对媒体政策法规执行现状的分析

第二节　对媒体政策法规执行现状的分析

一、问题和难题

1.地方保护

媒体行业由于其蕴含的巨大盈利空间，被认为是一个“朝阳产业”。目前，我国是通过各区域的行政部门和政府对媒体实施双重管理，一些基层行政部门受经济利益的驱使存在着地方保护主义的倾向。例如，广电总局在2001年下发的《关于市（地）、县（市）广播电视播出机构职能转变工作的实施细则（试行）》（广发办字〔2001〕1475号）文件中明确规定县级广播电视台不再保留自办电视节目频道，但有的地方为经济利益迟迟不执行。在媒体管理领域，由于缺乏相应的对等责任，行政部门的不作为行为在客观上促成了一种地方保护主义的局面，还有较为严重的问题是执法趋利的倾向，扭曲了行政执法既定的目标追求，导致行政机关及执法人员以追求利益而执法，而产生了一些行政违法行为。

2.屡查屡犯

从媒体违规行为分析看，一些重点问题屡查屡犯，屡禁不止。例如私人随意开办播出前端、乱播滥放电视节目、随意开办报刊、随意播出广告等违规行为。

二、原因分析

（一）违法者方面的原因

1.法制意识淡薄

由于历史文化的原因，我国国民的法制意识普遍较为淡薄，尤其是对于文化程度偏低的群众更加明显。纵观在媒体领域公民个人的违法行为，例如私自开办电视台、私自印刷报刊等，大部分的违法者都存在教育程度较低、法律知识贫乏的问题，有的人并没有意识到自身的行为实际上已经严重违法。

2.违法成本低

以最小的成本获取最大的收益，是各种经济活动的天然法则，因此，对于一些单位和个人，趋利的动机就会因成本预估的高低而决定实施违法行为与否。

对于媒体领域的违法事件来说，违法成本低以及投机趋利心理可能是最主要的原因。这其中有多方面的因素，首先媒体管理行政部门没有强制性的执法手段，多数情况下只能通过行政手段解决，如罚款（额度又比较小）、警告等，这种处罚力度与违法者的非法利益相比无关痛痒。对违法者而言，几乎不用付出任何成本，不会受到法律的惩处，自然把违法行为当成儿戏。所以才会出现屡禁不止，执法人员前脚离开，后脚继续违法行为的现象。

而对于执法人员来说，执法成本要高得多，人力、物力上的消耗往往成为他们执法持久性的限制因素。这两方面的因素就导致了一个局面：执法人员不可能以常驻的方式执法，而不法人员就钻空子、打游击。

3.存在需求的空缺

需求空缺的主要表现是私自安装卫星接收设备接收境外电视节目这类违规事件。随着人们生活水平的提高，精神产品的消费要求也在逐渐提高。而我国目前的电视节目存在类型雷同、制作质量不高、插播广告数量较多等客观情况，由于这种需求的空缺、投机心理的驱使以及非法制造和安装卫星电视接收设备的公司的吹嘘和宣传，使得私自安装卫星接收境外电视节目的违规事件时有发生，又由于这类事件量大而分散，加大了执法的难度，又因执法人员缺乏充分有力的惩罚依据，造成处罚力度较轻，这些因素相互影响，使得这种违法事件不断出现。

（二）管理部门方面的原因

1.立法环节

在民主社会，由立法机关立法，行政机关执法，是民主最基本的要求和体现。虽然目前我国行政主管部门在媒体管理领域制定了大量的行政法规、规章和规范性文件，但其范围主要限于对法律的具体化和部门行政管理方面。媒体管理领域内的事务大多与公民的宪法规定的权利密切相关，这些都应属于立法机关去调整的范围。目前我国国家权力机关在媒体方面的立法屈指可数，几乎没有专门的效率高的法律，绝大多数文化领域还缺少法律规范，目前这些缺项主要是由国家行政机关的行政法规、规章甚至规范性文件来填补的。这种状况与民主政治的要求相悖。而且，行政机关的规章和规范性文件制定程序简略，缺乏公开性、民主性，某些带有部门利益色彩，致使规章之间存在矛盾和冲突。

2.执法环节

行政执法是我国法制建设主要的内容和环节之一。依法行政、建设法制国家是党和国家的一个重大战略决策和非常切合实际的治国方略，也是我们当前和今后相当长一段时期的奋斗目标。改革开放以来，我们在规范和改进行政执法方面取得了很大成绩。但与社会预期相比，与推进依法行政、建设法治政府的要求相比，行政执法的现状仍然不容乐观，一些深层次矛盾和问题尚未从根本上消除。

首先，法是带有强制性的行为规范，而作为主管各类媒体的职能部门不具备强制性手段的权力，因此在执法过程中，往往需要同公安、司法、工商、税务、海关等具有国家强制性权力的单位配合，实行联合执法。但这又取决于违法事件本身是否违反一般的法律条文，否则联合执法也师出无名。例如，《广播电视设施保护条例》是一项行政规章，广播电视行政管理部门可以据其对各种广播电视设施管理实行组织、指导、监督和协调工作，而如果出现在该领域的违法行为，就需要司法机关依法按照破坏、盗窃等违法性质进行惩治，当然这需要广播电视管理部门主动和当地的党委、政府、司法机关去协调，媒体管理部门不具备单独惩处违法者的权力。

其次，作为政府的职能部门，不论在纵向间，还是在横向间都应当为实现政府的管理目标而共同努力、相互配合与支持。而现实中却并非完全如此，执法不协调和冲突已经成为一个严重影响行政效能和政府形象的问题。一是部门间的执法冲突，主要表现在涉及多个部门共同或交叉管理的领域。如对无线广播电视发射设备的管理，根据2002年七部委联合下发的《关于进一步加强无线广播电视发射设备管理的通知》规定，信息产业部、国家工商总局、质监总局等部门对全国广播电视发射设备生产、销售活动负有管理职责。由于这些部门之间缺乏充分的沟通，执法权限缺乏明确的分工，客观上造成管理上的混乱和漏洞。二是上下级执法部门的执法冲突。一些上下级执法部门之间职责没有明确的界定。

第三，行政执法是一项非常严肃的工作，直接涉及公民、法人和其他组织的合法权益，也是一个地区、一个部门依法行政水平的一个重要窗口。然而，当行政执法有权无责时，执法行为必将偏离法律的轨道，变得随心所欲，侵害国家、社会和群众的利益。在有些地区和部门，长期存在的执法者违法的问题不能不引起我们的重视，这在很大程度上暴露了执法中权责脱节的问题，行政机关和执法人员只有权力，没有责任。

3.违法惩罚环节

违法惩罚环节与前两个环节密切相联。由于缺乏详细的惩罚依据，当出现管理环节的违法后，最多也就是“纠正、整改”，力度太低，达不到惩罚的目的。