工程建设安全管理

2.1　工程建设安全管理

2.1.1　工程建设安全管理现状

随着我国现代工程建设项目向大型化、规模化、现代化发展，以及农村剩余劳动力的转移，城市化进程加快，从业人员结构变化，就业方式多样化和人员流动性的加剧，建筑业作为国民经济的支柱产业，其重要地位和作用正日益凸显。与此同时，由于施工人员流动性较大，施工时立体交叉、露天作业多，而且施工工艺日益复杂，使得建筑施工依然是一个高危行业。在建设工程领域中，安全事故频发，这和我国建筑业竞争过度激烈，施工企业利润水平较低，安全投入不足，建筑工人文化素质低，安全意识、维权意识较差等原因密切相关。

根据安全事故系统论的观点，发生安全事故的原因可以概括为四类：人的不安全行为，是事故的直接原因；物（设备）的不安全状态，也是事故的直接原因；不良的生产环境，会对人的行为和物的状态产生负面影响；管理的欠缺，是事故发生的重要因素，有时甚至是直接因素，因为管理对人、物和环境都会产生作用和影响。而且，大量理论研究和实践表明，造成安全事故的根本原因在于管理系统的缺陷和失效。根据我国历年伤亡事故抽样分析，管理混乱或管理不善是引起事故的主要原因。可见，安全管理对安全事故的发生具有决定性影响，要降低我国建设领域目前较高的安全事故发生率，必须从管理入手。

尽管随着《建设工程安全生产管理条例》、《公路水运工程安全生产监督管理办法》等法律法规的相继颁布实施，参建单位的安全责任得以进一步明确，工程建设的安全管理工作正逐步走上良性循环的轨道。通过对国内众多工程建设项目实地调查分析，认为仍存在以下几个突出问题：

1.参建单位之间缺乏系统化管理

工程建设参建单位众多，包括建设、勘察、设计以及施工、监理等，施工过程的组织及管理复杂。从调研情况来看，虽然各参建单位都有一套自身内部的安全管理办法，但它们之间的权责关系不明晰，信息沟通渠道不通畅，管理控制程序不衔接，不能够为建设项目提供高效的管理，不利于加强对工程建设项目总体的安全监督管理。将参建单位的安全工作纳入一个统一有序、扁平化的管理系统中，能为建设项目的顺利建成提供强有力的安全保障。

2.建设单位和监理单位安全管理力度不足

建设单位和监理单位安全管理力度不足，体现在以下几个方面：一是安全管理力量较薄弱。较多建设单位仅配备一两名专、兼职安全管理人员，未设立专门的安全管理部门，配备人员往往安全知识和专业能力不足。二是安全管理制度落实不到位。多数情况下尽管制定了种类比较齐全的各项管理制度，却往往停留在文件上，缺乏充分的论证，在实际操作中也没有得到有效的贯彻和落实。三是安全管理手段较单一。多以对工地不定期巡查为主要手段，安全考核流于形式，且考核方法主观成分较多，可操作性不强，对施工单位的监督管理停留在表面和形式上。

3.安全生产考核体系不完善

首先，在主管部门监管层面，对各参建单位缺乏明确的系统考核指标，监管工作缺乏有效的抓手；其次，在建设单位管理层面上，考核指标多为定性考核，主观因素太多，难以在操作中得到有效的落实，不能客观评价各参建单位的安全工作实际情况；此外，在施工单位管理层面，缺乏一个相对统一的衡量标准，各单位的安全考核指标形式多样，水平参差不齐，难以通过比较各单位的管理水平而共同提高。

4.安全生产费用监管不到位

虽然《企业安全生产费用提取和使用管理办法》（财企〔2012〕16号）、《公路水运工程安全生产监督管理办法》等文件提出了安全生产费用使用的基本内容和要求，但由于过于宏观，且缺乏具体的计量范围和内容，在工程实践中建设单位与承包商往往很难在计量上形成一致，导致不能及时计量和支付。安全生产费用监管不到位，成为国内交通工程建设中一个普遍存在的问题。主要表现在：一是使用不合理，如生产设备费用在安全费用中列支；二是账目不清楚，存在未设立专项账户管理、相关的发票凭证不全、使用金额和票据金额不一致等情况；三是监管不到位，基本上是由施工单位自行统计，监理和建设单位没有进行有效的核算和监督。总之，上述问题影响了安全生产费用的使用效率。

