我国金融市场监管体系

第三节　我国金融市场监管体系

一、我国金融监管的基本格局

(一)历史沿革

从上世纪80年代中期到90年代初期，我国对金融业的监管统一由中国人民银行负责。随着改革开放的深入，在金融业快速发展的同时，中国政府认识到了加强金融监管的重要性，为推进我国金融业的稳健发展，决定对银行暨信托业、证券业和保险业实行分业经营和分业监管。我国分业监管格局的形成大体上可分为四个阶段。

初始阶段(1984—1992年)，主要依靠行政手段管理金融。人民银行从经营与监管合一转变到放弃经营功能，成为一个监管主体，以金融调控为主要目标，围绕稳定货币与经济增长的关系开展工作，存款准备金、再贷款、再贴现成为最主要工具，支持和促进国民经济稳定发展成为主要任务。

第二阶段:从1992年开始，随着中国金融机构的不断增多，证券市场的发育、信托机构等的存在，银行和保险业的竞争，尤其是宏观金融失控和金融秩序混乱的状况，金融监管的重要性逐渐提高，对金融监管是否一定要隶属于中央银行开始产生争议。1992年8月，国务院决定成立证券委和中国证监会，将证券业的部分监管职能从人行分离出来。1995年《中华人民共和国中国人民银行法》颁布实施，首次以国家立法的形式确立了中国人民银行作为中央银行的地位，明确其基本职责是:在国务院领导下，制定与实施货币政策，并对金融业进行监督管理。

第三阶段:从1998年开始，针对亚洲金融危机的严重局势和中国经济金融实际情况，党中央、国务院决定对我国金融体制进行重大改革，其标志性的改革是建立跨省区的中国人民银行分行，实施中国人民银行与证监会、保监会的分业监管。人民银行于1998年6月将对证券机构的监管职能移交给证监会，后又于11月将对保险业务、保险机构和保险市场的监管职能分离出去，移交同年成立的中国保险监督管理委员会。

第四阶段:2003年，十届全国人大一次会议决定，中国人民银行不再承担有关金融监管职能，批准国务院成立中国银行业监督管理委员会。至此，我国建立了银监会、证监会和保监会分工明确、互相协调的金融分工监管体制。

表13－2　我国金融监管的历史沿革

资料来源:http://www.zgjrj.com/jrjg/20040628-3.htm。

(二)中国证券监督管理委员会

中国证券监督管理委员会(简称中国证监会)是全国证券、期货市场的主管部门，按照国务院授权履行行政管理职能，依照法律、法规对全国证券业、期货业进行集中统一监管。

1992年10月，国务院证券委员会(简称国务院证券委)和中国证监会宣告成立，标志着中国证券市场统一监管体制开始形成。国务院证券委是国家对证券市场进行统一宏观管理的主管机构。中国证监会是国务院证券委的监管执行机构，依照法律法规对证券市场进行监管。国务院证券委和中国证监会成立以后，其职权范围随着市场的发展逐步扩展。1993年11月，国务院决定将期货市场的试点工作交由国务院证券委负责，中国证监会具体执行。1995年3月，国务院正式批准《中国证券监督管理委员会机构编制方案》，确定中国证监会为国务院直属副部级事业单位，是国务院证券委的监管执行机构，依照法律、法规的规定，对证券期货市场进行监管。1997年8月，国务院决定，将上海、深圳证券交易所统一划归中国证监会监管;同时，在上海和深圳两市设立中国证监会证券监管专员办公室;11月，中央召开全国金融工作会议，决定对全国证券管理体制进行改革，理顺证券监管体制，对地方证券监管部门实行垂直领导，并将原由中国人民银行监管的证券经营机构划归中国证监会统一监管。1998年4月，根据国务院机构改革方案，决定将国务院证券委与中国证监会合并组成国务院直属正部级事业单位。经过这些改革，中国证监会职能明显加强，集中统一的全国证券监管体制基本形成。证监会的主要职责:

(1)研究和拟定证券期货市场的方针政策、发展规划;起草证券期货市场的有关法律、法规;制定证券期货市场的有关规章;

(2)统一管理证券期货市场，按规定对证券期货监督机构实行垂直领导;

(3)监督股票、可转换债券、证券投资基金的发行、交易、托管和清算;批准企业债券的上市;监管上市国债和企业债券的交易活动;

