我国基金监管体系的改革

第五节　我国基金监管体系的改革

只要有基金存在，就有基金监管的问题。我国的基金起步比较晚，1991年8月经中国人民银行珠海分行批准，成立了我国第一家基金“珠信基金”。十几年来，基金监管伴随着基金发展实践而有所改善。目前，仍需要在法律和组织体系两方面得到进一步完善。

一、我国现行基金法律监管体系及评价

我国基金法律监管体系的演变是跟基金发展过程一致的。我国的基金起步比较晚，1997年9月以前，是我国基金发展的试点阶段，这一阶段发行的基金都是区域性的封闭式基金，当时立法的思路只能是“先发展，后立法”，虽然制定了一些相关的法律法规，可是仍然跟不上基金发展的实践，因此，那个时候的“老基金”是很不规范的，基金市场的风险很大。1997年10月，我国颁布了《证券投资基金管理暂行办法》，标志着我国基金法律监管体系的发展进入了一个新的阶段。与前一阶段不同，这个阶段的思路是“先立法，后发展”，规范的封闭式基金开始试点发行，在政府的严格控制下，边立法、边试点、边总结、边规范，出台了一系列的法律法规，逐渐形成了以《证券法》、《信托法》、《证券投资基金暂行管理办法》及其6项实施准则为核心的法律监管体系。2003年10月颁布《证券投资基金法》并于2004年7月1日正式实施，标志着我国基金发展进入一个崭新的发展阶段。《证券投资基金法》是我国第一部专门规范基金的相对成熟的系统性法规，以法律的形式确立了基金业的地位，为我国基金业繁荣发展甚至走向国际铺平了道路。此后，证监会还制定了该法的五个配套规则：《基金信息披露管理办法》、《基金销售管理办法》、《基金管理公司管理办法》、《基金公司高级管理人员管理办法》和《托管行管理办法》。《证券投资基金法》及其配套规则的颁布和实施，标志着我国基金监管法律体系正式建立，形成了以一部专门法律为主，其他法律、行政法规、部门规章、交易所规则、行业自律规则相结合的完整的法律监管体系。

（一）法律

（1）专门法律，即《证券投资基金法》；

（2）相关法律，包括《公司法》、《证券法》、《信托法》、《合同法》等。

（二）行政法规和部门规章

主要是证监会制定的有关基金的部门规章，如《证券投资基金法》的五个配套规则。还有银监会、保监会、人民银行、财政部的一些相关规章。

（三）证券交易所规则

为规范基金的上市、交易，上交所和深交所先后制定了一系列规则，包括《深圳证券交易所基金上市规则》、《证券投资基金上市协议》、《上海证券交易所基金上市规则》等。

（四）行业自律规则

主要是我国基金的自律组织——证券业协会基金业委员会制定的《证券投资基金行业公约》和《证券投资基金业从业人员守则》。

当前我国基金法律监管层次主要是以《信托法》、《公司法》、《证券法》、《证券投资基金法》为基本法律，虽然也颁布了相关的指引和行业规范，但缺少诸如《证券交易法》、《投资顾问法》、《投资者保护法》等的配套法律体系，造成仅凭《证券法》、《证券投资基金法》等难以从立法角度全面保护基金投资人利益的尴尬局面。另一方面，虽然《证券投资基金法》已经出台，但该法中的诸多规定与之前出台的许多行政法规，如，很多具体的“办法”、“通知”等相重合，而这些“办法”、“通知”也并没有因此废止。这就导致我国基金监管法律体系显得杂乱无章，大大加大了立法、执法成本。在目前条件下，由于《证券投资基金法》实施不久，法律的系统性、科学性、有效性尚待实践的检验，因此，可以在《基金法》实施一定时期之后，随着基金市场的不断发展壮大，立法水平的逐步提高，在修改《证券投资基金法》的基础上，出台一部适合我国实际情况的《证券投资基金监管法》，就基金监管的机构、职责、措施及法律责任等做统一规定。

二、我国现行基金监管组织体系及评价

（一）现行基金监管组织体系

经过十多年的探索，我国基本上形成了以中国证券监督管理委员会为核心的集中统一监管体系。目前，我国的基金监管体系可以分为三个层次：中国证监会及其派出机构、行业的自律性组织和证券交易所。国务院明确规定，除对基金托管人的资格核准及监管工作须由中国证监会和中国人民银行共同负责外，中国证监会是基金市场的监管机关。各地派出机构根据中国证监会的授权对当地的基金市场履行监管的职责。基金业的行业自律管理由中国证券业协会负责具体组织和实施，证券交易所则对在交易所上市的基金履行一线监管的职责。