2.1.2　国内外安全管理模式分析

模式是事物或过程系统化、规范化的体系，它能简洁、明确地反映事物或过程的规律、因素及其关系，是系统科学的重要方法。安全管理模式则是反映系统化、规范化安全管理的一种体系和方式。从不同的角度归纳和总结安全管理的模式，并理解、掌握和运用于实践，对于提升安全管理水平、提高安全保障能力具有重要的作用。

本部分将先阐述安全管理模式的分类，并对一些成功的安全管理模式进行归纳和分析，以供后文提出和建立工程建设安全管理及技术服务新模式借鉴。

1.安全管理模式的分类

安全管理模式可以划分为两大类，即对象化的安全管理模式和程序化的安全管理模式。

（1）对象化的安全管理模式

①以人为中心的安全管理模式

研究科学、合理、有效的安全生产管理模式是安全管理的基础。以人为中心的管理模式，其基本内涵是把管理的核心对象集中于生产作业人员。即安全管理应该建立在研究人的心理、生理素质基础上，以纠正人的不安全行为、控制人的误操作作为安全管理的目标。这种模式为代表的有马鞍山钢铁公司的“三不伤害”模式（不伤害自己，不伤害他人，不被他人伤害）、上海浦东钢铁公司的“安全人”管理模式、长城特殊钢厂的“人基严”模式（人为中心，基本功、基层工作、基层建设，严字当头、从严治厂）等。

②以管理为中心的安全管理模式

这种管理模式认为，一切事故的原因皆源于管理缺陷。因此，安全管理模式既要吸收经典安全管理的精华，又要总结本单位安全生产的经验，更要能够运用现代化安全管理的理论。比较著名的有鞍钢“0123”管理模式、扬子石化公司的“0457”管理模式、抚顺西露天矿的“三化五结合”模式、梅山铁矿的“333”管理模式等。

（2）程序化的安全管理模式

①事后型的安全管理模式

事后型模式是一种被动的管理模式，即在事故或灾难发生后进行亡羊补牢，以避免同类事故再发生。这种模式遵循如下技术步骤：事故或灾难发生→调查原因→分析主要原因→提出整改对策→实施对策→进行评价→新的对策。

②预防型的安全管理模式

预防型模式是一种主动的管理模式，即积极地预防事故或灾难的发生。其基本的技术步骤是：提出安全目标→分析存在的问题→找出主要问题→制定实施方案→落实方案→评价→新的目标。现代安全管理模式以此类模式为主。

2.具有代表性的优秀企业安全管理模式介绍

目前，已经出现了不少比较成熟的优秀企业安全管理模式，这些企业涉及各行各业，其中以通用电气公司（GE）安全管理模式、杜邦安全管理模式、摩托罗拉安全管理模式、神华NOSA五星安全管理模式最具代表性。这些优秀的企业安全管理模式在国际上得到了认可，成为很多企业竞相效仿的优秀模式。

（1）GE安全管理模式

通用电气公司是世界上首屈一指的聚能源、航空航天、医疗设备、家电、化工及先进材料、工业产品、金融和影视等行业于一身的超大型跨国企业集团公司。GE的一个突出贡献来自它对环境保护以及保障员工安全和健康的极大重视和压倒一切的承诺。

GE一直追求卓越的EHS绩效表现，这是所有管理人员和员工的职责之一，并且是可测量的绩效表现。GE安全管理“四大基石”，是GE安全管理工作所遵循的四个基础原则，也是GE安全文化的核心所在，包括：企业上层管理者的支持，EHS部门的能力、经验、技巧以及胆识，全员参与安全管理，兼职安全管理人员的设置。

