中国参与清洁发展机制项目的指导战略

一、中国参与清洁发展机制项目的指导战略

作为一个人口众多、经济发展水平较低、能源结构以煤为主、应对气候变化能力相对较弱的发展中国家，随着城镇化、工业化进程的不断加快以及居民用能水平的不断提高，中国在应对气候变化问题上面临严峻的挑战。

(一)中国面临的气候变化问题

总的来说，中国的气候变化趋势与全球的总趋势基本一致。^[1]

1.中国气候变化问题的现状。^[2]根据中国政府2007年发布的《中国应对气候变化国家方案》，有关中国气候变化的主要观测事实包括:一是近百年来，中国年平均气温升高了0.5℃～0.8℃，略高于同期全球增温平均值，近50年变暖尤其明显。从地域分布看，西北、华北和东北地区气候变暖明显，长江以南地区变暖趋势不显著;从季节分布看，冬季增温最明显。二是近百年来，中国年均降水量变化趋势不显著，但区域降水变化波动较大。从地域分布看，华北大部分地区、西北东部和东北地区降水量明显减少，平均每10年减少20～40毫米，其中华北地区最为明显;华南与西南地区降水明显增加，平均每10年增加20～60毫米。三是近50年来，中国主要极端天气与气候事件的频率和强度出现了明显变化。华北和东北地区干旱趋重，长江中下游地区和东南地区洪涝加重。四是近50年来，中国沿海海平面年平均上升速率为2.5毫米，略高于全球平均水平。五是中国山地冰川快速退缩，并有加速趋势。

2.未来的气候变化趋势。中国未来的气候变暖趋势将进一步加剧。中国科学家的预测结果表明:一是与2000年相比，2020年中国年平均气温将升高1.3℃～2.1℃，2050年将升高2.3℃～3.3℃。全国温度升高的幅度由南向北递增，西北和东北地区温度上升明显。预测到2030年，西北地区气温可能上升1.9℃～2.3℃，西南可能上升1.6℃～2.0℃，青藏高原可能上升2.2℃～2.6℃。二是未来50年中国年平均降水量将呈增加趋势，预计到2020年，全国年平均降水量将增加2%～3%，到2050年可能增加5%～7%。其中东南沿海增幅最大。三是未来100年中国境内的极端天气与气候事件发生的频率可能性增大，将对经济社会发展和人们的生活产生很大影响。四是中国干旱区范围可能扩大、荒漠化可能性加重。五是中国沿海海平面仍将继续上升。六是青藏高原和天山冰川将加速退缩，一些小型冰川将消失。

3.中国在应对气候变化领域面临的挑战。^[3]一方面，目前中国人口众多，气候条件复杂，生态环境脆弱，对于气候变化的适应性能力较差。另一方面，中国作为发展中国家，工业化、城市化、现代化进程远未实现，为进一步实现发展目标，未来能源需求将合理增长，这也是所有发展中国家实现发展的基本条件。同时，中国以煤为主的能源结构在未来相当长的时期内难以根本改变，中国已经成为世界第二大温室气体排放国。这些基本国情决定了中国政府控制温室气体排放的难度很大，任务十分艰巨。

(二)中国应对气候变化的指导思想与原则^[4]

1.中国应对气候变化的指导思想:全面贯彻落实科学发展观，推动构建社会主义和谐社会，坚持节约资源和保护环境的基本国策，以控制温室气体排放、增强可持续发展能力为目标，以保障经济发展为核心，以节约能源、优化能源结构、加强生态保护和建设为重点，以科学技术进步为支撑，不断提高应对气候变化的能力，为保护全球气候作出新的贡献。在此思想的指导下，中国应对气候变化的总体目标是控制温室气体排放取得明显成效，适应气候变化的能力不断增强，气候变化相关的科技与研究水平取得新的进展，公众的气候变化意识得到较大提高，气候变化领域的机构和体制建设得到进一步加强。

