政治经济危机和新自由主义改革

进入20世纪70年代以后，阿根廷国内的政治、经济危机日益加剧，东山再起的庇隆主义政权试图解决国内危机的一系列措施并没有取得明显的成效。阿根廷国内政局再次出现动荡，经济形势也不断恶化，其结果导致军政权于1976年粉墨登场。军政权一方面采取“国家恐怖主义”的高压政策，力求稳定国内的政治局势，另一方面则开始运用新自由主义经济理论进行改革，希望以此扭转阿根廷经济下滑的趋势。然而，80年代债务危机的加剧和马岛战争的失败将军政权逐出了历史舞台，阿根廷从此开始进入了政治民主化和新自由主义改革的新阶段。

（一）军政权：“肮脏战争”和新自由主义

1976年3月24日，阿根廷右翼军人发动军事政变，推翻了庇隆夫人领导的政权，建立了由三军司令组成的执政委员会，并由豪尔赫·拉斐尔·魏地拉（Jorge Rafael Videla）将军出任总统。政变当天，执政委员会就发表宣言，强调政变的合法性。宣言指出：“庇隆主义政府丧失了其存在的伦理和道德基础。它的经济政策导致了腐败和失职，造成了无政府状态。回顾过往20年的历史，执政委员会认定，所有解决国家危机的宪政机制都失败了，所以武装部队不得不接管政权。”只有这样，才能够在阿根廷恢复“道德、能力和效率”等“基本的价值”。为了实现上述目标，为了使阿根廷重振雄风，军政权提出了所谓的“国家改组进程”的纲领。

在政治领域，军政权强调，必须消灭异己分子，保证军政权的稳固，为此发动了一场所谓的反“颠覆”战争，史称“肮脏战争”，或称“国家恐怖主义”。军政权在武装部队和秘密警察中成立了许多支秘密行动队，经常在大街小巷或居民家中搜寻和任意逮捕所谓的“颠覆分子”，将他们送往各地的审讯中心，严刑拷打一切有嫌疑的人士。因此，经常有左翼人士甚至是无辜市民遭到秘密绑架和劫持，随后就从人间“失踪”了。对于这种情况，卢西亚诺·本杰明·梅内德兹将军在军政权发动“肮脏战争”之时曾警告说：“我们将不得不杀死5万人，2.5万人是颠覆分子，2万人是同情分子，5000人是错杀者。”不幸的是，他的话被证明是比较接近事实的。对于“肮脏战争”中“失踪者”人数的统计，历来存在很大的差异，比较保守的估计是由美洲国家组织的人权委员会作出的，认为有大约6000人，大赦国际的数字是2万人，而1983年恢复宪政后的阿根廷政府在1984年发表的一份报告提出，可以确定的失踪者有8961人，但由于缺乏记录，实际数字可能要大得多。

在经济领域，军政权则开始实行所谓的新自由主义改革。军政权成立后，经济学家马丁内斯·德奥斯（JoséAlfredo Martínez de Hoz）出任经济部长，他强调必须彻底改革阿根廷以国家干预为主导的经济模式，实行皮诺切特式的新自由主义经济政策。1976年4月2日，马丁内斯·德奥斯提交的经济计划便是按照新自由主义思路来设计的，主张通过自由竞争和限制国家作用来建立一种“生产性的经济”。具体地说，军政权主要采取这样一些调整和改革的措施：实行贸易自由化，开放国内市场，降低进口关税，鼓励发展出口部门；改革宏观经济结构，实行国有企业的私有化，停止对工业出口的补贴；减少甚至取消国家对价格、汇率、利率、工资等方面的干预和控制，强化市场的调节机制；改革金融体制，实行金融市场自由化，批准建立新的银行和金融机构，实行利率自由化和新的汇率制度，允许利率逐月浮动；对外国资本开放，加强与国际货币基金组织和国际商业银行的合作等。

