中国清洁发展机制项目发展存在的问题

三、中国清洁发展机制项目发展存在的问题

从总体上看，尽管我国目前的CDM项目的数量和规模都在不断地增长，但还存在着诸多问题。具体来说，当前中国CDM项目发展的问题主要表现在:

(一)不确定性风险

1.政策变化上的风险。“在国际规则层面，中国CDM项目带来的商机以及蕴涵的挑战都与温室气体减排义务的走向密切相关。中国现有CDM项目法律框架的根基是《京都议定书》下中国在2012年前不承担减排义务。可是，后京都议定书时代将作出怎样的法律调整?有一点可以肯定的是，在排放总量的硬约束下，中国的减排压力肯定越来越大，甚至可能承担减排义务。那时，不排除中国成为CERs买方的可能，国家可能不准出售CERs。对此，中国相关政策定位和法律准尚处于研究阶段。”^[42]

2.审批不确定性带来的风险。^[43]审批不确定性带来的风险，包括国内审批风险和执行理事会注册风险。其中，后者是难点，即CDM项目无法得到CDM执行理事会的登记，从而拒绝核发CERs。这种不确定性加上在项目设计、论证等前期投入成本一般较高，对于投资者而言往往意味着投资风险。

(二)中国清洁发展机制的法律不足

1.中国CDM法律框架上的缺陷。中国CDM项目要实现其双重目标，需要法律体系的综合作用。但是，来自中国气候变化立法的框架方面，存在一定程度上的不足，影响其法律功能的实现。

“第一，在法律实施主体上，我国现行的能源管理体制是分散的宏观管理，能源管理力量因此出现一定程度的杂乱无序。这对于协调和整合各部门、各领域的温室气体排放控制的整体行动是极为不利的。

第二，在法律协调性上，目前中国有关环境、资源、能源保护的法律法规在衔接和协调上，尤其是《电力法》、《煤炭法》、《节能法》等，还存在许多不完善，甚至滞后的地方，影响法律的协调性。它们在调整范围上的漏洞、配套制度上的不完备往往影响CDM项目法律强制力的实现。本来CDM是一个与能源开发、利用和投资等重大事项有着密切关系的法律机制，其所涉及的诸多内容实际上应该交由法律来规定。可是，中国《节约能源法》、《可再生能源法》和《电力法》等法律都还没有对CDM进行明确规定，这些法律明显滞后于《京都议定书》等国际法文件的要求。

第三，在法律强制性上，目前中国有关环境、资源、能源保护等方面的法律法规所提供的行为准则多为授权性及软性条款，较少禁止性条款，对违法者的惩戒力度不够。^[44]”

2.CERs在法律规定和实践中充分暴露出其不足之处。概括来说，主要包括以下几个方面:

第一，对于CERs的定价，《CDM项目运行管理办法》第15条第1款规定，“可转让温室气体减排量的价格”由项目审核理事会审核，即此CERs的价格在项目设计阶段就必须报国家发改委审批通过。“从其设立初衷来看，该项规定旨在避免CERs价格不确定性等价格风险使CDM项目陷入恶性竞争。但这种政府限价的做法，与国际市场上CERs的交易价格是由市场调节确定有所不同，限制了买家对CERs的购买。事实上，在实际运作中，因中国政府的限价，几乎没有买家在项目之初即先行付款，一般都是通过合同约定的方式来避免价格风险，而且合同条款往往都非常苛刻。”^[45]此外，“价格指导政策也导致了我国的CERs价格不能如实反映国际碳减排交易市场上的CERs供求情况，不利于企业参与国际碳减排交易之合作与竞争”^[46]。从某种角度而言，国家限价的方式在一定程度上影响了市场调节功能，对一些CDM项目的交易造成阻碍。

第二，在CERs流通环节上的制约。根据《CDM项目运行管理办法》第15条的规定，“如项目在报批时还没有找到国外买方，而无法提供本条第(1)、(4)款要求的价格信息，则该项目设计文件必须注明项目产生的减排量将转入中国国家账户，并经中国CDM主管机构核准后才能将这些减排量从中国国家账户中转出”。虽然该条规定允许CDM项目的实施方中暂时没有买方，但在CERs的处理上要求必须先转入国家账户，且必须经核准后才能转出进行交易。问题在于，由于转出机制并不完备，规定不精细，缺乏明确的程序规范，容易让人“心生畏惧”。“这实际上产生的效果是，在报批CDM项目之初就必须找好国外买家，即国外买家需要实质介入。”^[47]上述制约在一定程度上限制了CERs在国际市场上的流通，也制约了CDM项目的灵活开展。