（2）杜邦安全管理模式

杜邦公司是当今500强企业中历史最为悠久的公司之一，杜邦的业务遍及全球70多个国家和地区，服务涉及农业、营养、电子、通讯、安全与保护、家居与建筑、交通和服装等众多领域。在美国工业界，“杜邦”与“安全”几乎是同义词。

杜邦公司一直以来都以“零伤害、零疾病、零事故”为安全管理的目标。在整个两百年的发展中，杜邦形成了十大基本理念：①所有的伤害、职业疾病及环境破坏，都是可以防止的；②各级管理层对各自的安全直接负责；③所有危害因素都是可以控制的；④安全工作是雇佣的条件之一；⑤员工必须接受严格的安全培训；⑥各级主管必须进行安全检查；⑦发现安全隐患必须及时更正；⑧工作外安全和工作安全同样重要；⑨良好的安全就是良好的业务；⑩员工的直接参与是关键。

（3）摩托罗拉安全管理模式

摩托罗拉公司是提供集成通信解决方案和嵌入式电子解决方案的全球领导者。摩托罗拉是世界公认的HSE培训方面的领导者，其HSE体系对世界范围内企业的HSE管理起到了很大的推动作用。

该公司安全文化的最大特点就是尊重个人，也就是以礼待人，忠贞不渝，提倡人人有权参与，重视集体协作，鼓励创新。该公司的EHS管理模式的运行依照PDCA原则，强调计划、执行、检查和持续改进。摩托罗拉公司颁布了9个EHS体系标准：污染防止体系；危险材料管理体系；紧急情况预防与应急体系；职业卫生体系；事故伤害体系；个体防护体系；设备安全体系；培训体系；合同工HSE体系。这9个标准分别覆盖了环境、健康和安全三大领域，从多角度用明确的体系进行了量化管理，可以说是世界上最严格的标准之一，对HSE管理起到了很大的推动作用。

（4）神华NOSA五星安全管理模式

神华集团是集煤矿、电力、铁路、港口、煤化工五位一体，跨地区、跨行业、产运销一体化经营的特大型能源企业。神华集团是国有企业中最注重安全管理的企业之一，于2001年开始引进了NOSA五星安健环管理体系。

NOSA五星安健环管理体系以风险管理为基本手段，遵守帕累托法则，实现基于风险、高度透明化的安健环综合预控管理。体系的5个单元、72个元素中体现出了对员工的关心和对环境的关爱，要求每项工作都要顾及安全、健康和环保。神华集团充分吸收各种安健环管理体系的核心思想，完善了神华集团自己的安全管理理念，即：系统管理理念；风险管理理念；文化管理理念；未遂管理理念。

3.优秀企业安全管理模式的共性分析

下面将对上述知名企业的安全管理模式进行比较分析，归纳和总结出上述成功安全管理模式的共性，为新模式的提出提供借鉴。

（1）清晰的安全方针与量化的安全目标

GE一直致力于为员工提供安全健康的环境，并且尽可能消除对环境和人类的不利影响。其方针和目标的制定紧紧围绕行业特点和要求，涉及新材料、新能源的使用，环境保护和法律遵守等等，切合实际并且不断改善。杜邦公司最早提出一切事故皆可预防的理论，制定了预防一切风险的方针和目标，不仅关心员工工作中的安全与健康，同样关心工作时间之外的安全健康问题。其提出的具有特色的12个行为安全要素和14个工业安全要素，直接量化了企业的EHS目标。摩托罗拉的EHS标准可以说是世界上最严格的标准之一，管理承诺中结合了行业特点，包含遵守和执行、持续改进、预防污染以及职业健康和安全四大部分。神华集团NOSA五星安健环管理体系，制定了一系列的量化标准，由五大部分、72个要素组成，可见其量化的细致程度。

（2）风险管理和系统管理理念

首先，上述优秀安全管理模式都是以风险预控管理理念为基础的，都以“一切事故都是可以防止的”为基本安全理念，都以追求零风险为最高的安全目标，这高于只停留在追求“零伤害、零事故”的安全管理理念。比如杜邦十大安全理念、神华集团风险管理、未遂管理理念等。

