特别严重的,处三年以上十年以下有期徒刑。”本罪的侵犯客体是我国各民族之间的团结友好关系。如果后果严重,发生民族分裂,当然也会危及国家安全。本罪的客观行为是以语言、文字等方式挑拨离间我国不同民族之间的关系。

4.保守国家秘密

《保守国家秘密法》第二十条规定:“报刊、书籍、地图、图文资料、声像制品的出版和发行以及广播节目、电视节目、电影的制作和播放,应当遵守有关保密规定,不得泄漏国家秘密。”

5.维护社会正常秩序

(1)禁止传播淫秽、色情内容。《刑法》规定制作、复制、出版、贩卖、传播、组织播放淫秽物品等行为,都构成犯罪。《刑法》对“淫秽物品”的定义是:“本法所称淫秽物品,是指具体描写性行为或者露骨宣扬色情的淫秽性的书刊、影片、录像带、录音带、图片及其他淫秽物品。有关人体生理、医学知识的科学著作不是淫秽物品。含有色情内容的有艺术价值的文学、艺术作品不视为淫秽物品。”

(2)禁止危害未成年人身心健康。《未成年人保护法》第二十五条规定:“严禁任何组织和个人向未成年人出售、出租或者以其他方式传播淫秽、暴力、凶杀、恐怖等毒害未成年人的图书、报刊、音像制品。”

《预防未成年人犯罪法》第三十条规定:“以未成年人为对象的出版物,不得含有诱发未成年人违法犯罪的内容,不得含有渲染暴力、色情、赌博、恐怖活动等危害未成年人身心健康的内容”;第三十二条规定:“广播、电影、电视、戏剧节目,不得有渲染暴力、色情、赌博、恐怖活动等危害未成年人身心健康的内容”。

6.保障公民、法人的合法权益

(1)侵害名誉权。《中华人民共和国宪法》和其他法律都有关于名誉权受法律保护的规定。《宪法》规定:“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”《中华人民共和国民法通则》规定:“公民、法人享有名誉权,公民的人格尊严受法律保护,禁止用侮辱、诽谤等方式损害公民、法人的名誉。”“公民、法人享有荣誉权,禁止非法剥夺公民、法人的荣誉称号。”

媒体侵害名誉权主要表现为四种形式:一是报道内容无中生有,凭空捏造,造谣中伤他人;二是采访时偏听偏信,未找被报道人核对情况以至于报道的主要事实失实;三是报道内容真实,但使用了侮辱性的语言诽谤他人名誉;四是评论失当,意见与事实区分不清,把意见混同于事实。

(2)侵害肖像权。《民法通则》第一百条规定:“未经本人同意,不得以营利为目的使用公民的肖像。”依照侵害肖像权的两个条件即未经本人同意而使用肖像和这种使用具有营利目的,凡不同时具备这两个条件或其中之一条件的任何一种使用肖像行为都不构成肖像侵害行为,但如为了国家利益和社会公共利益或为了公民自身利益而必须使用公民肖像权的,肖像权人不得以侵权为由提出诉讼请求。

影视作品几乎都会出现公民肖像,在广告中使用肖像是以营利为目的,一般都要同肖像人签订合同;但节目制作走向产业化后,除新闻报道中出现公民肖像是为公共利益使用之外,其他所有节目出现完整的可以辨认的公民肖像,原则上都应征得肖像权人同意。

7.维护正常的市场秩序

《刑法》第二百二十二条规定:“广告主、广告经营者、广告发布者违反国家规定,利用广告对商品或服务作虚假宣传,情节严重的,处2年以下有期徒刑或拘役,并处或者单处罚金。”这是为维护市场秩序而做的保障。

8.维护社会管理

《刑法》第二百八十八条规定:“违反国家规定,擅自设置、使用无线电台(站);或者擅自占用频率,经责令停止使用后拒不停止使用,干扰无线电通讯正常进行,造成严重后果的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处或者单处罚金。”

9.著作权的保障

对于媒体工作者来说,他们的劳动成果就是以文字、声音或图像形式存在的作品。因此,著作权是和媒体联系最为紧密的权利之一。在现实生活中,媒体从业者经常会和他人发生著作权纠纷,有的是因为在制作自己的节目或开展其他方面工作时侵犯了他人的著作权,有的是别人在使用自己的作品时侵犯了自己的著作权。防止这两方面问题的发生,要求我国媒体工作者必须遵循《著作权法》、《著作权法实施条例》以及其他有关法律、法规的规定,不侵犯其他人的著作权,同时依法保障自己的著作权。