(4)监管境内期货合约上市、交易和清算;按规定监督境内机构从事境外期货业务;

(5)监管上市公司及其有信息披露义务股东的证券市场行为;

(6)管理证券期货交易所;按规定管理证券期货交易所的高级管理人员;归口管理证券业协会;

(7)监管证券期货经营机构、证券投资基金管理公司、证券登记清算公司、期货清算机构、证券期货投资咨询机构;与中国人民银行共同审批基金托管机构的资格并监管其基金托管业务;制定上述机构高级管理人员任职资格的管理办法并组织实施;负责证券期货从业人员的资格管理;

(8)监管境内企业直接或间接到境外发行股票、上市;监管境内机构到境外设立证券机构;监督境外机构到境内设立证券机构、从事证券业务;

(9)监管证券期货信息传播活动，负责证券期货市场的统计与信息资源管理;

(10)会同有关部门审批律师事务所、会计师事务所、资产评估机构及其成员从事证券期货中介业务的资格并监管其相关的业务活动;

(11)依法对证券、期货的违法、违规行为进行调查、处罚;

(12)归口管理证券期货行业的对外交往和国际合作事务;

(13)国务院交办的其他事项。

(三)中国保险监督管理委员会

中国保险监督管理委员会(简称中国保监会)于1998年11月18日成立，是全国商业保险的主管部门，为国务院直属正部级事业单位，根据国务院授权履行行政管理职能，依照法律、法规统一监督管理全国保险市场。保监会的主要职责:

(1)研究和拟定保险业的方针政策、发展战略和行业规划;起草保险业的法律、法规;制定保险业的规章。

(2)依法对全国保险市场实行集中统一的监督管理，对中国保险监督管理委员会的派出机构实行垂直领导。

(3)审批保险公司及其分支机构、中外合资保险公司、境外保险机构代表处的设立;审批保险代理人、保险经纪人、保险公估行等保险机构的设立;审批境内保险机构在境外设立机构;审批境内非保险机构在境外设立保险机构;审批保险机构的合并、分立、变更、接管、解散和指定接受;参与、组织保险公司、保险机构的破产、清算。

(4)审查、认定各类保险机构高级管理人员的任职资格;制定保险从业人员的基本资格标准。

(5)制定主要保险险种的基本条款和费率，对保险公司上报的其他保险条款和费率审核备案。

(6)按照国家统一规定的财务、会计制度，拟定商业保险公司的财务会计实施管理办法并组织实施和监督;依法监管保险公司的偿付能力和经营状况;负责保险保障基金和保证金的管理。

(7)会同有关部门研究起草制定保险资金运用政策，制定有关规章制度，依法对保险公司的资金运用进行监管。

(8)依法对保险机构及其从业人员的违法、违规行为以及非保险机构经营保险业务或变相经营保险业务进行调查、处罚。

(9)依法监管再保险业务。

(10)依法对境内保险及非保险机构在境外设立的保险机构进行监管。

(11)建立保险风险评价、预警和监控体系，跟踪分析、监测、预测保险市场运行态势，负责保险统计，发布保险信息。

(12)会同有关部门审核律师事务所、会计师事务所、审计师事务所及其他评估、鉴定、咨询机构从事与保险相关业务的资格，并监管其有关业务活动。

(13)集中统一管理保险行业的对外交往和国际合作事务。

(14)受理有关保险业的信访和投诉。

(15)归口管理保险行业协会和保险学会等行业社团组织。

(16)承办国务院交办的其他事项。

(四)中国银行业监督管理委员会

中国银行业监督管理委员会(简称银监会)自2003年4月28日起正式履行职责，是国务院直属事业机构。根据授权，银监会统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司以及其他存款类金融机构，维护银行业的合法、稳健运行。

1995年以后，随着《中国人民银行法》、《商业银行法》的颁布，中国人民银行风险监管的意识逐渐加强，尤其是1997年《巴塞尔有效银行监管核心原则》的颁布，促使中国人民银行开始考虑如何对银行业实施更加有效监管的问题。2003年3月，根据第十届全国人民代表大会第一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》，国务院决定设立中国银监会。银监会的主要职责:

(1)制定有关银行业金融机构监管的规章制度和办法;