其次，系统管理理念也是上述优秀安全管理模式的基础理念之一，主要特点有：①以目标为中心，始终强调系统的客观成就和客观效果；②以整个系统为中心，决策时强调整个系统最优化，而不是强调子系统的最优化；③以责任为中心，每个管理人员都被分配一定的任务，能衡量其投入和产出；④以人为中心，每个工作人员都被安排进行有挑战性的工作，并根据其工作成绩付给报酬。神华集团提出的整体性原则、ISSMEC原则、持续化原则、兼容性原则、闭环管理原则以及持续改善原则都是系统管理理念的体现。

（3）直线型的组织结构

GE创立的辐射式的组织结构不仅强化了垂直作用，更加加强了水平作用的影响，也有助于全员参与的安全文化。杜邦安全管理模式采用直线型的组织结构，生产管理层，从总裁到副总裁到厂长到生产部门和服务部门，都要对安全直接负责。

这些优秀的管理模式保证管理的权、责与人员、部门相对应，同时要有很强的水平影响和垂直作用，表现在不同的岗位都有相对应的管理制度和方法，使每项工作标准化、规范化。

（4）循环的安全管理运行模式

几乎所有和国际接轨的企业的安全管理都遵循PDCA原理，上述4家企业也不例外，一方面是企业安全生产管理的要求，只有这样的系统，才能够使得企业的管理不断向前推动，另外一个原因就是为了同ISO 9000、ISO 14000、OHSMS相一致。具体表现在标准制定时，这些国际标准都是其重要的依据。

（5）全员参与的安全文化氛围

GE重视对EHS人员能力、经验、技巧以及胆识的培养。杜邦一直以其卓越的企业安全文化著称，将其概括为自然本能反应、依赖严格的监督、独立自主管理和互助团队管理4个发展阶段，这是对安全文化理论的模型总结。摩托罗拉和神华集团也都提倡并已形成良好的安全文化氛围，认为员工是企业宝贵的财富，以人为本，关爱员工，用安全文化去塑造每一位员工。这几大企业都已形成卓越的全员参与的安全文化氛围，都非常重视安全培训。文化是企业安全管理发展到一定阶段的必然产物，只有通过全员参与，通过文化的形式，才能培养起员工间的安全意识和情感。

4.发达国家工程建设安全管理特点分析

上述成功的安全管理模式多为局限于一个集团或企业内部，包括施工企业。但在工程建设领域，由于工程建设流动性大、阶段性强等特点，尚未出现通行的成功模式。尽管如此，对如何完善工程建设安全管理，加强对参加单位尤其是施工单位的管理，国际上还是存在一些普遍认可的管理准则，这些准则是工程建设安全管理的重要基础。

通过对发达国家的建设工程领域安全监管方式和管理方法进行调研，总结凝练出其突出特点如下：

（1）突出法治管理

从国家的安全管理职能及其实现手段来看，一些发达国家均以法治作为主要的监管手段。以英、美为例，政府主要通过法律法规手段规范建筑市场，职业健康与安全管理体系是建设工程安全管理的一部分，政府把保证每个劳动者的健康和安全作为安全管理的最终目标。

（2）重视行业自律

除强调法治监管外，一些发达国家还特别重视行业自律，充分发挥行业协会在工程监管中的作用。以德国为例，其建筑业有8个非盈利性行业协会，行业协会的职责是：拟定本行业的发展规划、制定行业标准、开展工伤保险和科研教育、预防和治理职业病、对安全专业人员进行资格认可、进行事故处理。

（3）强调施工前期安全风险

建筑施工的风险不仅存在于施工过程中，在建设工程的规划设计中就可能埋下事故隐患。据欧共体统计分析，63%的事故是因为在前期项目设计策划和施工准备阶段就存在缺陷，37%的事故则发生在施工阶段。业主与承包商安全责任不明确、施工方案中的安全措施不完善、施工交底不清等是造成事故的重要原因。

以德国为例，劳动局颁布的《建筑工地劳动保护条例》规定：建筑师不仅需要对工程本身质量负责，还要对涉及安全的重要施工方案负责。要同协调员一起制定包含安全措施在内的施工方案，报有关部门审查批准。业主委托协调员筹划建设项目的安全措施，参与项目的总体规划和设计，协调施工全过程的安全事宜。

