土地管理的内容体系

1.2.1　土地管理的内容体系

根据土地管理目标和基本任务，结合目前土地管理现状，土地管理的内容体系主要包括基础管理、土地法权管理和用地管理三方面，其中基础管理主要涉及地籍管理;土地法权管理指土地法制建设、土地利用监督、土地纠纷调解等;用地管理包括土地规划管理、土地利用管理、耕地保护管理等。

1.地籍管理

地籍管理是土地管理的基础，是国家进行用地管理的前提。地籍是土地的户籍，具有空间性、法律性、精确性、连续性特点。随着经济的发展，地籍已从税收地籍、产权地籍发展到今天的多用途地籍或现代地籍，成为国家管理地产、房产，巩固土地制度、住房制度，制定社会经济规划的重要依据。地籍管理，是国家为取得有关地籍资料和为全面研究土地的权属、自然和经济状况而采取的土地调查、土地登记、土地统计、土地分等定级、地籍档案管理等为主要内容的综合措施。地籍管理的核心是土地权属问题，包括土地所有权和使用权的确认和变更;其主要任务是维护土地的社会主义公有制，保护土地所有者和使用者的合法权益，促进土地合理开发和利用;其内容随着时代的变迁、生产方式的变化而发生较大的变化，目前根据我国具体社会经济发展状况和当前的土地使用制度，地籍管理的主要内容涉及以下几方面:

1)土地调查

土地调查是以查清土地的位置、数量、等级、利用和权属为主要目的而进行的调查，是地籍管理的基础。根据调查内容不同，又可分为土地利用现状调查、土地条件调查、地籍调查等。其中，土地利用现状调查以县为单位，按土地利用现状分类，查清各区域耕地、建设用地和未利用地三大类以及各小类的数量、分布情况和利用情况，分概查和详查。目前主要借助现代技术来完成，如借助遥感获取航空或航天影像，通过全站仪、全球定位系统等进行实地勘验。土地条件调查是对土地的构成要素如地形、地质、地貌、土壤、植被、气候、水文等自然条件以及土地的区位、交通状况、基础设施、公共设施、产业结构、国民生产总值、投入产出效益等社会经济条件进行调查，从而为土地的经济评价、适宜性评价提供第一手资料。地籍调查主要以权属调查为核心，摸清每一宗地的位置、权属界限、用途、数量等基本情况，是土地登记前期必定工作之一，为土地一、二级市场的正常经营提供科学的依据。

2)土地登记

土地登记是国家用来确认土地所有权、使用权、租赁权、地上权、地役权等权能，依法由当事人向主管机关提交登记申请书、产权证书等原文件，经审核无误后，注册登记、核发证书的法律过程。土地登记具有统一性、唯一性、完整性、连续性、强制性和可信性的特点，其内容包括土地权利主体、权利客体和权属来源三方面内容。目前，我国主要开展国有土地使用权、集体土地所有权和农村集体土地使用权、集体土地所有权和农村集体建设用地使用权三种土地登记。

3)土地统计

土地统计是利用数据、图表和其他手段，对土地的数量、质量、分布、权属和利用状况及动态变化趋势进行全面、系统录入、整理、分析的土地管理过程。目前，土地统计工作主要借助先进的计算机技术和各种数学模型，以土地管理信息系统为平台，使得土地统计工作更为科学化、直观化、快速化。

4)地籍档案管理

地籍档案是各级土地管理部门在地籍管理过程中形成的，具有保存和查考价值的地籍簿、册、图件、声像、电子资料等。地籍档案管理是以地籍档案为对象所进行的收集整理、分类编目、归档、鉴定统计、保管利用等工作的总称。地籍档案由国务院和地方县以上人民政府土地行政主管部门集中统一管理，现代科学技术和经济的发展使得地籍档案管理越来越呈现出标准化和现代化的趋势。

5)土地分等定级

土地分等定级是在土地条件调查和利用现状调查的基础上，根据土地的自然、社会经济条件，在区域内部和区域之间进行的土地综合质量的等级划分。

地籍管理的内容不是一成不变的，各项内容相互联系、相互衔接。其中，土地调查和土地分等定级是基础工作，土地登记、土地统计是土地调查的后续工作，而地籍档案管理是地籍管理各项工作成果的归宿，为地籍管理各项工作提供参考和依据。

2.土地法权管理

土地法权管理主要包括:制定、修改各种土地管理的法律、行政法规、政策，如《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《确定土地所有权和使用权若干规定》、《土地登记法则》、《关于变更土地登记的若干规定》等;组织开展土地管理中的重大方针、政策、发展战略的调查研究并对土地利用情况进行监督监察;对土地利用过程中出现的纠纷进行协调，负责土地法规与相关法律法规的协调工作;严格执行土地管理法律法规，依照法定权限审批土地，加大执法力度，强化执法行为的监督，对违法批地、占地行为从严处理。