(2)审批银行业金融机构及分支机构的设立、变更、终止及其业务范围;

(3)对银行业金融机构实行现场和非现场监管，依法对违法违规行为进行查处;

(4)审查银行业金融机构高级管理人员任职资格;

(5)负责统一编制全国银行数据、报表，并按照国家有关规定予以公布;

(6)会同有关部门提出存款类金融机构紧急风险处置意见和建议;

(7)负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作;

(8)承办国务院交办的其他事项。

二、分业监管体制的局限性

在描述目前“一行三会”(中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会)的分立金融监管格局时，金融业内常用的描述是“几家监管机构是铁路警察，各管一段”。表面上看，这种划分似乎是十分清楚的:银行、证券、保险和货币政策，界限分明。

世界范围内金融监管机构设立的类型主要是分立与整合两种类型。在设计目前这种分立的金融监管架构时，显然也是借鉴和比较了不少国家和地区的金融监管机构设立的经验和教训的。但是，特别值得强调的是，无论是分立还是整合，不同监管领域之间的协调都是最重要的，只不过在整合体制下表现为同一个机构内部不同部门的沟通，而分立体制则表现为不同机构之间的沟通。显然，在中国的特定国情下，后者的难度更大。

事实上，在大多数国家，监管机构之间的合作已经从许多临时性、随机性、个案性、程序性的安排，转化为制度化、常规化、有实际决策内容的安排，特别是在涉及金融稳定的机构，这种协作更为紧密，例如财政部、中央银行和各监管机构，合作的形式一般包括成立金融稳定委员会(如奥地利、比利时、德国、爱尔兰和英国)或相互之间签订谅解备忘录(如法国、瑞典和英国)。

在不同金融市场之间的资金融通程度有限、市场整合有限的背景下，分立的监管体制有可能保持较高的效率。但是，随着中国金融市场的发展，现有的金融机构之间建立紧密的协调机制变得更为重要。目前看来，其主要的推动力量来自几个方面:

首先是以混业模式进入的国际竞争者的影响力在不断扩大。实际上，促使美国最终放弃分业经营体制的重要原因之一，就是分业体制下的美国金融机构在全球竞争中与实施混业体制的欧洲金融机构等处于不利地位。我们可以说实施混业的金融机构进入中国之后同样需要遵循混业分业的法律规定，但是其发挥协调效应的整合能力同样能够对分业体制下的中国金融机构形成体制上的竞争优势，此前震动中国金融界的所谓“南京爱立信事件”就是一个典型的代表。

跨市场金融产品的迅速发展也使得分立的监管难度在加大。目前的金融创新中，跨市场的金融产品，通常也被称为交叉创新的产品最为活跃，各种“一卡通”在满足了客户的多元化金融服务需求的同时，也在以不同的方式打通不同金融市场之间的隔离;投资连接保险，以及保险机构大规模进入资本市场，使得保险市场与资本市场的联系日趋紧密，资本市场的起伏直接影响到保险行业的投资回报水平;趋于严格的资本充足监管和不断提高的中长期贷款比例，也在推动商业银行进行资产证券化的创新，这会联通银行与资本市场的资产转换;而目前正在进行的商业银行设立基金管理公司的举措，也是一个典型的跨市场创新。在这种趋势下，即使监管机构基于惯例确认各自的监管权力范围，纷涌而出的跨市场创新又会迅速模糊这种边界。

与跨市场创新相伴而行的，则是金融控股公司热潮的兴起。尽管目前有不少金融控股公司没有得到类似中信集团这样的官方批准，但是其横跨多个金融领域的现实已经决定了这种多元化金融机构已经成为中国金融市场的现实，其对于中国金融市场、金融监管体制的影响，决不会因为目前已有的法律法规中没有明确的界定而可以采取“鸵鸟政策”并忽视它。实际上，德隆的失败所带来的巨大负面影响，本来就是一个现有的金融控股公司监管体系失败的有力证明。