（4）完善工程保险制度

按照美国法律规定，进行工程项目建设前，业主和承包商必须办理有关强制性保险，否则将无法从事相应的业务活动。承包商交纳安全保费的多少，与其安全施工的业绩与信誉密切相关。不仅承包商自己安全意识十分强烈，而且保险公司为自身利益，也对施工安全极为重视，积极参与到施工安全管理之中。

而在我国，建筑施工企业安全投保意识普遍较差，且只强制规定建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，而国际普遍通行的建设工程一切险、安装工程一切险、雇主责任险等强制险并没有明确规定要求。此外，目前我国保险市场条块分割，保险业务险种少，保费高，服务不尽如人意。建筑市场没有建立权威的安全统计信息，使得理赔时互相推诿，各自的合法权益无法保护。部分施工企业存在短期意识，抱有侥幸心理，对建筑安全生产和人身意外伤害保险工作重视程度不够。

（5）健全从业人员安全培训机制

在发达国家，建筑行业对从业人员的培训机制相当健全。以德国为例，每个州和大城市都设有由当地政府出资创办的建筑职业学校。若想从事建筑职业，需先通过行业协会组织的考试，然后进入当地的建筑职业学校学习。

在我国，建筑业从业人员的低素质一直是导致建筑施工安全形势严峻的重要原因。大量农民工没有经过相应的专业培训就开始进行施工作业。一方面是这些民工的安全意识不强，掌握安全施工知识的主动性不够；另一方面施工单位对民工的安全培训不重视，不能及时、认真地组织对民工的安全教育培训。

2.1.3　工程建设安全顾问需求及效益分析

建设工程安全管理是一个系统工程，需要运用多种学科的理论和办法，从各个不同学科的侧面，研究工程中造成人体伤害的有害因素，从而保护从业人员的安全与健康。随着建设工程个性化的加强，高层、超高层、地下、桥梁建设工程的涌现，工程结构、施工工艺的复杂化，以及新技术、新材料、新设备等的广泛应用，给建设工程安全管理模式带来了新的挑战。同时，随着我国市场经济的深入发展，传统建设工程安全生产管理模式也将受到挑战。除了政府要加强市场监督管理，同时应充分发挥市场机制，调动社会、企业的力量，加强安全生产管理以及安全技术的研究与运用，多角度、多层次地对建设工程安全生产管理实施监督，从而有利于遏制或减少安全事故的发生。

尽管随着《建设工程安全生产管理条例》、《公路水运工程安全生产监督管理办法》等法律法规的相继颁布实施，建设单位的安全责任得以进一步明确，工程建设的安全管理工作正逐步走上良性循环的轨道。但是，仍存在以下几个突出问题：

（1）安全责任认识不清，重视程度不够。建设单位一直以来非常重视进度和质量，并也强调安全第一，但在实际工作中往往执行不彻底，经常出现抢工期而忽视安全问题。此外，也存在建设单位对自身的责任认识不清楚，安全工作往往由施工和监理单位自行完成，建设单位的安全管理职责不能真正落实到位。

（2）管理力量不足，安全管理手段较为单一。目前工程建设力度非常大，一大批工程项目处于建设中，有的建设单位没有设置专门的管理部门或配备专职管理人员，管理手段也以对工地不定期巡查为主，手段较为单一，缺乏对安全管理工作强有力的监督和指导。

（3）安全检查走过场，考核流于形式。安全检查考核是建设单位安全管理的有效手段，但在实际操作中存在不少问题：①未能制定科学合理的检查考核细则，检查考核办法缺乏可操作性；②检查走过场，考核工作不认真；③考核结果与安全绩效相脱节，未能形成有效激励。以上原因导致建设的安全检查考核工作流于形式，不能有效促进安全措施的及时、有效落实。

随着社会的发展和科技的进步，以往传统的安全模式已经不适应目前建设工程的要求了，必须树立新的安全管理理念，建立一个科学的、合理的、高效的符合建设工程管理规律和项目管理特点的安全管理模式，最大限度地减少或杜绝施工事故。

