应急管理体系的主体内容

6.7.2　应急管理体系的主体内容

(1)总则

第一条　制定云南省森林火灾应急处置管理纲要，依据纲要分别建立管理制度、管理规章和法规，用以规范森林火灾应急处置活动，用科学的管理支持“打早、打小、打了”目标的实现，以保护人民生命财产安全，以保护云南特有的森林资源与生物多样性。

第二条　森林火灾应急处置管理分为火情监测与报告管理、应急响应管理、应急决策管理、应急行动管理、安全监测与预警管理、科技支撑管理。

第三条　以科技为先导，建立与之相适应的管理制度，用管理来规范和保障科学预防、科学决策、科学指挥、科学扑救的实施。

第四条　汲取当前最先进的科学研究成果，用以指导森林防火工作;结合森林防火的应用需求，创造性地集成、发展森林防火技术工具、技术系统和技术方法。

第五条　以科学发展观为指南，将森林防火与生物多样性保护、有害生物防治、自然保护区与国家森林公园管理、植树造林、森林固碳与汇碳、林业产业发展等结合起来，实施多目标协同的森林火灾预防与应急处置管理。

第六条　森林火灾应急处置贯彻“以人为本”的行动方针，首先保护林区中的人民生命财产的安全、保障参与应急处置的人员的生命安全，之后才是积极消灭火灾，保护森林资源。

第七条　坚持实践是检验真理的唯一标准，不盲从、不迷信，坚持把先进的科学技术、他人成功经验与云南的需求结合，开展切合实际的森林防火工程建设、森林防火队伍建设、科技支撑体系建设。

第八条　以效益成本为原则，以安全为原则，以行动有效性和可行性为原则，来开展应急决策、实施应急行动。

第九条　将云南的森林植被分为火依赖生态系统、火敏感生态系统，制定相应的管理制度，对不同类型生态系统的林火，实施有区别的应急处置，在保护森林资源的同时，保护生物多样性和生态景观。

第十条　实行火场类型分类管理制度，依据火线的动态、火场区位、植被状况、地形地貌、对周边人民生命财产的威胁状况、潜在发展危险，将火场区分为不同管理类型，以采用不同的应对决策、不同的应对行动。避免盲目调度大批人员，盲目进入危险地带但无法展开扑救行动，或扑救行动几乎难以对火势发展产生影响。

第十一条　实行云南省森林火灾应急处置专家组制度，在重大火灾应急处置时，依指挥部的需求，随时提供各种各样的专家知识、应急处置意见或建议。

第十二条　实施安全监测与预警管理制度，对林区人民生命财产的安全、应急处置人员的安全做出监测、预报、预警;实时向指挥部提供预警信息、紧急疏散或转移建议、紧急撤离或紧急避险建议。

第十三条　实行应急指挥部领导、成员、专家、参谋集体负责的决策与指挥制度，明确个人的责任、义务和应承担的风险。

第十四条　实行参谋部管理制度。各级人民政府森林防火办在重特大森林火灾应急处置时，应承担参谋部的职能，向指挥部提供各种科技方面的、业务方面的建议或意见，以保障火灾扑救的科学性、高效性和安全性。

第十五条　建立森林防火专业队、森林武警的属地调度与管理制度，各级人民政府森林防火指挥部可调度、指挥属地的专业队、森林武警，以缩短应急响应时间，形成属地内不同行政区划单位的协同支持。

(2)应急处置管理体系的主体内容

①火情监测及报告管理的主体内容

卫星火情监测及报告管理主体内容。建立规范的管理制度，用制度来规范并保障以下管理目标的实现:卫星火情在云南森林防火网上的高效、快速、通畅传递，州市、县防火办、乡镇、自然保护区、国家公园、林场的森林防火机构可以与省防火办同步获得卫星火情数据;各级防护办建立火情数据的签收、核查决策与指挥、地面落实、信息反馈的管理机制。火情签收与第一应急响应必须在1～3min内完成;3～10min内开展应急核查行动。一般情况下，20min内落实火情、处置火情并向上级防火办反馈。交通不便、通讯不畅的边远林区，最迟必须在1h落实火情、处置并反馈火情。遇到急需上级部门支援的火灾，实现同步向上级防火部门通报并提出支援。

飞机火情监测及报告管理的主体内容。建立规范的管理制度，用制度来保障以下管理目标的实现:飞机监测的火情图像和数据在云南森林防火网上的高效、快速传输;州市、县防火办、乡镇、自然保护区、国家公园、林场的森林防火机构可以同步得到上传的火情数据;各级防护办建立飞机火情数据的签收、应急处置、火情反馈的管理机制，依据火情数据开展应急处置;火情签收与第一应急响应必须在1～2min内完成;5min内开展实施第一步的应急处置行动;20min内有人达到火场组织第一步的扑救控制，并向上级防火办报告火情状况、处置情况;对于交通不便、通讯不畅的边远林区，最迟必须在1h有人达到火场组织第一步的扑救控制;遇到急需上级部门支援的火灾，在处置的同时同步向上级防火部门通报并提出支援要求;上级防火办必须以2h一次的频率，跟踪、落实火情处置情况。

