建设工程施工安全监理基本知识

一、建设工程施工安全监理的基本概念

本章叙述的施工安全监理的含义指的是具有相应资质的工程监理单位受建设单位(业主)的委托，按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，对所监理建设工程的施工安全生产进行监理。

根据有关规定，建设工程施工安全监理可以作这样的概括理解：建设工程施工安全监理是由监理工程师采用组织、技术、经济、合同措施，督促施工承包单位遵照国家有关安全生产、劳动保护、环境保护、消防等法律法规、部门规章、规范标准等组织安全施工，对建设工程安全生产过程中涉及的人、机械、材料、方法、环境（简称4M1E）进行安全评价、监督，从而消除施工安全隐患，将施工安全风险控制在允许范围之内，实现安全生产的目标的整个过程。

监理单位的法定代表人对本单位监理工程项目的安全生产监理工作全面负责，总监理工程师对工程项目的安全生产监理工作负总责，并根据工程项目特点，配备具体安全监理人员，明确其工作职责。安全监理人员在总监理工程师的领导下，从事安全生产监理工作。

建设工程安全监理中关于监理的基本概念、性质、工作程序与工程监理质量控制的原则相同。

二、建设工程施工安全监理的依据与范围

（一）建设工程施工安全监理的依据

建设工程施工安全监理的依据有：

1.和地方有关建设工程安全生产、劳动保护、消防的法律、法规和工程建设标准规范。

2.工程建设文件

除经过批准的建设工程项目设计文件外，还包括建设工程项目规划许可证、施工许可证、拆除工程备案资料，以及建设单位提供的施工现场及毗邻区域内供水、排水、供电、供气、供热、通信、广播电视等地下管线资料，气象和水文观测资料，相邻建筑物和构筑物、地下工程的有关资料。

3.建设工程委托监理合同、建设工程施工承包合同以及有关的施工安全协议文件。

（二）建设工程施工安全监理的范围

建设工程施工安全监理的范围主要是对施工总承包单位与分包单位履行安全管理责任方面的行为以及在工程安全设施投入方面进行监督管理，也包括监理单位安全监理行为的本身。一般包括三个主要方面：

1.监理单位接受业主委托，配合工程质量和安全监督机构加强对施工企业落实安全管理措施的监督检查，保障人民生命财产安全，维护公众利益；

2.监理单位履行委托监理合同约定的施工安全监理责任是否符合法律法规与合同要求；

3.工程质量和安全监督机构有权监督检查监理单位自身在履行施工安全监理责任过程中的行为是否符合法律法规与合同要求，是否规范。

根据《建筑工程安全生产监督管理工作导则》第5章5.1条“对监理单位的安全生产监督管理”的规定，建设行政主管部门对工程监理单位安全生产监督检查的主要内容是：

（1）将安全生产管理内容纳入监理规划的情况，以及在监理规划和中型以上工程的监理细则中制定对施工单位安全技术措施的检查方面情况；

（2）审查施工企业资质和安全生产许可证、三类人员及特种作业人员取得考核合格证书和操作资格证书情况；

（3）审核施工企业安全生产保证体系、安全生产责任制、各项规章制度和安全监管机构建立及人员配备情况；

（4）审核施工企业应急救援预案和安全防护、文明施工措施费用使用计划情况；

（5）审核施工现场安全防护是否符合投标时承诺和《建筑施工现场环境与卫生标准》等标准要求情况；

（6）复查施工单位施工机械和各种设施的安全许可验收手续情况；

（7）审查施工组织设计中的安全技术措施或专项施工方案是否符合工程建设强制性标准情况；

（8）定期巡视检查危险性较大工程作业情况；

三、建筑工程施工的特点与施工安全监理的性质

（一）建筑施工的特点

建筑业已成为我国国民经济的支柱产业，建筑业的生产活动危险性大，不安全因素多，建筑施工伤亡事故发生率高，这是由建筑施工的特点决定的。建筑施工的特点主要是：

1.建筑产品固定

建筑产品不同于其他行业产品，它体形大，生产周期长，施工活动地址是固定不动的，数量众多的建筑工人和大量的材料、机械设备积聚在工程现场，立体交叉施工活动多，容易发生施工伤亡事故。

2.流动性大

建筑产品的固定也导致了施工队伍的流动性，包括施工队伍转移到新的建设工程，不同专业施工队伍在同一工程项目上的流动施工，施工质量和安全管理难度较大。

3.露天及高处作业多

建筑工程施工的露天作业约占整个工作量的70％，建筑工人常年在室外操作，作业环境差，容易发生事故。

4.手工劳动及繁重体力劳动多

建筑工人体力消耗大，容易疲劳和注意力分散，以致操作失误多，并导致事故的发生。

5.建筑施工工艺和方法多样，规律性差

建筑施工的每道工序不同，它的不安全因素也不同，即使同一道工序由于施工方法各异，生产过程也不一样，导致施工不安全因素的变化多。近几年来建设工程向着“高、深、新”的方向发展，施工技术复杂，施工难度增大，施工安全问题也就更加复杂化。

