国际金融危机对中国金融监管改革的启示

国际金融危机对中国金融监管改革的启示

秦　领

一、国际金融危机暴露出的金融监管缺陷

从20世纪80年代开始，一方面，全球发达经济国家纷纷放松金融监管；另一方面，国际金融市场创新在不断加快，金融产品变得日益复杂。相比之下，金融监管落后于金融创新，因而金融风险在不断积累，以至于最终酿成全球性的金融危机。2008年国际金融危机的产生与蔓延，充分暴露出国际金融监管体制存在着诸多缺陷，主要表现为以下几个方面。

（一）监管理念落后

在银行业领域，随着资金来源日趋多元化，银行不仅能直接吸收存款，更可以通过资产证券化的形式，打包出售贷款，从证券市场上直接获得资金。随着投资银行业务的大量兴起，金融机构的杠杆率激增。这意味着，银行只需少量增加基础资本，就能维持原有的资本充足率。针对金融机构杠杆率的提高和金融产品的不断增加，以及金融机构的过度冒险，监管部门未能及时防控，并加以分析，从而造成风险不断积累，最终引发金融危机。

（二）监管机构明显缺位，缺乏约束机制

以美国为例，由于金融衍生产品缺乏历史数据进行比较，加上结构设计复杂，评级机构对产品的评级成为投资者作出判断的重要依据。对评级机构的监管存在空白，既无政府监管，又无行业自律，从而造成评级机构对于结构性衍生产品的评级过于草率，手段落后又未作出风险提示，最终酿成了次贷危机的爆发与蔓延。

早在2007年2月次贷危机萌芽之初，汇丰控股最先发出警告，称由于大批房贷客户无力偿还贷款，公司为其在美房屋按揭业务增加18亿美元坏账拨备；同时，美国第二大次级贷款抵押机构新世纪金融公司也发布了盈利预警。当时市场上很少有人重视问题的严重性，但实际上危机已经孕育了很久。金融监管机构的不作为为投资者带来了极大的损失。

（三）金融监管协调和危机处理机制存在不足，沟通协调不畅

主要是监管机构设置过多、各自为政、重复监管、多头管理，从而带来了过高的监管成本，且造成监管的权威性和效力下降。各监管机构在危机前未能形成全面有效的风险监管系统，危机爆发时又不能一致行动，及时出手，结果造成金融危机蔓延，且愈演愈烈。有研究表明，本次金融危机爆发以来，部分发达国家监管机构与中央银行、财政部门之间的沟通障碍给金融救助和金融稳定工作带来被动，这反映出监管体系的失效。

（四）中央银行缺乏维护金融稳定的监管权限

以美国为例，由于缺乏必要的监管权限，美联储在履行金融稳定职责时权责不统一，导致危机救助不能及时、有效地展开，这是危机蔓延的重要因素。如在次贷危机爆发半年后，美联储才开始向非会员银行实施救助，其原因就在于面对一向不受自己监管的、不了解其风险程度和内部管理状况的机构，美联储缺少有效的救助途径。

再以英国为例，在北岩银行的挤兑事件中，由于英格兰银行缺乏对金融机构风险情况的深入了解和掌握，导致救助行动迟缓，没能有效避免挤提事件的发生，从而使北岩银行成为英国国内第一个美国次贷危机爆发以来的受害者。

金融危机爆发以后，世界各国纷纷采取一揽子救市计划，并对金融监管体制进行了一系列改革，而欧美国家更是走在了金融监管体制改革的最前沿。

二、国际金融监管体制改革方案

随着经济全球化步伐的加快和全球金融危机的蔓延，国际金融监管层已充分认识到金融监管体制改革的必要性和紧迫性，为此，欧美政府不得不进行力度较大、范围较广、影响较深的新一轮金融监管体制改革，其代表性方案如下。

（一）欧盟加大金融监管力度,出台金融监管改革方案

2009年5月末，欧盟委员会公布了金融监管改革方案，试图建立可以适用于欧盟各成员国的“泛欧”监管体系，以期增强各成员国抵御金融风险的能力，尽可能避免金融危机再次发生。

1.金融改革方案的主要内容

该方案主要分为宏观和微观两个层面，对成员国金融市场实施联系紧密、切实有效的协调与监管。

（1）宏观层面

成立由欧洲中央银行牵头组成的“欧洲系统性风险委员会”，委员会主席由欧洲中央银行行长兼任。“欧洲系统性风险委员会”主要负责监控欧盟范围内各国金融市场上可能出现的系统性风险，及时发出预警并在必要情况下提出政策建议。