马丁内斯·德奥斯的经济政策尽管在短时间里改善了国际收支，增加了外汇储备，减少了财政赤字，降低了通货膨胀，提高了农牧业在国民经济中的地位，吸引了更多的外国资本，但其政策本身的内在缺陷使阿根廷在1980年以后又一次陷入严重危机之中。一方面，马丁内斯·德奥斯的政策鼓励了大量资金流入阿根廷金融体系，而不是生产部门，具有明显的投机性。这些投机性资金的流入导致公共外债急剧增加，国家偿债负担迅速加重。外债总额由1975年底的60.26亿美元激增至1981年的356.71亿美元。另一方面，贸易自由化的结果对本国低效率工业部门的冲击特别大，开始了一个所谓的“逆工业化”的进程，导致大量企业倒闭，失业陡升。1975-1981年，阿根廷制造业连续出现负增长，在国内生产总值中的比重由37.3%下降到22.4%，同期产业工人的每小时平均工资下降了39.3%。

1981年3月，魏地拉总统任职届满，由罗伯托·比奥拉（Roberto Viola）接任，马丁内斯·德奥斯的新自由主义改革亦告一段落。比奥拉上台后，阿根廷经济继续恶化。1981年全年比索贬值600%以上，国内生产总值下降11.4%，制造业生产萎缩22.9%，实际工资减少19.2%。1981年经济危机的不断加剧注定了阿根廷将迎来一个不平静的1982年。

（二）马岛战争和债务危机

1982年对于阿根廷来说是一个灾难般的年份。在政治和外交领域，阿根廷军政权在马尔维纳斯群岛问题上的孤注一掷导致了军事上的惨败，而发轫于墨西哥的拉美债务危机也没有放过阿根廷。在这种双重打击下，阿根廷军政权走到了末路。

阿根廷与英国之间围绕马岛问题的争端，有着复杂的历史背景，也经历了漫长而曲折的斗争。根据有关史料记载，英国探险家约翰·斯特朗于1690年发现两主岛之间的海峡，并以当时英国海军司库福克兰子爵的名字把它命名为“福克兰海峡”，并首次登上该岛。后来，英国便称该群岛为“福克兰群岛”。18世纪初，许多法国人陆续到过该岛，并根据法国港口城市圣马洛的名字将它命名为“马洛于内群岛”，西班牙名称“马尔维纳斯群岛”即出于此。

1816年，“拉普拉塔联合省”正式宣布独立后，宣布继承西班牙对马尔维纳斯群岛的主权。1833年1月，英国海军占领该群岛，并宣布对之拥有主权。此后，马岛长期为英所占，但阿根廷从未放弃其主权要求，多次对英的占领提出异议。从20世纪60年代起，两国也就此问题进行了多次谈判，但均未达成一致。

1982年2月26-27日，英阿又在纽约举行正式谈判，但毫无结果，双方关系趋于恶化。而此时阿根廷国内出现的一系列变化，亦推动双方最终兵戎相见。1981年的经济危机导致了军政权内部的分裂，并最终于1981年12月迫使比奥拉辞职，由军内的强硬派列奥波多·加尔铁里（Leopoldo Galtieri）接任总统职位。加尔铁里政府出于内政、外交和经济上的需要，为了维护民族尊严、国家主权及领土完整，彻底消除长期存在的殖民主义这一“毒瘤”，决定采取包括军事行动在内的“其他形式”来结束英国殖民主义者对马岛、南乔治亚群岛和南桑德韦奇群岛的武力统治，并在国内开始了积极的备战活动。

1982年3月28日，阿根廷出兵向马岛进发。4月2日，占领马岛首府斯坦利港，并将之改名为阿根廷港，次日占领南乔治亚岛首府格里特维肯港，宣布收复马岛主权，成为阿根廷的第24个省。英国首相玛格丽特·撒切尔夫人立即宣布与阿根廷断绝外交关系，向福克兰群岛派出以2艘航空母舰和100多艘舰艇组成的特混舰队，决心以武力收复对福克兰群岛的主权。同日，联合国安理会召开紧急会议，通过第502号决议，要求阿根廷立即从马岛撤军，敦促英、阿两国通过外交途径解决分歧。