工程建设安全顾问，是由专业机构为工程建设提供安全咨询，或作为第三方参与工程建设的安全管理，需要解决的主要问题是如何通过安全方面专业人员依据国家有关建设工程的法律、法规、标准及经政府主管部门批准的工程建设文件，对工程建设实施专业化动态的安全监督管理和技术服务，以促进建设、监理、施工等参建单位落实其安全生产责任，保证工程建设的安全。

1.需求分析

工程建设涉及众多领域，包括土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程、装修工程等，具体可分为房屋工程、铁路工程、道路工程、机场工程、桥梁工程、隧道及地下工程、特种工程结构、给排水工程、城市供热供燃气工程、交通工程、环境工程、港口工程、水利工程、土木工程等。随着我国现代工程建设项目向大型化、规模化、现代化发展，以及农村剩余劳动力的转移，城市化进程加快，从业人员结构变化，就业方式多样化和人员流动性的加剧，建筑业作为国民经济的支柱产业，其重要地位和作用正日益凸显。与此同时，由于施工人员流动性较大，施工时立体交叉、露天作业多，而且施工工艺日益复杂，使得建筑施工依然是一个高危行业。

长期以来，我国在建筑安全方面进行了广泛的探索，做了大量的工作，形成了许多宝贵的经验，特别是出台了《安全生产法》、《建筑法》、《建筑工程安全生产管理条例》、《建筑安全生产监督管理规定》、《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》及许多安全技术标准、规范和规程，并建立和实行了“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督”的安全管理体制，大力开展专项治理工作，不断提高监督执法和从业人员素质，有效地控制和预防了安全事故的发生，但每年的建设安全生产形势仍不令人乐观。怎样加强建筑安全监督管理，完善建筑安全管理体制，最大限度地控制工伤事故发生，确保安全生产，保障社会的稳定，是我国建筑业目前最关注的问题。

就国外而言，对工程建设的安全管理都是通过委托管理的方式进行的，也就是全权委托有相应资质的单位对工程项目进行全方位的安全管理。而在我国，对工程建设的安全管理还处在传统的管理模式上，基本上是建设单位组织一班人马对工程建设进行管理，没有专门的安全管理机构或专业的安全管理人员。通过引进专业技术力量为工程建设项目提供安全管理与技术服务，可以利用专业机构在安全管理方面有着知识和经验上的优势，其作用体现在两个方面：一是协助现场安全管理，落实建设单位的安全职责；二是提供安全管理咨询，提升建设单位的管理水平。

从以上分析可以看出，改革现行的工程安全管理模式，引进专业技术力量提供安全管理与技术服务，是当前工程建设安全管理水平严重滞后现状的一种有效手段。而且，在我国工程建设全面铺开的形式下，必然存在广泛的社会需要，以及广阔的应用前景。

2.效益分析

工程建设安全顾问模式的实施，通过安全专业人员依据国家有关建设工程的法律、法规、标准及经政府主管部门批准的工程建设文件，对工程建设的安全生产实施专业化动态的监督管理和技术服务，能够有效地解决建设单位安全管理工作中出现的诸多问题。工程建设安全顾问模式的实施，既能为建设工程施工的顺利进展提供保障，又有利于建设工程整体进度计划的实现，促进投资的正常回收，实现投资效益的最大化。

（1）经济效益

工程的安全建成，能够迅速转化经济效益，从而促进社会经济的发展。反之，如果工程建设项目发生安全事故，不仅会造成巨大的财产和经济损失，还可能造成人员伤亡，从而影响了建设工程整体进度计划的实现，也不利于投资的正常回收，不利于实现投资效益的最大化。

（2）社会效益

工程的安全建设，能够为工程项目建设树立良好的社会形象，因此能够产生良好的社会效益和影响。反之，如果工程建设项目发生安全事故，不仅会造成巨大的财产和经济损失，而且一旦造成人员伤亡，将产生十分恶劣的社会影响，违背交通工程建设用于造福人民的初衷。