（2）微观层面

在保留各国对国内金融机构进行实地监管做法的同时，成立“欧洲金融系统监管委员会”，将整合之前没有实权的欧洲银行监管委员会、欧洲保险与养老险监管委员会和欧洲证券监管委员会三个专门委员会升格为具有更大权力的欧洲金融监管体系，包括欧洲银行监管机构、欧洲保险和养老金监管机构和欧洲证券监管机构，分别负责欧盟整体市场银行业、保险业和证券业的监管，并成为“欧洲金融系统监管委员会”的组成部门。除此之外，“欧洲系统性风险委员会”和“欧洲金融系统监管委员会”还负责对信用评级机构等国际性经营实体进行审批和监管。

欧盟金融监管改革方案打破了各成员国在监管上各自为政的格局，开创了在泛欧层面上对宏观金融市场和微观金融机构分别进行统一监管的先河，顺应了经济全球化、欧盟区域一体化、金融创新和混业经营趋势的发展要求。

2.责任权限

欧盟层面监管机构的设立主要以保证各国监管规则协调一致，统一执行欧盟规定为目的，对金融机构的日常监管仍掌握在各成员国手中。当成员国监管机构发生意见分歧时，欧盟监管机构将负责协调与调解；当成员国监管机构的行为明显违背欧盟规定时，欧盟监管机构将有权展开调查并建议纠正；此外，当成员国拒不执行欧盟规定或情况紧急时，欧盟监管机构甚至有权对金融机构直接作出决策。其主要职能为：

（1）对出现“疏忽”或缺乏谨慎性的金融机构加以监督；

（2）加强各国金融监管机构的沟通与协调，促使欧盟各国共同抵御跨国境的、影响范围较大的金融市场风险。

（二）美国的金融监管改革方案

2009年6月，美国财政部出台了金融监管改革白皮书，针对金融市场、金融机构、金融消费者和投资者保护、支付政策工具和国际监管提出了五大改革措施。

1.加强了美联储职权，使其成为系统性风险监管者，具体措施包括

第一，除原有银行业外，美联储监管对象将包括所有可能对金融系统稳定造成威胁的大型金融企业，即“一类金融控股公司”，涵盖银行、证券和保险等各领域；

第二，美联储接替证券交易委员会，对投资银行及其控股公司实施监管；

第三，创立跨行业的“金融服务监管委员会”，弥补交叉监管疏漏，促进政策协调，美联储将通过这一跨部门机构获得财政部书面许可，对陷入困境的金融机构提供救助。

2.弥补监管空白，将金融衍生品和对冲基金纳入监管体系

在衍生品方面，方案提出将之前游离于监管体系之外的衍生品场外交易纳入监管体系，授权商品与期货交易委员会和证券交易委员会共同对衍生品场外交易实施监管；所有标准化衍生品均需在统一的、受到严格监管的场外交易平台上进行清算；交易方的保证金和资本金水平也必须受到监管。在对冲基金方面，为抑制投机过度和市场操纵行为，方案将之前未受任何监管的对冲基金、私募基金和风险投资基金正式纳入监管体系，要求管理资产超过一定限额的基金必须在证券交易委员会注册，上报相关数据。

3.取消储蓄管理局，与货币监理局合并成立“国家银行监管机构”

目前，美国银行业由联邦储备银行、联邦存款保险公司、货币监理局和储蓄管理局四个机构进行多头监管。其中，联邦储备银行和联邦存款保险公司分别监管州注册成员银行和非成员银行；货币监理局监管联邦注册的一般性银行；而储蓄管理局监管联邦注册的储蓄贷款机构，这其中包括美国国际集团、美国运通和美林证券等大型金融机构。随着一般性银行抵押贷款业务的逐步发展，储蓄贷款系统的功能已逐步弱化；同时，对储蓄贷款机构负有监管责任的储蓄管理局也被认为对美国国际集团、美林证券等机构的破产负有失察责任。对此，方案提出，解散储蓄管理局，成立“国家银行监管机构”，由其行使原有储蓄管理局和货币监理局的所有职责，对所有联邦层级的所有存款机构进行统一监管。

4.成立“全国保险办公室”，协调各州保险政策

改革前，美国各州政府一直各自对州保险业实施相对独立的监管；全国范围内，只有“美国保险监管官协会”等非政府组织从中协调。该模式下，州保险业之间缺乏统一行业标准，不利于市场竞争和产品创新，消费者成本也居高不下。对此，方案提出，在维持各州独立监管的基础上，成立联邦层面的“全国保险办公室”，承担监测整体保险市场，提示系统性风险；收集信息，帮助各州弥补监管漏洞；向美联储提示保险业“一类金融控股公司”等职责。