美国方面也开始进行积极斡旋，提出了解决冲突的具体建议，即要求在联合国安理会第502号决议的框架内解决冲突，阿根廷从马岛撤军，英国也撤回其特混舰队，双方进行直接谈判等。在其建议被阿根廷拒绝后，美国遂于4月3日宣布，鉴于阿根廷方面不接受美国的建议，美国将停止斡旋，停止向阿根廷出售武器，对它实行经济制裁，公开支持英国。

4月25日，英国首批部队登上南乔治亚岛，重新占领该岛，岛上的阿根廷人投降。同时对马岛周围200海里水域进行海空封锁，阻止阿根廷增援马岛守军。马岛战争全面爆发。5月2日，英国核潜艇击沉阿根廷“贝尔格拉诺将军”号巡洋舰，致使368名阿根廷士兵丧生，逐渐取得战争的主动权。经过一系列战斗，英国逐渐将阿根廷守军围困在马岛首府斯坦利港，并于6月12日发起总攻。6月14日，阿根廷守军司令梅南德兹（Bernardo Menendéz）将军审慎分析局势后，率9800多名守军投降，并命令部队撤出了马尔维纳斯群岛。马岛战争以阿根廷的失败而告结束。

马岛战争的失败激化了阿根廷国内的种种矛盾。1982年6月15日，布宜诺斯艾利斯民众举行了大规模的游行示威，反对政府当局作出的停火和撤军的决定，要求收回马岛主权，谴责军政府的无能。各党派联合组成了多党委员会，强烈谴责“军人们既不会掌权，又不会打仗”，要求军政府下台，恢复国家宪法体制和民主。加尔铁里政府于6月17日被迫辞职，由退休将军雷纳尔多·本尼托·比尼奥内（Reynaldo Benito Bignone）组成过渡政府。

福无双至，祸不单行。阿根廷人对之有深切的体会。

1982年8月12日，墨西哥财政部长吉色斯·席尔瓦·埃尔佐格（Jesus Silva Herzog）分别给国际货币基金组织的主管主任拉罗西埃（Jacques de Larosiere）、美国总统里根和美国联邦储备委员会的主席保罗·沃尔克（Paul Volcker）致电，宣称墨西哥已无力偿还到期的债务本息，要求提供紧急财政援助以缓解支付危机。以此为信号，拉美爆发了一场席卷该地区几乎所有国家的债务危机。

阿根廷亦未能幸免，而且成为债务危机最为严重的国家之一。阿根廷债务危机的严重程度可以从其负债率和偿债率的变化来加以判断。所谓的负债率是指负债总额占出口总额的比率；偿债率表示债务的还本付息额占当年出口收入的比率。一般说来，国际公认的债务安全警戒线是负债率不高于100%，偿债率不高于20%。但到1983年，阿根廷的上述两项指标分别为251.9%和24%，均超过了债务安全警戒线，成为严重的欠债国。

马岛战争的失败和债务危机的加剧，对阿根廷的现代化进程带来了双重打击，也对阿根廷国内的政治局势产生了重要影响。1982年6月上台的比尼奥内政府为了缓解危机的影响，接受了国际货币基金组织所开出的调整方案，即通过紧缩政策来减少公共赤字，以牺牲增长率来降低通货膨胀和缓解经济危机的压力。国际货币基金组织的调整方案不仅涉及经济层面，还附加了其他方面的条件，其中至关重要的是要求阿根廷政府恢复民主政府。

这种要求与阿根廷国内的政治局势不谋而合。比尼奥内政府的紧缩性调整政策并没有缓解经济危机。1982年5月至1983年5月，阿根廷的通货膨胀高达310%，失业或半失业的经济自立人口高达220万。在这种情况下，阿根廷国内要求结束军政权，恢复民主政府的斗争此起彼伏，并同工人要求增加工资的罢工斗争，“失踪者”家属和人权组织要求审判军政府有关人员的斗争交织在一起，共同构成了声势浩大的民主运动。面对民主运动的强大压力，比尼奥内政府在1982年底宣布于1983年10月30日举行大选。