总之，建设工程施工过程的人、机、料、法、环境管理状态的始终处于动态变化状态，其复杂可变程度远远超过其他行业的生产过程。因此，施工企业难以像工业生产那样，在固定时间、固定工艺流程环节，造成各时间段，各工艺流程环节都有可能出现安全问题。因此只有抓住建筑施工的特点，对可能出现的安全问题作出全面、准确的判断和控制，才能使得建设工程施工安全管理需要进行全过程、全方位的控制。

（二）建设工程施工安全监理的性质

建设工程施工安全监理既然是工程建设监理的组成部分，其性质必然具有工程监理的受委托服务、独立公正和科学管理等固有属性；同时也具有建设工程施工安全管理的全过程、全方位管理的特点。

1.服务性

建设工程施工安全监理是建设单位委托工程监理单位进行的，工程监理单位按照委托监理合同的约定，做好施工安全监理服务工作，工程监理的委托和服务属于自愿的市场行为，服务性是监理工作最基本的性质。

同时，由于现阶段我国建设工程施工安全监理尚处于起步阶段，业内人士和社会各方对施工安全监理的认识有待深化，施工安全监理市场体系尚未成熟，还有待培育。因此，目前推行施工安全监理工作必然像20世纪80年代推行建设工程监理制度的起始阶段那样，首先由政府建设行政主管部门制定监理法规，通过法规引导，强制推行施工安全监理，再逐步向施工安全监理市场化过渡。目前的建设工程施工安全监理呈现的强制性，仅仅是过渡时期的特征，不会改变建设工程施工安全监理的服务本质。

社会化，专业化的建设工程监理是为建设单位服务的，所以施工安全监理不同于建设行政部门的安全生产监督管理，前者是服务性的，后者是强制性的。工程监理单位对施工承包单位的安全监督管理权限，也是由建设单位委托授权的范围和内容确定的。因此，目前一些任意扩大工程施工安全监理业务范围和监督权限是误区。如施工现场出了伤亡事故唯监理是问的观点是不正确的，不应该把工程监理当作筐，什么安全责任都往里装。在目前的法律环境下，监理单位应该明白，施工安全监理不应该有什么疑问，但具体承担什么样的监理责任（包括民事责任、行政责任，刑事责任）有待进一步明确。目前监理单位尤其要学会依法，特别是依照《建设工程安全生产管理条例》，及时做好施工安全监理记录，履行法定义务，以规避施工安全监理的风险。

2.科学性

建设工程施工安全监理要求监理从业人员掌握建设工程项目管理，包括施工安全管理的理论和方法，掌握专业的建设工程安全技术知识。建设工程施工安全监理既有社会科学的内容，又有自然科学的内容；既有建筑工程、土木工程、机电工程方面的专业内容，又涉及工业卫生、环境保护，职业健康等方面的专业知识。做好施工安全监理工作，还需要具有丰富的施工安全监理工作经验、科学的工作态度和严谨的工作作风。虽然建设工程施工安全监理工作已全面推进，但因施工安全监理人员缺乏安全管理，安全技术知识，尚难以全面发现施工现场存在的安全隐患，建设工程施工安全监理知识的培训、普及的已经非常必要。

3.公正性和独立性

建设工程安全生产涉及参建各方主体的工作，施工安全监理工作势必与建设、设计、勘察、施工、施工机械供应等单位有着密切的联系。工程监理从业人员在实施施工安全监理工作中，应当严格按照法律、法规、部门规章、规范标准、委托监理合同的规定，排除干扰，坚持原则，协调好关系，公正独立地开展施工安全监理工作，履行施工安全监理义务。

4.经常性

建设工程施工安全监理工作必须坚持经常性，注重日常管理，长效管理。监控不安全因素的时间，要贯穿建设工程施工的全过程。这是因为工程施工过程中人、机、料、法、环境的各项因素是经常变化的，从开工到竣工的全过程中随时有可能产生人的不安全行为，物的不安全状态，这就需要及时实施安全监管，甚至是即时实施安全监管。实践证明：建设工程施工安全监理工作要做到月月抓、天天抓、时时抓、反复抓，高度戒备，警钟常鸣。只有这样，才能减少和避免事故的发生。

四、建设工程监理单位与监理工程师的法律责任

工程监理的法律责任分为民事责任、行政责任和刑事责任三类，其中的施工安全监理也不例外。

（一）工程监理单位的民事法律责任

民事责任是民事主体违反民事义务所应承担的法律后果。工程监理单位接受了建设单位的委托与授权，在委托监理合同中约定了有关建设工程项目施工安全监理的服务范围和内容，就要遵守国家有关法律法规的规定。《合同法》第107条规定，“当事人一方不履行合同义务或履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”《建筑法》第35条规定，工程监理单位不按照委托监理合同的约定履行监理义务，对应当监督检查的项目不检查或者不按照规定检查，给建设单位造成损失的，应当承担相应的赔偿责任。由此可见，工程监理单位如果在委托监理合同中约定了施工安全监理服务内容而不履行合同约定的义务，就要承担相应的民事法律责任。应当指出，这种不履行合同约定的施工安全监理的行为，还同时违反了《建设工程安全生产管理条例》等行政法规的规定，因此，将受到民事责任、行政责任，甚至刑事责任的同时追究。