第三，在CDM项目不能如约产生CERs的情况下，我国政府是否应该与项目开发企业共同承担违约责任;如果减排量购买协议履行过程中出现法律争议，依据《CDM项目运行管理办法》第24条规定我国政府是否也应该成为被告等。“从立法目的上分析，《CDM项目运行管理办法》第24条的本意在于为我国政府向CDM项目征收费用或税收提供法律依据，但目前该条的规定使我国政府成为碳减排交易的主体，因而依法必须承担交易中的法律责任，面临不必要的法律纠纷。”^[48]这也很可能会使附件一缔约方及其公有或私有碳减排交易主体在与我国CDM项目业主进行碳减排交易的过程中产生不必要的误解和困难。

第四，“由于CDM项目业主拥有CERs的所有权，因此在不违反其他法律法规的前提下，CDM项目业主应当具有向其股东(包括中方及外方股东)有偿或无偿地分配或转让CERs的权利。但在我国目前的项目实践中，项目开发企业对CERs的处分权利是受到限制的”。^[49]“此外，目前我国尚未允许项目开发企业将CERs作为项目投资回报直接分配给外方股东，也不允许将CERs无偿转让给外方股东;项目开发企业只有将出售CERs所得收益以合法方式向股东进行分配。”^[50]从长远而言，禁止CDM开发企业向外资股东转让CERs的做法将不利于我国通过与附件一缔约方合作开发CDM项目，从而也不利于提高我国温室气体减排能力及其他可持续发展能力。

3.CDM交易法律环境规制不完善。发展中国家能力建设的好坏是其能否有效参与CDM项目的前提和保证。中国作为发展中国家，也作为CDM交易的卖方，能力建设的好坏在一定程度上直接影响着交易的进行和发展。而现在我国在这方面，对于CDM交易的法律环境规制还很不完善，主要表现在:

(1)在项目实施机构的主体资格上，《CDM项目运行管理办法》第17条规定，在中国境内开展的项目的实施机构必须是中资和中资控股企业。制定这一要求是出于保护中国作为发展中国家东道主利益，“但这一条件不仅违反了WTO的国民待遇原则”^[51]，也同时提高了在中国开展CDM项目的门槛，很多投资项目因为这一硬性的规定而放弃在中国的立项，转而投向其他东道主国家。

(2)缺乏对技术转让的规定。中国企业在CDM交易中，希望得到的最大好处是资金利益。但是从政府的角度和国家的长远利益出发，对技术利益的看重应该更加凸显。而我国现行法规并没有规定技术转让的义务。

(3)我国尚未制定明确的CDM项目标准。《京都议定书》有明确的CDM项目标准的要求，即额外性原则和整体环境效益原则的条件。但是由于CDM执行理事会所准备的项目设计书中没有能够体现上述两个原则的明确标准来约束CDM项目，致使一些CDM项目的买方，对其所参与的CDM项目额外性作了不同的解释，降低了CERs的价格。在我国，目前也没有对实施CDM的两个原则作出规定。这一问题还有待解决。

(4)我国对于CDM项目的评估和批准程序缺少合理的透明性。合理的评估标准可以增加项目被批准的可能性，并减少国内外投资者在开发和实施碳减排项目过程中的预期风险和实际风险。而透明性则可以确保项目的公信力。

(5)我国未对CDM项目主体及监管人员规定法律责任。我国法律没有规定CDM交易国外投资者与国内企业的法律责任，尤其是对监管人员的法律责任。

(6)我国并未建立起与CDM相关的配套法律支持体系。我国现有与CDM相关的法律法规规定还不完备，除了《CDM项目运行管理办法》，并没有其他配套的在合作与技术咨询等方面完善的、透明的、有效的管理政策。

(三)中国清洁发展机制管理制度的缺陷

1.政府管理部门的职能发挥不够。当前在气候变化领域中的政府监督存在着几大障碍^[52]:(1)地方政府保护主义强烈，环保法规的实施让道于区域经济的发展;(2)中央政府对于CDM实施过程中带来的地方环境问题缺乏集中管理;(3)环境效益缺乏民主监督和问责机制;(4)相关法律的实施缺乏行政部门的积极配合，执法力度软弱。

2.缺乏一个集中的、专门的CDM国家管理机构。当前，国家发改委作为国内CDM的最高管理机构，只负责项目的审核，除此之外还没有专门负责宣传、鼓励、培育、规范和监管CDM项目的机构。此外，由于缺少专门的部门监管，未能形成统一的中国CDM项目交易的卖方市场，不利于稳定CERs价格，从而降低了我国CDM项目的国际竞争力。