5.创立“消费者金融保护局”，加强对金融消费者权益保护

危机爆发前，美国各金融机构设计了一系列信息不透明、定价不合理、具有欺诈性的复杂金融产品，误导消费者申请过量按揭贷款，购买不适合自己的金融产品。对此，改革方案提出，把此前分散各个监管机构的消费者保护职权集中赋予新成立的“消费者金融保护局”，制定统一规则，取缔不公平条款，使消费者能获得全面信息，避免不公平待遇。

纵观欧美国家的金融监管体制改革，不难看出其改革的动向主要为：不断完善金融监管体制、改进监管手段、扩大监管领域、加强监管的国际协调与合作，防范金融危机的全球蔓延，这对于包括中国在内的国际社会实施金融监管体制改革都具有一定的借鉴作用和指导意义。

三、我国金融监管存在的主要问题

随着国际金融危机的加剧，以及国际社会实施金融监管体制改革的深入，日益凸显出我国目前金融监管体制的不足。我国现行的金融监管体制为分业监管体制，这并不是一种有效的监管，而只是一种存在诸多缺陷的权力监管，它的存在，势必使金融监管的有效性大打折扣。概括起来，我国金融监管存在的主要问题如下。

（一）金融监管机构缺少新的金融监管理念

由于长期以来我国处于计划经济体制下,中央对金融机构的运作管理过多，致使金融机构缺乏应变能力和创新能力，这对金融业的健康发展起到了阻碍作用。金融机构的信贷资产质量差，造成了大量的不良资产，增加了金融机构的经营风险和流动性风险。为了剥离不良资产，我国成立了四大金融资产管理公司，但还是有很多新的不良资产产生。由此看来我国的监管方法还是落后的。所以金融监管应以新的监管理念来应对不断出现的新变化，用新思路来监管金融市场，变被动金融监管为主动金融监管，以提高监管机构自身的风险防范能力。

（二）缺乏金融监管协调机制

2003年，中国银监会的成立标志着我国“一行三会”的分业监管体制的形成。当前，完善金融监管协调机制是我国金融业健康发展中面临的重要问题。我国是要建立“一行三会”之上的机构——金融监管协调委员会，还是要通过扩大中央银行的权力赋予其履行金融监管协调的最终职责？这取决于不同监管方式之间的成本比较及边际监管成本与边际监管收益之间的比较。一般而言，金融监管协调的边际成本小于边际收益，是进行金融监管协调的理论基础。

（三）金融创新层次低，监管不足

金融创新使衍生产品层出不穷，这有利于分散风险，增加流动性，提高资金使用效率。我国金融创新起步晚、层次低，金融市场衍生产品的种类少，金融服务相对匮乏，金融体系不够完善。以按揭贷款为例，对发放银行来说，发放时间跨度大（10—30年），回收周期长，流动性差。而针对房贷衍生产品，由于我国住房抵押贷款证券化程度低，不良贷款风险集中在银行体系内，一旦房价下跌引发还贷违约，将对银行系统产生严重冲击。但对金融衍生品的推出必须坚持审慎性原则，根据经济发展需求和条件成熟程度以及监管能力逐步推出产品。

作为我国金融工作重中之重的金融监管，尽管正在逐步得到加强，但仍然比较薄弱，监管法规、监管组织、监管手段和方式、监管人员数量和素质还不适应金融业的发展需要。国际金融危机给了我们一次充分反思的机会，在以后的改革过程中，我们必须从健全监管法规、严格监管制度、改进监管方式、强化监管手段、完善监管体制等方面，全面提高金融监管水平。

四、国际金融监管体制改革对我国加强金融监管的启示

欧美国家的金融监管体制改革措施，将对包括中国在内的国际金融市场产生深远影响，同时也为中国的金融监管体制改革提供了重要参考。

为了实现金融机构的安全性，规范金融行为，提高监管效率，以面对国际金融市场上日益复杂的金融环境，中国政府应当吸取欧美国家金融危机的教训，借鉴其金融监管体制改革的经验，并结合我国的国情现实，对本国的金融监管体制作如下改革。