2004年有多家证券类的金融机构经营出现问题，同时国有银行和农村信用社等改革的加快，凸现了在金融稳定过程中加强金融监管协调的迫切性。随着中国金融风险分布状况的变化，以及金融机构退出机制的逐步建立，强化金融稳定中的监管协调机制更为迫切。与此形成对照的是，在中国日趋活跃的民间融资中，其中既有金融诈骗的部分，但是也确实有大量民间融资是反映了真实金融需求的、合法合规的私募金融活动，这些私募金融活动可能是贷款、债券等债务融资，也可能是股权投资等股本融资，还可能是债权和股本融合的融资形式，把握这些日趋复杂的金融活动，需要有全局性的把握。

因此，在目前的分立监管体制下，最为重要的任务之一，应当是建立不同形式的有效协调机制，这实际上已经是国际发展的趋势，同时也是现实的金融市场发展的要求^[1]。

三、建立我国金融监管机构间协调合作机制的主要障碍

金融监督管理协调机制作为在新的金融市场环境下的一种制度安排，将对金融市场的绩效起重要作用。耶鲁大学的罗纳德·科斯和道格拉斯·诺思教授认为:如果制度不能适当地反映资源稀缺性和经济机会，经济中就会出现行为扭曲。在中国现有金融监管体制下，由于市场价格机制不能在整个金融业中对资源配置发挥正常作用，相关利益主体的行为必不可免地被扭曲，伴随着混业经营的加速，跨市场金融创新产品的开发，整个金融市场的协调发展基础受到很大冲击，在各监管部门的利益平衡机制没有形成科学、有效的定理形成机制和定性甄别机制的考量指标下，其监管成本和各部门的协调成本并不会因为出现金融监督管理协调机制而大大降低，制度培育的基础和前提是市场培育，以混业经营开发的金融衍生产品和对冲工具并非简单的避险功能，更重要的是资源集成和优化功能，国有金融机构的改组改制、市场准入制度的放宽、关键要素资源的社会化分工等，规范混业经营下的金融创新秩序是一项拔起萝卜带起泥的系统性工程。

(一)协调主体的定位不明确

1.监管主体的各自局限性明显

我国的分业监管体制是严格意义上的分业监管，三大监管主体各负其责，业务交叉极少，这种现象在基层表现得尤为突出，因此在监管上也存在着明显的差异性和局限性。一是银行、证券、保险三大金融主业分别由一个监管部门监管，容易出现死角和政出多门，可能会影响审慎监管的效率。如银行信贷资金流入股市问题，仅靠人民银行一家监管，没有证监会(办)的配合，监管肯定存在缝隙和漏洞。二是随着金融机构和业务边界的模糊，提供类似金融产品的金融机构由完全不同的主体来监管，而不同的监管机构在监管方式和达到一致目标方面则出现差异。如银行监管是为了保护存款者的利益，而证券监管是为了保护投资人的利益，假若商业银行是上市公司、证监会监管银行，其目的是为了保护银行股东的利益，而人民银行对商业银行的监管，是为了保护存款的利益，在这种情况下，两监管主体就存在着监管摩擦。三是证监会和保监会在绝大多数的地级市没有设立分支机构，上级监管部门更多采取的是非现场监管方式，基层证券业和保险业违规操作以及上报假报表、假数据的现象较为普遍，而人民银行既无代理监管的职责，又无与之沟通的机制。

2.监管主体中部门和利益集团的私心

根据公共选择理论，政府部门不总是社会正义的代表者，在利益集团的影响下，他们也会有私心;在监管主体之间出现潜在的冲突时，某些部门也会在“私心”的驱使之下采取一些有利于本部门而有损于其他部门乃至整个金融体系的利益的行动，具体表现为不同监管主体争夺监管对象与监管权力。在美国，以格林斯潘为首的美联储一直主张由美联储统一行使对全美金融机构的监管，这当然遭到其他监管机构的强烈反对，造成了美联储与其他监管机构的紧张关系和相互协调的困难，国内监管机构间也难避免出现这样的博弈关系。

3.监管主体不足

虽然统一监管从某种意义上已成为世界潮流，但这并不等于说监管机构越少越好。需要多少监管机构，取决于监管主体的监管能力和提高监管有效性与效率的要求。从这个意义上说，我国监管主体尚不足。从狭义监管协调的主体来看，我国还缺少发达国家普遍存在的存款保险机构;从广义监管协调的主体来看，还缺少在全国范围内有相当影响的金融业自律组织——金融业公会;同时还缺少一些规范经营的专业服务公司，如资信评级机构、会计师事务所等。监管主体的不足，既降低了监管的有效性与效率，同时由于监管资源的有限也使富有成效的金融监管协调难以发挥作用。