地面火情监测及报告管理的主体内容。建立规范的管理制度，用制度来保障以下管理目标的实现:地面巡护、高山了望、电视视屏的火情采集与报告;规范地面巡护火情的数据采集要点、火情描述及报告模式;规范高山了望的火情采集参数、火情报告模式;规范视屏采集的要求、规定火情参数的估计方法与报告模式;规定各种火情报告的时间限制，上级防火办接到火情报告后响应处置时间限制。

②应急响应管理的主体内容

建立应急组织机构，规定这些机构的管理制度、运行程序、规定单位与个人的责任与义务等，用规范的管理制度保障以下管理目标的实现:应急指挥部，参谋部与调度工作组，火情及信息采集工作组，通讯与信息传递工作组，后勤与物资供应工作组、新闻管理工作工作组，后勤与物资供应工作组，火场安全保障工作组。规定各个工作组建立、启动和运行机制、组织机构的人员组成方式、人员调配机制、设置模式、目标责任管理制度、合作机制、奖惩制度等管理制度的建立，从组织上保障应急响应时效，指挥部能快速组成、高效运行。

③应急决策管理的主体内容

建立应急决策的管理制度，保障如下管理目标的实现:各种决策的执行机构、规范决策程序、决策制度、专家辅助决策制度、科学数据支持、决策实施等执行和实施有章可循。各个组织机构在指挥部统一领导下，能快速制定决策。在决策制度中，预测预报、安全预警、火情会商、专家谏言的决策机制被规范化;在决策程序中，火情收集、火情分析、方案优化、统筹兼顾、少数服从多数的决策程序被制度化、规范化;专家辅助制度方面，森林消防、扑火机具、气象、安全、燃烧学、生物多样性保护、地理学、通讯、医疗等方面的专家参与、谏言的机制被规范化，参与的谏言的形式被规范化，专家责任和义务被明确等;在科学数据支持方面，主要强调火行为的估计、火发展趋势预报、地形地貌现实、森林植被现实、有利于灭火作战的地域等科学数据的获取方法，获取程序、报送方法等规范化;决策实施主要强调决策公布模式、决策命令及传达方式、文件的签收的规范化管理等。为实现科学的决策、科学指挥、科学扑救提供管理层面的支持。

④应急行动管理的主体内容

以管理队伍、管理人员人员的行为规范为出发点，建立管理制度，保障以下管理目标的实现。参战队伍与人员的战略行动、战术应变、安全行动、报告制度、作战纪律等有章可循、有法可依;作战队伍的调度管理、人员的管理有专门制度，队伍与人的行为规范有特定纪律、制度约束。战略行动的管理主要目标是:执行指挥部战略部署、服从命令听指挥、有令必行、有禁必止的管理有制度保障。战术应变管理主要目标是:以实现战略目标的灵活机动、随机应变战术安排有制度保障。安全行动管理目标是:以人为本、突出保护生命与财产行动准则被规范化。报告制度管理的目标是:火情采集、战情报告机制，定时向上级、向指挥部报告作战进展、火场发展态势等被制度化、规范化，达到支持指挥部制定、调整战略或战术部署，支持指挥部开展安全监测与预警管理的目的。实现指挥的一体化、队伍的调度管理规范化、装备及使用标准化、用兵科学化，全面提高云南省森林消防队伍的综合扑火能力。

⑤安全及预警管理的主体内容

以保障火场周边的人民生命财产安全、保障参加应急处置的人员的生命财产安全为目标，实现安全监测、预警、安全处置、安全情况报告、紧急避险的制度化、规范化管理。安全监测管理的目的应达到:监测数据采集、安全评估方法、安全预警模式规范化、工作制度化;安全处置管理目的是:紧急疏散管理法制化、疏散工作规范化、紧急避险法治化、火情侦查与采集规范化。紧急避险管理的目的是:将紧急避险程序、实施规范、避险基础知识教育、避险技能训练、避险管理制度纳入规范化的管理工作中。

⑥科技支撑管理的主体内容

树立科学的管理观，制定工作规范、制度等，实现用最新的科学成果、科学方法、科学理念支撑森林防火及应急处置的各项工作;实现把先进的技术工具、技术系统与森林防火的实际相结合，创造性地不断提升森林防火的科技能力、科技水平;建立科学技术的咨询、论证与实施的管理制度，建立省、州市、县的森林防火的科学技术传播网络，提高行业人员科技素质与科技水平。近两年，普及“火”与“用火”的生态知识、火灾的蔓延规律、森林可燃物的生态意义、扑火的经济成本、森林可燃物燃烧理论等科学知识的普及、学习，用它们指导森林防火实践。制定管理制度和规范，保障火情采集报告、天气观测与干预、火情预报、安全监测与预警、扑救决策支持等技术的推广和使用。