在国际层面，中国所承担的义务限于制定气候变化政策和措施应对气候变化问题、国家信息通报、加强气候变化问题的宣传教育等，并不承担国际法上的强制性减排义务。中国承担上述国际义务的基础是“共同但有区别的责任原则”。对于其他国家所提出的与这一原则相悖的义务中国一概坚决予以抵制，不承担公约和议定书规定之外的任何新的义务。

2.中国应对气候变化所坚持的原则。在应对全球气候变化问题上，中国坚持以下六项基本原则:第一，在可持续发展框架下应对气候变化的原则。这既是国际社会达成的重要共识，也是各缔约方应对气候变化的基本选择。第二，遵循公约规定的共同但有区别的责任原则。根据这一原则，发展经济、消除贫困是中国当前的首要任务。第三，减缓与适应并重的原则。中国将继续强化能源节约和结构优化的政策导向，并结合生态保护重点工程以及防灾、减灾等基础建设，切实提高适应气候变化的能力。第四，将应对气候变化的政策与其他相关政策有机结合，继续把节约能源、优化能源结构、加强生态保护和建设、促进农业综合生产能力的提高等政策措施作为应对气候变化政策的重要组成部分，并将减缓和适应气候变化的政策措施纳入到国民经济和社会发展规划中统筹考虑、协调推进。第五，依靠科技进步和科技创新，大力发展新能源、可再生能源技术和节能新技术，促进碳吸收技术和各种适应性技术的发展，加快科技创新和技术引进步伐，为应对气候变化、增强可持续发展能力提供强有力的科技支撑。第六，积极参与、广泛合作，进一步加强气候变化领域的国际合作，积极推进在CDM、技术转让等方面的合作，与国际社会一道共同应对气候变化带来的挑战。

(三)中国应对气候变化的政策和机制

中国应对气候变化的政策主要是通过国家公布的一系列报告予以体现的，主要有:2004年《气候变化初始国家信息通报》^[5]、2006年《气候变化国家评估报告》、2007年公布的《中国应对气候变化国家方案》、2008年10月发布的《中国应对气候变化的政策与行动》以及2009年11月发布的《中国应对气候变化的政策与行动年度报告》。

关于应对气候变化的体制机制建设上，中国政府于1990年成立了应对气候变化相关机构，1998年建立了国家气候变化对策协调小组。同时，中国是最早签署《联合国气候变化框架公约》的国家之一，并于2002年宣布加入在该公约原则下所制定的《京都议定书》。2005年10月12日国家发展和改革委员会、科学技术部、外交部和财政部颁布实施《CDM项目运行管理办法》来具体实施CDM项目，促进了CDM项目在中国健康有序的发展。为进一步加强对应对气候变化工作的领导，2007年成立国家应对气候变化领导小组，负责制定国家应对气候变化的重大战略、方针和对策，协调解决应对气候变化工作中的重大问题。同年，中国政府颁布了第一部应对气候变化的政策性文件《中国应对气候变化国家方案》，明确了到2010年中国应对气候变化的具体目标、基本原则、重点领域及其政策措施。2008年在机构改革中，进一步加强了对应对气候变化工作的领导，具体工作由国家发展和改革委员会承担，领导小组办公室设在国家发展和改革委员会，并在国家发展和改革委员会成立专门机构，专门负责全国应对气候变化工作的组织协调。2009年国务院新闻办公室最新发表《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，再次阐明了中国政府在气候变化问题上的措施和立场。白皮书指出，中国重视CDM在促进本国可持续发展中的积极作用，愿意通过参与CDM项目合作为国际温室气体减排作出贡献。

(四)中国正致力于在后京都机制谈判中发挥积极作用

1.双边合作。在认真履行公约的同时，中国积极加强同世界各国的交流与合作，为保护全球气候作出更大的贡献。截至目前，中国已与97个国家或地区签订了103项科技合作协议，其中气候变化是双边合作的优先和重点领域。在双边领域，中国与美国的合作成果主要有《中美清洁能源联合研究中心合作议定书》、《中美能源和环境合作十年框架》、《中美加强气候变化及能源和环境合作谅解备忘录》及《中美能源与气候变化合作路线图》等;中国同欧盟、英国和澳大利亚之间分别发表了《中欧气候变化联合声明》、《中英气候变化联合声明》和《中澳气候变化联合声明》，并设立了中欧、中英和中澳气候变化工作组;中国与加拿大签署了《中加气候变化谅解备忘录》，设立了中加气候变化工作组;中国与日本发表了《中日气候变化联合声明》，建立了中日气候变化双边磋商机制;中国与法国签署了气候变化联合声明，但尚未建立双边磋商机制;中国与印度、巴西分别建立了双边磋商机制;中国、印度、巴西和南非四国也维持着非正式磋商机制。