(二)监管内容和范围狭窄

金融监管的内容和范围应该包括各类金融机构从市场准入到市场退出的全部业务活动，但在我国当前的金融监管中，却存在着以下问题:

(1)我国目前金融监管的内容主要是机构的审批和经营的合规性，对金融机构日常经营的风险性监管尚不规范、不完善。

(2)对金融机构市场退出前的监管还属于空白。对于金融体系来说，一个强有力的金融机构退出机制(合并、关门或清盘)应与金融机构的市场准入机制同样重要。而我国目前尚缺乏完善的金融机构市场退出机制，我国的金融法规对金融机构的市场退出部分规定得比较粗，市场退出法律存在严重缺位。

(3)在监管范围上重国有独资商业银行，轻其他银行和非银行金融机构，而国有独资银行以外的银行和非银行金融机构同样存在着较大的风险。

(4)对网络银行的监管基本上还属于空白。随着计算机通讯技术和网络技术的发展以及电子商务的兴起，网络银行得到了很快的发展并具有广阔的市场前景。在此情况下，我国的银行业也纷纷涉足网上银行业务，但这种发展是在相关法规几乎空白的情况下进行的。

(三)尚未建立起有效的信息交流机制

目前，我国各监管机构对各项金融业务活动的情况和数据在调查采集、整理分析的过程中，采用的标准和侧重点各不相同，对风险的关注程度也不一致，而且数据透明度低、数据质量不高。各部门之间尚未建立起有效的信息交流机制，难以做到高效及时地共享信息。然而，金融信息的及时性、准确性对于中央银行的意义不仅体现在货币政策制定和实施过程中，更重要的是体现在对金融风险和金融危机的处置中。缺乏及时准确的信息，市场是很难对涉足过度风险的市场主体发挥外部约束作用的。要达到信息共享之目的，应当遵循以下几项原则:

(1)央行和监管部门应避免向同一机构收集同样的信息，并就何种信息由谁收集及如何交流与共享达成一致意见，减轻被监管机构负担。从国际经验看，通常由监管部门收集与金融监管有关的信息，央行收集与货币政策和金融服务有关的信息。

(2)鉴于人民银行已建成了功能比较完善的信息系统，为降低信息收集成本，可以考虑在对现有系统进一步优化升级和整合各部门需求的基础上，建立统一的金融统计信息系统，实现各部门的信息系统共享。

(3)建立日常性信息交流和共享机制，主要是通过建立监管信息定期送达制度、统一统计报告体系等形式实现。对于非日常性的信息，如相关法律、法规、政策信息，金融财务会计、支付结算信息，外汇业务信息，反洗钱信息，新机构准入、业务品种、跨行业风险等动态信息，监管对象风险信息等，可以通过召开联席会议进行通报和沟通。

(4)建立危机状态下的信息共享机制。随着混业经营的发展，金融风险的跨市场、跨行业转移问题越来越突出，当某一行业金融机构出现问题时，往往引发其他行业机构的连锁反应。为了抑制风险的迅速转移扩散，需要对跨行业、跨市场的风险隐患做到迅速识别、有效控制，因此，必须建立危机状态下的信息共享机制，明确各部门在危机状态下对有关风险的判断识别、风险状态信息通报以及相关救助措施实施等的责任和义务，确保在危机状态下信息传递的迅速、及时和有效，为控制风险扩散抢得先机。目前，为了维护金融稳定，特别要加强央行与监管部门在风险处置方面的信息共享。

(四)监管的方式单一

在市场经济下，金融监管的方式大致有三种:即金融当局的外部监管、金融机构的自我管理以及社会监督，然而，目前我国金融监管的方式较为单一，主要是外部监管，其他的监管方式尚未充分发挥作用。

1.内部自我监管的动力不足

金融机构的自我管理机制可以为有效的金融监管打下基础，使监管效率事半功倍，另一方面也有效地节约了监管成本，最大限度地利用有限的监管资源。内部监管通过金融机构合理的法人治理结构和健全完善的内控体系来完成，要求被监管机构自我约束、自我遵守。但我国金融机构的自我管理机制还不够完善，内部控制制度缺乏足够的约束力，常常造成有章不循，另外各金融机构自我监管的动力不足，而且不同的金融机构在自我管理方面的作为也都是不一样的，做得好与不好也没有说法，这样一来，就容易出现逆向选择的现象。