（一）完善金融监管协调机制

金融危机中，各监管机构之间缺乏足够的信息交流，监管权利分散，决策过程混乱，延误了金融危机的处理。我国目前实行分业监管体制，银监会、证监会、保监会分别负责各自行业的监管，中央银行负责维护金融稳定。随着我国金融改革的不断深化和对外开放程度的逐步扩大，必须从更广泛、更宏观的角度提升系统性金融风险的管理能力，加强中央银行与各监管部门之间的信息沟通和交流。2004年6月28日，中国银监会、证监会、保监会正式公布《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》，以制度形式赋予了监管联席会议制度。但监管联席会议制度监管的实践效果不尽如人意，而且作为重要金融宏观调控与监管主体的中国人民银行被排除在外。因此，我国有必要建立中央银行、财政部门和金融监管等部门之间的金融监管协调机制，定期举行联席会议，保证银行、保险和证券市场之间的监管信息畅通和共享，以适应金融业综合经营发展趋势的需要，提高监管效率,共同维护金融稳定,避免监管真空和监管重叠现象。

（二）建立和完善监管部门内部工作协调机制，加强金融机构的自律监管

参照西方的监管制度，结合我国的具体国情，我国的监管体系要形成一套责权分明、平衡制约、规章健全、运作有序的监管机制。通过强化监管的组织领导和系统化管理,明确各级机构和内部各职能部门、各监管岗位的职责,完善工作协调机制,保证监管系统的高效运行。

（三）完善金融创新监管

金融创新往往是一把双刃剑，在能够带来巨大利益的同时往往会隐藏巨大的风险。监管部门既要看到它对金融发展、风险分散的促进作用，同时也要看到其放大风险、传播风险的危害。做到创新和风险管理的一致。通常，设计不好的金融创新产品往往会导致金融风险的积累，当风险积累到一定程度就可能会演变为金融危机。次贷危机表明，高度发达的金融市场和金融产品在提高效率、降低交易成本的同时，也使不同金融市场之间联系日益紧密，导致风险传播路径更多、范围更广、速度更快，增加了系统性金融风险发生的可能性。针对金融机构创新能力不足的情况，我国应大力推动金融创新。当前，我国正处于金融市场发展的关键阶段，许多新型金融产品已经推出（如权证、抵押支持债券、公司债券），一些金融创新产品正在积极筹备（如股指期货），金融资产证券化也是近年来我国金融改革与理论研究的热点。在认识这些金融衍生产品的问题上，一定要理性对待，只有在各方条件完全具备时，才能稳步地推进金融创新。

（四）谨防国际金融风险，加强金融监管的国际合作

2008年，始发于美国的金融危机已演变成自1997年东南亚金融危机以来的一场全球范围内的金融危机，在此次金融危机中，不仅是美国的金融机构损失惨重，欧洲与亚太地区的金融机构也遭遇了沉重打击。实际上从遭受冲击和损失的程度看，欧洲的金融机构远甚于美国的金融机构。

金融全球化也是金融风险的全球化，国际金融市场的持续波动会影响人们对国内金融市场的预期，增加国内金融市场的风险。为防范和化解国际金融风险，我国金融监管部门必须加强金融监管的国际合作，主要包括信息交换、政策的相互融合、危机管理、确定合作的中介目标以及联合行动。我国已经加入国际货币基金组织、世界银行、证监会国际组织和国际保险监督官协会等国际金融组织，并且与许多国家或地区签订了金融谅解备忘录，这为加强金融监管的国际合作奠定了良好的基础。我们应善于利用金融监管合作机制，及时获取信息，了解政策甚至主动要求就某些具体目标采取联合行动，以更好地防范和化解国际金融危机。

（五）增强监管的独立性

金融监管的目标是依法维护金融市场公开、公平、有序竞争，有效防范和化解金融风险，保护存款人、投资人和被保险人的利益。金融监管职责和行业发展职责不分，容易导致监管目标多元化，降低监管的公信力和权威性，并产生监管宽容等问题。为此，建议分离金融监管职责和行业发展职责，使金融监管机构彻底独立于被监管机构，回归监管者本身的角色，集中力量做好监管。

（六）强化中央银行防范系统性金融风险的作用

作为金融体系稳定性的维护者，中央银行防范系统性金融风险的目标与金融监管职责是不可分割的。为此，应强化中央银行搜集和披露信息的作用，与其他监管机构协同制定规则，并在必要时采取纠正行动以确保金融市场的稳定。

随着今后国内外经济金融形势复杂性和不确定性的不断增加，以及我国与世界经济体系的联系日趋密切，承担着维护国家金融安全和稳定职责的金融监管部门还将面临金融监管体制改革的更高要求。

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