3.土地规划管理

随着城市化的快速发展，社会经济的不断增长，人口的急剧膨胀，人类对土地的需求越来越大，而土地供给弹性较小，造成人地矛盾加剧，阻碍了地区可持续发展的实现。如何既能满足不同行业对土地的需求，又能实现土地的最佳利用成为土地管理工作中的重点。土地规划在一定程度上解决上述难题。因此，土地规划管理是国家为达到各产业部门的可持续发展，对土地资源进行合理优化配置，调整土地利用结构和空间布局，在土地规划实施过程中，运用行政、经济、法律、技术等手段，通过土地利用计划、建设用地年度审批、用途管制等途径，对规划实施进行管理的过程。土地规划根据内容又分为总体规划、专项规划、详细规划。土地利用总体规划根据区域国民经济和社会发展计划，考虑当地土地供需状况以及土地利用中存在的问题，统筹安排土地资源在各产业部门间的配置，从而达到土地生态、经济、社会效益的三统一的战略规划。土地利用总体规划要遵循节约高效、保护和改善生态环境，严格保护农用地、控制非农建设占用农用地，保障土地资源可持续利用的原则开展。土地利用专项规划是在总体规划的指导下，针对土地开发、利用、整治、保护中的某一专题进行研究，是总体规划的深入和补充，也是总体规划的有机组成部分。土地利用详细规划是在总体规划或专项规划的指导和控制下，对某一地段或具体使用单位的土地及其配套设施进行详细的统筹安排，是总体规划和专项规划的深入和细化。三者相互联系，相互补充共同构成了土地规划的内容体系。

4.土地利用管理

土地利用是指人们在社会生产中，对作为人类必须的生产资料的土地的利用方式、利用程度和利用效果的总称。土地资源是一个自然历史综合体，是个很复杂的开放系统，由于人类的不合理利用，土地生产力会下降，所以，采用什么样的土地利用方式，是影响土地资源能否永续利用并不断推动社会发展的关键。因此，土地利用管理就成为合理利用土地资源的首要问题，也是土地管理的重要内容。土地利用管理是国家及相关土地管理部门根据社会经济发展规划，按照预定的目标和土地系统运行的自然、经济规律，采取一系列行政、法律、经济、政策等科学手段，对土地开发、利用、整治、保护进行组织、协调、控制、决策，以期提高土地利用效益，改善城乡居民生产生活的行为，是土地管理的重要组成部分。其目的在于指导土地经营者从整体利益出发，用科学方法合理利用土地资源，使之效益达到最佳。土地利用管理包括编制和实施土地利用规划、土地利用监督和调控等重要内容。实际上，土地利用规划实施过程是合理利用土地资源的过程，对规划实施监督调控的过程就是对土地利用的管理过程。土地利用监督和调控涉及内容较多，如制定地价体系，开展土地分等定级估价工作，以基准地价指导标定地价，定时发布地价指数;制定土地产权交易制度、土地收购储备制度，规范土地市场，加强国家对土地资源的宏观调控职能。

5.耕地保护管理

保护耕地是土地管理的核心工作之一，实行农地用途管制是实现耕地保护的重要措施。具体操作上，建议在原耕地总量动态平衡三项指标控制的基础上，进一步区分指令性指标和指导性指标。如:耕地总量动态平衡三项指标、基本农田保护指标作为指令性指标，折抵置换建设占用耕地规划和计划指标等作为指导性指标。指令性指标是规划编制和新土地用途管制的底线，指导性指标是指令性指标的有益补充，使用时受严格的限制。在确定本地指令性指标、指导性指标的基础上，采取设定折抵置换区、建立指标有偿合理流动体系、预留建设占用耕地机动指标等多种方式，努力寻求实行最严格的土地管理制度和保障本地经济社会持续协调健康发展的结合点。具体保护措施如下:

首先严格控制非农建设占用耕地，推进耕地异地代补的有偿调剂机制，保证耕地总量动态平衡。其次要做到基本农田保护率不降低，质量不下降:以乡(镇)为单位划定基本农田保护区，明确基本农田保护区的布局安排、数量指标和质量要求;建立健全基本农田保护制度，保护区以乡(镇)为单位划区定界，由县级人民政府设立保护标志，予以公告，任何单位和个人不得改变或者占用，国家能源、交通、水利、军事等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，必须报国务院批准;禁止破坏和闲置、荒芜基本农田;将基本农田保护的责任落实到人、落实到地块，并作为考核政府领导干部政绩的重要内容。

以上土地管理的三大部分内容中，基础管理是整个土地管理的基础，用地管理是土地管理的核心，法权管理是土地管理的手段。基础管理的主要任务是摸清土地家底和确认土地权属，为土地管理、房产管理各项工作提供基础资料和科学依据。用地管理的基本任务主要是针对土地具体任务而言的，保证耕地动量平衡，严控建设用地增量，着力盘活土地存量，完善征地补偿措施，保障被征地农民利益，促进土地的永续利用，保障土地所有者和使用者的各项权益，实现国家宏观调控职能，这也是土地管理的核心内容和目标。充分合理利用土地、保护耕地是我国现阶段土地管理的一项重要任务和中心内容。法权管理是合理组织土地利用所采取的一系列法律、行政、经济和技术的手段和措施。土地管理的三大内容是相互联系、不可分割的、完整的科学体系。