我国目前基金监管组织体系架构如图11-4所示。

图11-4　我国现行基金监管组织体系构架

注：①地方政府与当地证监会派出机构合作对当地基金进行监管，与美国各个州在基金监管中的角色不同，本图未作标示。

②中国证券业协会对基金的监管是通过其下属的基金业委员会来进行的。

③从最广泛的意义上讲，中介组织和基金管理公司内部监督机构也构成基金监管的主体之一。由于中介组织和内部监督机构与政府监管机构的性质、监管方式有着本质的区别，这里不作进一步的探讨。

（二）对现行监管组织体系的评价

由于基金在我国发展较晚，同时受到中国经济发展状况和立法模式等的制约，我国基金监管体制不同于国际上成熟的基金监管模式而带有中国特色。

第一，我国目前实行的是集中型监管制度体系，较多参照了美国的监管模式，具有鲜明的政府主导性特点（洪伟力，2000）。首先是集权性和一元化，主要体现在中国证监会是中国证券市场上唯一的最高监管部门，权利高度集中于中央政府；其次是高权威性和高独立性，表现在中国证监会改变以往事业单位的性质而成为国务院直属的行政管理机构，原证券委的宏观管理职能和中国人民银行监管证券经营机构的职权被并入和移交给了证监会，从而使证监会具有了大一统式的、又相对独立的管制权利。尽管现阶段的中国经济、体制与市场发展的国情客观要求确立强有力的中央政府集权管理，但自律机构及一线监管的重要作用仍是无法替代的。

第二，各级监管机构缺乏相应的监管协调机制。中国证监会作为一个行政管理机构，在行使监管职能时，面对各种复杂关系显得权威性不够。作为一线监管机构的证券交易所，在基金违法违规行为的认定方面应最具权威性，因此，证券交易所加强对市场异常交易行为的监管是非常重要的，这需要从技术和人员方面加强力量。行业协会成立以来似乎看不到应有的作用，值得注意的是行业协会不能成为官方机构，而应在制定行业规范、维护行业信誉、加强行业自律等方面起到重要作用。此外，由于我国尚缺乏权威的基金评级及会计师、律师事务所等中介机构，使基金的外部监督机制难以有效发挥作用。

三、我国基金监管体系的改革

（一）我国基金监管体系改革的总体原则和思路

基金的监管是一项系统工程，其中政府监管、自律组织监管、基金内部监管之间有相互联系、错综复杂的关系。政府监管的“失灵”，说明了单靠政府监管的不足；而自律组织作用的发挥，又是以政府指导和监督密不可分。由此，我国基金监管体系应是以完善的基金监管法规体系为基础，以多元化的基金监管组织体系为主体的有机统一体。在基金监管体系的设计中必须贯彻平衡协调的理念和精神。首先，政府监管的目的在于维护公众利益的同时，又要维护基金投资者的利益，两者必须协调起来。其次，基金行业自律组织既要维护在基金行业内部通过自律监管达到行业自身协调发展，避免同行恶性竞争，还要充当政府与基金业之间的桥梁。最后，基金内部监管主要通过基金持有人大会和托管人监管来实现保护基金投资人的利益。仅凭更换基金管理人、托管人是无法从根本上杜绝基金管理人的道德风险，须发挥行业自律监督和政府行政监管的效能。

在我国基金监管体制的构建中，应该综合考虑和兼顾各种监管主体的监管功能和优势，发挥多种监管手段的积极作用，既要从现阶段的实际情况出发，满足基金市场初期发展的要求，又要考虑长远发展的战略要求，采取阶段性、动态化的基金监管思路。也就是说，在基金起步发展阶段，采取政府的严格管制；在基金快速发展阶段，采取以政府管制为主，以行业自律为补充；在基金成长壮大阶段，以基金自律监管为主，政府管制为辅；而在基金成熟发展阶段，则实行法律约束下的自律监管。

（二）建立适合我国基金发展的监管组织体系

一国基金监管模式必须以本国基金的实践为基础，并与其政治、法律制度、经济结构和发展水平、历史和文化传统相适应。自1997年以来，我国基金经过稳健起步后，进入了快速发展阶段。目前，基金的种类和数量随着金融市场和经济发展而不断发展。但是，法律体系不完善，基金行业组织及其功能也比较弱。因此，当前我国基金监管的思路仍以政府的管制为主，但管制的范围有所收缩，重点应放在管制基金发展方向、规模及结构等方面。同时加强法制及基金行业组织的建设，逐步建立基金行业的自律监管机制。

（三）我国基金法律监管体系的改革

根据以上分析，对我国证券投资基金监管的法律体系作以下设计。

1.法律

投资基金监管法律体系中的“法律”包括两部分：基本法律和配套法律，前者主要包括《投资基金法》、《投资基金监管法》、《信托法》、《公司法》、《证券法》等；后者主要包括、《证券交易法》、《投资顾问法》和《投资者保护法》等。