在预定的大选中，激进公民联盟的候选人劳尔·阿方辛（Raul Alfonsin）提出了“恢复民主制度”的口号，赢得了广大选民的支持，以52%的选票胜出。1983年12月10日，阿方辛宣誓就任总统，在政治、经济等方面实施了一系列的改革措施。

在政治方面，阿方辛政府采取措施来重点解决军人干政的问题。首先，取消军政权在1983年9月23日颁布的《全国和解法》（亦称“大赦法”，规定赦免近10年犯有恐怖主义或颠覆罪行的人和被指控侵犯人权的军警），开始审讯1976-1982年三届军人执政委员会的9名成员，成立特别委员会，负责调查军政权进行“肮脏战争”时的种种罪行。其次，着手改革军队体制，规定总统为武装部队最高统帅，陆海空三军司令体制改为隶属于总统的参谋长制，国防部长由文职人员担任等。与此同时，阿方辛政府还强调实现“全国团结”，营造一种民主政治的氛围。考虑到从1930年以后的50年时间里阿根廷爆发了6次成功的军事政变，经历了长时间军人干政的苦难历程，阿方辛政府的上述改革措施具有格外重要的历史意义，它从制度上杜绝了军人干预政治的可能性，为阿根廷政治民主化进程的深化奠定了制度基础。

在经济领域，阿方辛政府一方面试图改革长期进口替代战略对经济的过度干预，去除庇隆主义的种种影响，另一方面又希望避免重蹈马丁内斯·德奥斯新自由主义改革的覆辙。因此，它的调整政策具有明显的过渡性和混合性，其核心就是1985年6月实施的“奥斯特拉尔计划”。根据该计划，阿方辛政府改革币制，发行新货币，规定1奥斯特拉尔兑换1000旧比索，兑换1.25美元；冻结工资和基本食品价格，维持公用事业收费标准；将经营不善的国有企业进行改组和私有化，改革公共行政部门。奥斯特拉尔计划初期颇具成效，通货膨胀率从1984年的688%迅速下降到1986年的81.9%，但“在1987年初已经成了一颗正在陨落的星星”。阿方辛政府被迫于1988年8月开始实施所谓的“春季计划”，试图控制阿根廷经济的危机，但最终也以失败收场。阿根廷经济陷入了空前危机之中。1989年2月至5月，美元与奥斯特拉尔的比价大约上升了1000%，整个上半年的货币贬值达到惊人的4794.5%。国内生产总值的增长率在1989年第一季度下降了5%。1989年前5个月的财政赤字达到5.38亿奥斯特拉尔，同比增长3.7倍。通货膨胀率持续上升，到1989年6月达114%，7月更是上升到196.6%。

1989年5月14日，正是在这种严重的经济危机的背景下，阿根廷进行了总统选举。正义党候选人卡洛斯·梅内姆（Carlos Saúl Menem）赢得了49%的选票，战胜了激进党候选人爱德华多·安赫洛斯（Eduardo Angeloz），后者获得了37%的选票。大选后的阿根廷危机依旧，并发生了哄抢商店等一系列暴力事件，阿方辛政府被迫辞职。当年7月8日，梅内姆提前就任阿根廷总统。这次大选及随后的权力交接在阿根廷政治史中占有重要的地位，两届文人民选政府和平移交权力，这在该国1928年以来的历史上还是第一次，在某种程度上标志着其民主化进程进入了一个新的时代。

（三）新自由主义改革和金融危机

提前上台的梅内姆政府接手的是一个满目疮痍的烂摊子：月通货膨胀率接近200%，接近6亿奥斯特拉尔的财政赤字，沉重的外债负担，火箭般上升的物价水平（1989-1990年消费物价上升了20594%）。就此危局，梅内姆彻底摒弃了前任过渡性与混合性的政治、经济改革，放弃了庇隆主义的许多传统做法，转而更多地从新自由主义处方中找寻解决问题的办法。对于这种转变，有学者评价说：

