中国的清洁发展机制法律制度框架

二、中国的清洁发展机制法律制度框架

(一)我国对清洁发展机制所采取的态度和措施

由于中国国内排污权交易只是处于试验和起步阶段，缺乏市场化运作的积累，而国际上CDM也是处于摸索阶段，没有成熟的经验可供借鉴，再加上中国本身对应用市场化的模式解决环境污染问题还相当陌生，导致中国政府对CDM的态度还是把CDM控制在项目水平，而非开放自由的贸易市场;CDM只是作为国内排放削减的补充方式，而不是我国履行条约义务的主要依靠。“在大规模发展CDM时，中国还需要对这种灵活的市场机制进行清晰的界定。”^[8]

针对CDM项目，中国的法律框架和相关文件，除了已经批准的《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》等国际条约外，还包括有《CDM项目运行管理办法》、《中华人民共和国可再生能源法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》、《CDM项目申请相关文件》、《中华人民共和国节约能源法》、《关于规范中国CDM项目咨询服务及评估工作的重要公告》、《可再生能源产业发展指导目录》等。其中最主要、最直接的是《CDM项目运行管理办法》，它详细规定了项目申报许可主管机构和相关程序。

(二)《清洁发展机制项目运行管理办法》

根据公约和议定书的规定以及缔约方会议的有关决定，为促进CDM项目活动的有效开展，保证项目活动的有序进行，国家发改委、科技部、外交部和财政部于2005年10月12日联合制定了《CDM项目运行管理办法》，以确定对中国CDM管理机构及职责和项目运行程序，并以此作为国内CDM项目的法律依据。

《CDM项目运行管理办法》第1条明确规定了CDM项目实施的行政许可事项。根据公约和议定书以及缔约方会议的有关规定，中国政府为促进CDM项目活动的有效开展，维护中国的权益，保证CDM项目活动的有序进行，特为CDM项目实施设立行政许可事项。该管理办法的第3条规定，在中国开展CDM项目合作要经过国务院有关部门的批准。

根据该管理办法规定，中国CDM项目报请审批的核心条件主要有:

1.CDM项目遵守中国的法律法规、可持续发展战略以及国家、经济、社会发展规划的整体要求;

2.CDM项目活动的执行必须符合公约和议定书的要求和缔约方大会的相关会议决定;

3.CDM项目的实施不允许增加中国的任何其他义务;

4.CDM项目应该有利于并促进中国从国外引进环境友好型的技术和设备;

5.只有内资企业(包括中资企业或中方控股的中外合资企业)才有权参与CDM项目。^[9]

(三)中国的清洁发展机制管理体制

中国的CDM管理体制主要依靠于以下相关机构的运作:

项目主管机构:根据《CDM项目运行管理办法》第16条规定，国家发展和改革委员会是中国政府开展CDM项目活动的主管机构。

项目执行机构:根据《CDM项目运行管理办法》第14条规定，国家气候变化对策协调小组为CDM重大政策的审议和协调机构。同时还设立了国家气候变化对策协调小组办公室，并会同科学技术部和外交部批准CDM项目。项目审核机构:根据《CDM项目运行管理办法》第13条规定，国家气候变化对策协调小组下设立国家CDM项目审核理事会。^[10]中国CDM项目审核理事会的宗旨在于审查和改进CDM政策，提高CDM的实施能力以及促进项目合作。其中首要的工作在于审查和改进CDM政策，使CDM政策清晰和可操作。其次，理事会还必须加强提高全国实施CDM能力，特别是提高地方和行业实施CDM的能力，并指导建立地方CDM专家组，帮助地方企业实施CDM项目，以及帮助开展地方培训活动。此外，建立技术支持网络、编制CDM实施手册、提高公众意识等，都是提高实施CDM项目能力的具体内容。在促进项目合作方面，审核理事会通过促进实施CDM项目，起到示范性作用。同时利用各种政府外交优势，推进各种形式的中外机构合作，如研讨会、对话会、博览会等，使中外合作伙伴能够直接接触和对话，方便进行合作。当前国家CDM项目审核理事会的工作目标为:逐步建立起为与外方开展CDM合作的优良环境，包括清晰的政策、透明和高效的管理，以及出色的技术服务。

项目实施机构。根据《CDM项目运行管理办法》第17条，项目实施机构必须是在中国境内实施CDM项目的中资和中资控股企业。^[11]

(四)清洁发展机制项目运行程序

1.项目申请及审批程序。根据《CDM项目运行管理办法》第18条规定，“CDM项目申请及审批遵照以下程序:首先由在中国境内申请实施CDM项目的中资和中资控股企业以及国外合作方应当向国家发展和改革委员会提出申请，有关部门和地方政府可以组织企业提出申请，并提交规定的项目文件。然后由国家发展和改革委员会委托有关机构，对申请项目组织专家评审，时间不超过三十日”^[12]。接下来，国家发改委将专家审评合格的项目提交项目审核理事会审核。对项目审核理事会审核通过的项目，由国家发改委会同科学技术部和外交部办理批准手续。从项目受理之日起，国家发改委在20日之内(不含专家评审的时间)作出是否予以批准的决定。20日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长10日，并将延长期限的理由告知申请人。最后由实施机构邀请经营实体对项目设计文件进行独立评估，并将评估合格的项目报CDM执行理事会登记注册。而实施机构在接到CDM执行理事会批准通知后，应在10日内向国家发改委报告执行理事会的批准状况。^[13]

2.项目实施、监督和核查程序。“根据《CDM项目运行管理办法》第20条规定，项目实施机构按照有关规定负责向国家发展和改革委员会和经营实体提交项目实施和监测报告。”^[14]与此同时，为保证CDM项目实施的质量，国家发改委有权对CDM项目的实施进行监督;并有权要求经营实体对CDM项目产生的减排量进行核实和证明，将核证的温室气体减排量及其他有关情况向CDM执行理事会报告;经其批准签发后，由CDM执行理事会进行核证的温室气体减排量的登记和转让，并通知参加CDM项目合作的参与方。国家发改委或受其委托机构将经CDM执行理事会登记注册的CDM项目产生的核证的温室气体减排量登记。