3.中国现有CDM项目类型单一且结构不合理。这主要集中反映在以下两个层面:

(1)当前CDM项目减排类型比较单一，且涉及的企业类型过于集中。“相对来说，我国CDM项目涉及的领域较少，集中在新能源和可再生能源，占到所有减排项目的69.8%，而位列第二位的节能和提高效能项目占11.4%，第三位的甲烷回收利用占10.6%，且这3项之和占到了整个项目总量的90%。^[53]此外，现有的CDM项目合作企业过于集中。电力项目和新能源开发公司两项便占到80%，而重工业、化工、采矿类企业合计仅占到20%。根据议定书涉及的温室气体排放来源，中国还未充分发掘国内的CDM项目潜力。”^[54]

(2)不同减排类型的经济效益差异导致我国CDM项目结构不合理。目前，一些生态、社会效益好但经济效益较次的项目所占比重太低，而经济效益好但生态社会效益差的项目反而受外方追捧。“中国的非优先领域注册成功的CDM项目及其经核证的减排量CERs在世界市场上占据了绝对优势地位，主要原因是其能带来可观的经济效益。但这一类型的大部分CDM项目并没有把引进的本来有限的技术投入到对我国传统生产工艺的改造当中，这使CDM的技术溢出效应和环境效益大打折扣。相反，新能源、可再生能源和节能降耗的CDM项目，尽管我国政府批准很多，但因其减排主体为二氧化碳，其经济价值没有三氟甲烷、氧化亚氮高，而不受国内开发商和国外买家青睐。”^[55]

(四)中国清洁发展机制市场机制效率低下

1.市场多元化风险。中国CDM项目运作受到国际和国内市场的影响，存在着诸多风险，主要包括:申报程序的专业技术复杂性和联合国注册的不确定性;减排量测不准或不被认可的风险;中国有关CDM政策的不明朗诱发市场风险;以及近几年的排放信用转让将会增加未来中国减排压力等。

2.CDM市场发育极不健全。这主要表现在:“一方面国内至今没有较为健全的全国统一的排放权交易市场，这极不利于调动国内企业投资于CDM项目的积极性，不利于他们把CDM当成一个崭新的行业来运营。”^[56]另一方面买家与业主签订的2012年后优先购买协议混乱。许多买家为了避开国家发改委的限价，在2012年之后的购买合同上设立了苛刻的条款。这导致政府对这些合同难以把握，进而使CDM市场充满着脆弱性，市场变化难以预计，将来可能会带来法律纠纷。而且一旦这种情况成为行业惯例，政府未来将面对巨大的阻力。

3.买方市场的现状对中国CDM市场的长远发展是一个负面因素。基于风险分散的原则，一些买家以只保证一定的注册成功率的方式大量购入项目。这种投资策略直接影响到了咨询公司的市场开发方式，也造成了目前咨询公司盲目圈占项目，项目的开发质量难以保证的现状。由于CDM项目的最终注册成功率将直接影响到2012年之后中国在国际碳市场上的议价能力，因此这种投资开发方式对中国CDM市场将是一种长期的损害。

(五)中国清洁发展机制项目服务体系尚不成熟

我国现阶段极度缺乏针对CDM项目运作的专业咨询和服务机构，许多企业有参与CDM的强烈愿望，也有很好的CDM潜在项目，只因为对相关运作不了解，又没有合格的中介机构为他们服务，导致效率低下。这主要表现在:

1.CDM项目审批程序繁琐严格且注册成功率较低。CDM项目审批过程十分繁琐和复杂，“要经过国内、国外两套程序、多个机构审批，项目从申请到批准最顺利的也需要3至6个月时间”^[57]，复杂的审批程序可能会给最后的结果带来不确定性。并且无论项目是否审批成功，前期有关设计、包装等费用至少需要投入10万元美金。“在我国大多数企业签订的减排量购买协议ERPA中，往往约定若项目最终无法获得签发，卖方将自行承担前期费用。”^[58]这给一些企业申报CDM增添了难度，导致许多企业由于缺乏了解而对CDM望而却步。