2.行政法规与部门规章

由国务院和被授权的证监会对基金实际运作当中涉及的各个方面，如基金发起与设立、认购与赎回、业务代理、投资范围、基金管理人与托管人的职责、资产估值与单位定价、收益的分配及信息的披露等一系列具体问题制定规章和规则，对基本法律法规进行细化，具体指导基金的运作。

3.行业道德规范

通过全国性及地方性的行业自律组织，对涉及基金实际操作中出现的技术性问题、职业操守问题等情况制定行业自律守则，进行自我监管。

4.内部规章制度

基金内部规章制度实质上是机构内部实施风险管理的机制。通过制度规章将业务过程的各个岗位的职责明确到人，使每个岗位在相互独立又相互联系制约的运营过程中，有效地杜绝漏洞，规避风险。投资基金运作的主要对象是各类有价证券及金融衍生工具，如果没有严密科学的内部管理制度或者有章不循、违章不究、违纪不查的话，风险是很难避免的。

（四）加大基金监管力度，并突出监管重点

一个良好有效的监管制度的形成，不仅需要监管法律体系和组织模式的宏观架构，而且需要切实可行的具体策略和手段。针对当前我国基金的现状，围绕以下重点展开相关的监管工作。

第一，加强对基金信息披露和关联交易的监管。政府通过法律强行要求基金管理公司披露可能产生利害冲突交易的信息。这样能保证基金投资人表决权的有效行使与对基金管理人信赖义务的有效监督。基金管理公司可能发生的关联交易一般分为三类：一是基金公司管理的不同基金品种之间的关联交易；二是基金管理公司与股东之间的关联交易；三是基金管理公司与重要客户之间的关联交易。随着单个基金管理公司管理基金数量的增加，不同基金品种之间，以及基金管理公司与关键客户之间的关联交易是监管重点。另一方面，就是基金经理的内幕交易行为，即个别基金管理公司高管人员和基金经理利用职业便利，运用基金资产暗中“配合”外部个人投资者和机构投资者，然后在外面（例如在国外）分得赃款。这种内幕交易行为比较隐蔽，但却可能经常发生，如何监管此类败德行为，确是一个亟待研究的课题。

第二，完善基金的社会监督机制。国外经验证明，完善的基金市场社会监督机制是基金市场健康发展的必要保证。首先，要放宽基金的市场准入条件，逐步由目前的审批制过渡到注册制，创造基金业有序竞争的市场环境。其次，要利用投资者对基金市场进行外部监督。再次，建立完善的基金评价体系。最后，加强具有公正性、权威性的会计、审计、法律等中介机构的建设。此外，还应建立先进完备的技术监督系统即电子监督系统，对基金市场的运行和基金的投资运作进行跟踪和监督，使其理性化、规范化。

第三，强化对监管主体的约束，提高基金监管的有效性。基于“政府被俘获”的可能，须要对代表政府行使监管行为的人员进行约束和激励。从激励方面看，必须提高监管部门的收入水平，使其监管付出与所得相称。从约束方面看，建立基金监管责任制度，对监管不力、有违法违规行为的情节，给予严厉处罚，提高监管人员不作为或违法违规行为的成本。依此实现监管人员尽心尽职、合理有效地运用监管权力以切实实现证券监管的目标。

第四，建立投资者利益赔偿法律制度。对基金持有人资产的保障机制不仅有利于稳定市场，增强投资者的信心，而且又不限制市场的灵活性，是对降低基金市场准入门槛后，对投资者资产实施保护的有效措施。现实中，中小投资者权益常常遭到侵害，尽管接到投资人的举报，但限于举证的困难和目前法律的限制，有些案件只能悬而未决，即便有些案件得到了处理，对当事人实施了刑事处罚，但投资者的损失却得不到补偿。由此，加强对基金持有人损害赔偿的管理，是切实有效贯彻保护投资者利益的根本举措，也是基金监管宗旨的具体体现。

【注释】

[1]参见中国社会科学院语言研究所编：《现代汉语词典》，商务印书馆，第1043页。

[2]陈春山：《证券交易法论》，台湾五南图书出版公司，1998年版，第4页。

[3]余晖：《政府与企业：从宏观管理到微观管制》，福建人民出版社，1997年版，第1页。

[4]植草益：《微观规制经济学》，中国发展出版社，1992年版，第2页。

[5]参见李玉刚：“基金监管的博弈分析”，《国泰君安基金研究专刊》，2001年第3期。

[6]参见何孝星著：《我国证券投资基金发展论》，清华大学出版社，2003年版，第116页。

[7]参见柳志伟主编：《基金业立法和发展：比较与借鉴》，中国政法大学出版社，2003年4月第一版，第42页。