如果说，阿方辛政府是在解决债务危机的努力中不得不接受西方债权国和债权银行通过国际货币基金组织等多边机构提出的经济调整措施与改革政策，从而接受了被称之为新自由主义的结构调整计划的话，那么，梅内姆入主玫瑰宫则标志着阿根廷开始全面接受新自由主义的理论，走向自觉的经济结构改革和确立新经济发展模式的道路。

具体地说，梅内姆上任后主要从以下几个方面进行了以新自由主义为理论指导，以私有化、美元化、贸易自由化等为基本内容的全面经济改革。

首先，梅内姆政府鉴于阿根廷国有企业日益严重的亏损和低效率，确立了以国有企业私有化为突破口的改革思路。1989年，阿根廷最大的13家国有企业（不包括国防工业）亏损38亿美元。1990年上半年这13家企业的亏损额增加了35%，其中国家石油矿藏管理局（YPF）、国有铁路公司、国家电信公司（ENTEL）和天然气公司等4家国有企业的亏损额即高达26亿美元。国有企业的严重亏损迫使国家投入巨额资金，造成公共部门的支出和赤字日益增加。与此同时，由于国家对私人部门缺乏鼓励措施，私人部门的投资率很低，而国有企业的不良管理则使企业提供的产品和服务的数量和质量都在下降。国有企业逐渐失去了影响经济增长的能力，成为经济发展的障碍。针对上述问题，梅内姆上任不久就向议会提交《国家改革法》，并于1989年8月获得通过。《国家改革法》以立法的方式使政府获得了对除大学以外的所有公共机构实行私有化的权力，为梅内姆政府的大规模私有化进程提供了法律保障。《国家改革法》旨在重建公共部门，以便“减少财政赤字和提高这些部门的效率”，“把资金用于国家所面临的严重的社会和经济危机”。以此法规为起点，梅内姆政府此后相继颁布和实施了《国家紧急状态法》等一系列法律、法规，形成了一整套比较完备的国有企业私有化的法律框架和实施办法。以1999年阿根廷国家石油公司出售给西班牙雷普索尔公司为标志，梅内姆时期的私有化进程告一段落。其结果，除军工、核工业和3家国营媒体以外的几乎所有阿根廷国有企业均实现了私有化。

其次，梅内姆政府非常重视金融货币领域的改革。1991年1月29日，梅内姆任命多明戈·卡瓦略（Domingo Cavallo）为经济部长。卡瓦略强调，阿根廷的通货膨胀之所以长期居高不下，关键的原因在于政府倾向于使用通货膨胀的方法来弥补巨额的财政赤字。遏制这种偏好的最佳办法是限制政府任意增加货币发行量的权力。根据这种思路，卡瓦略制定了以“兑换计划”为中心的经济稳定和结构改革计划，并于当年4月在国会获得通过，开始生效。兑换计划的第一步是将阿根廷货币奥斯特拉尔与美元的比价定为10000:1.次年1月，阿根廷政府发行新的货币——比索，并作出如下规定：比索与美元的比价为1:1；货币的发行量完全以中央银行的外汇储备为基础；中央银行不得弥补政府的财政赤字；经常项目和资本项目交易活动所需的比索可以自由兑换；美元可以成为合法的支付工具；禁止任何契约采用指数化；外汇的买卖不受限制等。可见，卡瓦略的所谓“兑换计划”实质上是一种货币局制度，其核心是以法律手段来确保比索与美元之间汇率的稳固。