2.区域合作。近年来，中国参与了“经济大国气候变化会议”、“亚太清洁发展与气候伙伴计划^[6]”、“甲烷市场化伙伴计划”、“碳收集领导人论坛”等美方主导的多边动议展开交流与对话，表现出携手共同应对气候变化的良好意愿。

3.多边合作。中国本着“互利共赢、务实有效”的原则积极参加和推动应对气候变化的国际合作，努力促进公约和议定书的全面、有效实施，积极而建设性地参加了公约和议定书框架下的谈判。

在“巴厘岛路线图”中，中国与其他发展中国家一道，承诺担当应对气候变化的相应责任。在波兹南会议中，中国代表团提出，气候谈判可以采取先易后难的策略，各方争取先在技术转让、资金和适应等问题上达成一致，再谈中期目标，继而长期目标。这一建议不仅得到发展中国家的普遍拥护，发展中国家代表也表示，中国在行动和发挥带头作用两方面都作出了重要贡献。

2009年5月20日中国政府公布了《落实巴厘路线图——中国政府关于哥本哈根气候变化会议的立场》，提出了中国关于哥本哈根气候变化会议的原则与目标，就进一步加强公约的全面、有效和持续实施，以及关于发达国家在第二承诺期进一步量化减排指标等方面阐明了立场，努力推动哥本哈根会议取得成功。在2009年12月哥本哈根谈判进程中，中国自始至终采取积极和建设性的态度，努力通过各种双边和多边平台展开外交努力，积极推动哥本哈根会议取得积极成果。这主要表现在以下三个方面:

(1)提出中国减缓行动目标，展现中国的诚意。在2009年9月的联合国气候大会上，胡锦涛主席提出了单位GDP碳排放强度显著下降、提高可再生能源和增加森林碳汇等政策措施^[7]。哥本哈根会议开幕前两周，中国提出了2020年在2005年基础上单位GDP碳排放强度下降40%～45%的减缓行动目标。这不仅积极回应了国际社会的期待，而且中国目标没有附加条件，不与其他国家减排目标挂钩，主要依靠国内资源完成，展现了中国努力减排的诚意，对推动哥本哈根谈判发挥了积极作用。

(2)联合发展中国家，协同维护发展中国家利益。中国在哥本哈根谈判进程中，积极与主要发展中大国协调立场。会前中国、印度、巴西、南非就谈判主要问题形成了共同立场。会议期间，在部分发达国家拿出丹麦文本而使会议可能误入歧途的关键时刻，中国协同发展中国家缔约方，坚持公约和议定书规定的共同但有区别责任原则以及双轨制，有效维护了发展中国家的利益。作为快速工业化、城市化进程中的发展中大国，中国在资金问题上明确表示小岛屿国家、最不发达国家和非洲国家应优先获得资金支持，有效维护了发展中国家阵营的团结。

(3)为促进国际合作积极斡旋，政策更具有灵活性。在哥本哈根会议谈判最后时刻，温家宝总理发表讲话阐述中国的立场，尤其是中国以“言必信，行必果”的坚定决心认真完成甚至超过减排目标的态度，得到国际社会的普遍赞誉。为了哥本哈根会议能达成某种政治协议不至于无果而终，中国也展现了政策上的灵活性，与其他发展中大国和美国一起，积极沟通和斡旋，最终促成了《哥本哈根协议》的产生。尽管这一框架性的政治协议远不足以解决全球气候变化问题，但达成协议本身就意味着巩固成果，继续前进，中国对此应该说功不可没。