2.在具体项目的开发和实施过程中，还涉及许多技术和细节问题。例如，在项目设计文件的编写过程中，一些开发方或咨询机构直接模仿其他项目的设计文件，而未遵照相关规则，导致文件的逻辑或数据存在不一致的情况;再如，项目在实施过程中，没有按照项目设计文件中的监测计划进行监测，随意变动项目设备或型号、改变监测频率，或没有有效管理数据和记录等。所有这些看似微小的问题，都可能直接影响到项目的注册和签发。因此，项目开发方和咨询机构在开发和实施CDM项目时，一定要遵守相关规则，与相关方充分沟通，以保证项目能够顺利实施。

3.国内自主研发的CDM方法学较少。^[59]“发达国家研发的方法学较多，而我国目前自主研发了约10个方法学，其中主要涉及煤层气开发和利用以及造林/再造林CDM项目领域，虽然对方法学的开发和实施起到了一定的推动作用，但相比较我国CDM项目开发的需要，还远远不够。”^[60]另一方面，CDM项目的方法学难度与复杂程序增加了交易成本。由于CDM项目涉及很多的方法学，需要计算项目的基准线、额外性、项目边界、泄露等，这些数据的获得具有一定的难度，而且，目前的方法学还有待于进一步补充完善。

值得注意的是，CDM方法学开发上的困难导致我国CDM项目立项选择难以全面化。CDM项目从立项到最后注册成功，项目设计文件起到一个关键的纽带作用，其编写需要有方法学、监测方法学体系的支撑。对于那些符合CDM项目要求却缺少合适方法学体系支撑的项目，由于开发新方法学的成本很大，项目开发商从短期经济效益角度出发，往往会避开立项，忽视新方法学的开发，从而使符合CDM项目的发展受到限制。^[61]

4.企业参与CDM能力较低。“一方面，企业的减排意识薄弱，参与CDM的程度不够。根据《京都议定书》，我国作为发展中国家暂不承担减排义务，导致我国企业没有减排压力，从而对节能减排的意识薄弱。从我国企业参与的减排类型中发现，燃料替代、分解N₂O等类型的项目还没有在国内的相关企业中得到广泛应用，特别是我国大量的重化工企业缺乏节能减排的积极性，两类企业仅占总项目的14.1%，充分说明我国企业没有广泛地参与到节能减排的行列之中。另一方面，企业在人力、物力上的投入还不够。我国广大的中小型企业长期处于资金缺乏的状态，即使是在CDM项目能够带来丰厚收益的条件下，由于CDM项目高额的交易费用，很多企业根本无法在短期内抽调资金去承担。”^[62]

5.在技术研发、人才培养方面明显落后于其他发达国家。我国由于政府宣传和推广力度不足，导致企业在刚开始用减排的温室气体换取资金和技术时，没有合理估算减排量价格，造成了大多数利益的流失。CDM作为一项新兴的国际合作事务，还没有被更广大的人群所了解，又因其技术含量较高，涉及国际规则较多，企业CDM项目人才也比较短缺。

(六)中国在参与清洁发展机制国际合作中尚处于劣势

1.中国没有减排指标的定价权，CERs价格较低。“二氧化碳减排指标已成为重要的具备潜在价值的资源，各种因素促使中国成为这一特殊资源的超级供应大国，但中国在这一资源的定价上却没有一点影响力，完全接受国外买家的定价。”^[63]以中国目前的经济发展速度，中国在将来达到目前发达国家经济水平时，也将承担一定的温室气体减排义务。因此，为了国家的长远考虑，制定合理的减排价格，是非常重要的。

此外，国内企业认知程度低也是导致合同价格过低的原因之一。目前许多中国企业缺乏风险意识和对国际市场的了解，只要有买家出价合适就卖出，没有对CERs价格波动进行风险管理和控制。目前国家发改委批准的CDM中，多以和买家签订远期CERs合同为主，尽管买方承担了所有CDM和CERs交付的风险，但随着远期价格的锁定，买方也同时锁定了自己的成本。比如在2006年前签订的合同，远期CERs的价格一般在8欧元以下，近两年也在10欧元附近。这远远低于目前2008—2012年交付的CERs的平均价格14～17欧元，中间的差价高达50%～100%。

2.一方面，中国对CDM相关的国际规则影响不够。比如对CDM注册程序的制定与修改、方法学的制定与修改、项目核证标准的修改等，中国均没能有效参与其中。“另一方面，中国长时间没有联合国的‘指定经营实体’(DOE)参与CDM项目的注册、核证，目前也只有中环联合(北京)和中国质量认证中心(CQC)取得了联合国‘指定经营实体’的资质。中国企业只是CDM规则的被动接受者，这与CERs供应大国的地位不相称。”^[64]