所谓货币局制度，是指由法律明确规定本国（或地区）货币与某一外国可兑换货币保持固定汇率，并要求本国（或地区）货币的发行必须以一定（通常是百分之百）的该外国货币作为准备金保证。货币局制度是一种极端的钉住汇率制，在这种制度安排下，中央银行失去了货币发行的主动权，即货币供给量不再由中央银行决定，而是由可用做准备的外币数量决定。因此，用来弥补财政赤字和商业银行亏损的货币供应闸门被关闭了，财政支出要受到税收规模和政府向公众借款能力的限制，政府扩张财政赤字的冲动得到了抑制，从而逐步恢复了货币信用，增强了公众持有本币的信心。因此，这种固定的汇率制度在短期内起到了明显的成效，其中最为显著的是对通货膨胀的控制。1990年阿根廷的通货膨胀率到达2003.1%，到1992年骤降至25%，1994年降低到4.2%，1996年更只有0.2%。

除了进行上述改革以外，梅内姆政府还推行了其他改革措施。其一，加大力度进行贸易自由化的改革。一方面，梅内姆政府通过简化关税制度、降低关税水平，取消各种形式的非关税限制，来推进贸易自由化；另一方面，对外资开放了国民经济中的几乎所有领域，取消了对外国投资的预先审批制度和利润汇出等种种限制。其二，改革税收制度，加强税收管理，力争消除财政赤字。从1991年起，梅内姆政府制定了新的税务处罚条例，加大打击偷税漏税的力度。1992年实行新的发票制度，加强对纳税情况的管理。1998年，阿根廷国会通过《财政责任法》，从法律上限制政府的财政支出。其三，加强社会保障制度和劳工制度的改革。梅内姆改革以前，阿根廷的养老金制度实行国家管理的分摊制，养老金由基本养老金、补偿养老金和永久性养老金三部分组成。1993年10月，阿根廷议会通过《养老金、抚恤金混合体制法》，并于次年7月1日开始实施。根据该法，专门成立了养老金管理公司监督局，对养老金管理公司实行严格的监控。1997年起，开始对医疗保险制度进行改革，其核心是允许包括外资在内的私营企业经营医疗保险事业。其四，适度改革国家政治体制。梅内姆政府着手改革选举制度，布宜诺斯艾利斯市的市长由总统任命改为直选产生，调整内阁组成，设立首席部长一职，改组高等法院，将大法官的人数增加到9人。其五，调整对外政策，强调“现实主义、实用主义和正常状态”。梅内姆政府从外围现实主义出发，放弃过去长期奉行的不结盟政策，承认美国的领袖地位，实行亲美的外交政策，同时加强与巴西等南美国家的合作，推进南美经济一体化进程。

梅内姆政府的新自由主义改革在阿根廷取得了一定的成效。整个90年代，阿根廷经济保持了较快的增长速度，年均增长率高达4.25%。到2000年，阿根廷的国内生产总值高达2842亿美元，人均GDP超过7600美元，按购买力平价（PPP）计算的人均GDP更是高达12377美元；同年，阿根廷的人均预期寿命为73.4岁，小学、中学和大学的综合入学率高达83%，人类发展指数为0.844，在全球162个国家中名列第34位，是少数跻身高人类发展水平行列的发展中国家之一。与此同时，阿根廷也一度被国际经济学界视为“经济自由化的成功范例”，成为国际资本热衷流入的国家之一，外国直接投资存量到2000年高达730.8亿美元。外资的注入，又进一步激励着经济的增长与繁荣，阿根廷的现代化进程似乎又回到了正确发展的快车道。

然而，2001年12月底，一场严重的金融危机再次降临阿根廷。危机对阿根廷的冲击是巨大的，危机爆发后的两年内，阿根廷的GDP下降了16%，失业率高达23%，2003年的实际工资仅为1995年的75.5%，2002年的通货膨胀率高达41%，全国3600万人口中贫困人口高达1800多万，占全国总人口的51%，其中700万人口属于严重贫困者。目前，关于阿根廷金融危机的根源和影响，仍然是学术界广泛讨论的话题，亦尚无定论。但有一点是可以肯定的，这场危机使本已悲壮的阿根廷现代化进程愈发悲壮。以至于有学者感叹：“对于阿根廷居民所能得到的福利来说，20世纪是一个失去的世纪。”