2.行业自律组织发展不成熟不完善

对于一国金融体系的稳定，金融业自律的作用极为重要。自律是指同一行业的从业者组织，基于共同利益，制定规则，自我约束，实行本行业内部的自我监管，以保护自身利益并促进本行业的发展。一般来说，金融业自律的组织形式主要为金融行业公会，主要体现协调、服务、沟通和监督的功能，发动和组织本行业金融机构积极参与金融安全区建设，配合领导小组和各监管机构开展建设金融安全区工作，制定金融安全建设公约等行业约束机制，杜绝金融违法违规经营和恶性竞争。我国自1998年以来相继成立了一系列银行同业自律组织，但发展不成熟不完善:(1)实际社会经济生活中，金融行业公会行政依附性强，受政府干预大，缺乏独立性;行业公信力不足，代表性差。(2)金融行业公会无明确的地位，已有法规、规章分散、零乱，权威性不足。为促进行业自律的进一步规范发展，要进一步完善组织机构建设，建立和完善同业公约及规章;建立规章制度执行情况的检查披露制度及奖惩制度;处理好与法定金融监管部门的关系。

3.社会监督机构的检查没有形成制度

会计师事务所、审计师事务所、信用评级公司等社会监督机构对金融业的检查只是偶尔才会有，并没有形成一种真正意义上的制度，没有真正的权限。政府审计受人员限制不能随时随地监督，金融机构的内部审计独立性又太差。

表13－3　银行间债券市场参与者评价五家信用评级公司结果公示

(全国银行间同业拆借中心2006年2月10日公布)

出处:《中国票据网》，2006－2－13。

(五)集团化金融机构的监管主体缺失

近几年，我国逐步涌现出一批虽无金融控股公司之名，但行金融控股公司之实的机构，如国务院批准的中信控股公司、平安控股公司以及一些具有国资背景的机构成立的控股公司。这些公司的名称中虽然没有出现“金融”两字，但实际上按照金融控股公司的模式操作。此外，中国金融业的主力——四大银行也加紧了构建金融控股公司的步伐。

表13－4　各金融控股公司的运作方式比较

续表

由于这些公司实际上是混业经营，与目前分业监管的制度不相吻合，如果不及时加以正确引导和监管，很容易引发风险。因此，在设计监管协调合作机制框架必须对金融控股公司的监管协调问题做出安排。由于我国目前还没有任何一部法律、法规涉及金融控股公司的监管或运营，只有在中编办批复中国人民银行“三定”方案中规定中国人民银行“负责金融控股公司和交叉性金融工具的监测”，而作为货币当局承担起三家监管部门的部分业务显然是不完善的，因此，必须尽快明确监管主体，开展对金融控股公司的全面监测，其他三家监管部门按照各自的监管职责开展行业监管，监管主体和监管部门定期不定期地进行信息交流与沟通，及时发现跨行业的风险隐患，并协商采取有效对策。

(六)法制不够完善

我国的金融监管立法与实践存在严重的脱节现象，各监管主体的职责与分工不甚明确，这突出地反映在对金融控股公司的监管上。许多不规范的实行多元化经营的金融控股公司大量出现。但在我国法律上至今还没有金融控股公司的合法地位，也没有确定究竟应由谁来监管这类机构。这必然会引发各监管机构的矛盾，导致重复监管与监管盲点，引发监管机构间摩擦和责任推诿。

法律修改应迅速跟进，应当加快有关金融监管的法律法规的起草、修改工作。一是应当放弃按照监管部门的职能来界定金融机构及其业务范围的思路，调整将金融产业严格划分为银行业、证券业、保险业和信托业的相关条款。二是从金融混业经营的思路出发，调整有关商业银行不准从事股权投资、信托业务等的限定，调整有关从事证券业务的机构必须具有“证券”字样的限定，调整其他类似的限定条款。三是对各类金融机构所从事的金融业务，实行资质标准控制，即依各项金融业务的差别性分别设置不同的资质标准和准入条件，给金融机构以经营业务的充分选择权。