（二）工程监理单位与监理工程师的行政法律责任

行政责任是由国家行政机关认定的、行为人因违反行政法律规范所应当承担的法律后果。2004年11月国务院颁布的《建设工程安全生产管理条例》，首次以法规的形式规定了建设活动各方主体的安全责任，其中包括工程监理单位对于建设工程安全生产应承担的法律责任，这是目前判定施工安全监理行政法律责任的重要法规依据。

该条例第14条规定：工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。

1.工程监理单位的行政法律责任

工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。

工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。

《建设工程安全生产管理条例》第26条规定：施工单位应当在施工组织设计中编制安全技术措施和施工现场临时用电方案，对下列达到一定规模的危险性较大的分部分项工程编制专项施工方案，并附具安全验算结果，经施工单位技术负责人、总监理工程师签字后实施，由专职安全生产管理人员进行现场监督：

（一）基坑支护与降水工程；

（二）土方开挖工程；

（三）模板工程；

（四）起重吊装工程；

（五）脚手架工程；

（六）拆除、爆破工程；

（七）国务院建设行政主管部门或者其他有关部门规定的其他危险性较大的工程。

对前款所列工程中涉及深基坑、地下暗挖工程、高大模板工程的专项施工方案，施工单位还应当组织专家进行论证、审查。

本条第一款规定的达到一定规模的危险性较大工程的标准，由国务院建设行政主管部门会同国务院其他有关部门制定。

该条例释义进一步指出，对于结构复杂，危险性较大、特性较多的特殊工程，不仅要按照上述要求编制专项施工方案，还应当组织专家进行论证、审查。这些工程包括：

（1）深基坑，是指开挖深度超过5米的基坑（槽）、或深度未超过5米但地质情况和周围环境较复杂的基坑（槽）。

（2）地下暗挖工程，是不扰动上部覆盖层面修建地下工程的一种方法。

（3）高大模板工程，是指模板支撑系统高度超过8米，或者跨度超过18米，或者施工总荷载大于10kN/平方米，或者集中线荷载大于15kN/m的模板支撑系统。

杭州市根据有关规定将审核施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准，细化为16项，在浙江省具有普遍性，可以参照，它们是：

1）安全生产应急预案；

2）临时用电施工方案；

3）塔式起重机安装拆除施工方案；

4）垂直提升机械设备安装拆除方案；

5）承重支模架安装拆除方案；

6）脚手架安装拆除方案

7）深基坑围护方案；

8）土方开挖方案；

9）地下暗挖工程和隧道工程施工方案；

10）桥梁工程施工方案；

11）大型吊装工程施工方案；

12）钢结构、网架、索膜结构工程施工方案；

13）预应力结构张拉施工方案；

14）建筑幕墙工程施工方案；

15）爆破拆除施工方案；

16）安全防护、文明施工措施费用使用计划。

《建设工程安全生产管理条例》第七章法律责任的第57条，重申了工程监理单位的四种违规行为，并规定了相应的处罚办法。即：工程监理单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任：

1）未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的；

2）发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的；

3）施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关主管部门报告的；

4）未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。

《杭州市落实建设工程安全生产监理责任实施办法》第22条至第26条细化了《建设工程安全生产管理条例》关于监理责任的规定，可以作为我省监理单位落实监理责任的重要参考依据：

第22条监理单位应当按照第11条、第12条内容对施工组织设计中的安全技术措施或专项施工方案以及施工现场安全生产保证体系、安全生产规章制度的建立、健全情况进行审查，未进行审查或漏查的，监理单位应承担《建设工程安全生产管理条例》第57条规定的法律责任。

施工组织设计中的安全技术措施或专项施工方案未经监理单位审查签字认可，施工单位擅自施工的，监理单位应及时下达书面指令予以制止，并将情况及时书面报告建设单位。监理单位未及时制止并报告的，监理单位应承担《建设工程安全生产管理条例》第57条规定的法律责任。

第23条监理单位在监理巡视检查过程中，发现施工企业降低安全生产条件或存在安全隐患的，监理单位应按照法律法规和《建设工程监理规范》有关规定及时下达书面指令要求施工单位进行整改或停止施工。若监理单位没有及时下达书面指令要求施工单位进行整改或停止施工的，监理单位应承担《建设工程安全生产管理条例》第57条规定的法律责任。

第24条施工单位拒绝按照监理单位的要求进行整改或者停止施工的，监理单位应及时将情况向当地建设主管部门报告。如果监理单位没有及时将情况向当地建设主管部门报告的，监理单位应承担《建设工程安全生产管理条例》第57条规定的法律责任。

第25条监理单位未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的，应当承担《建设工程安全生产管理条例》第57条规定的法律责任。

第26条建设行政主管部门（安全监督机构）在对施工现场进行检查时，应当检查监理单位履行安全生产监理责任的情况，查阅有关文件资料，听取监理单位对施工现场安全生产的意见和建议。对监理单位反映的施工单位拒不履行安全生产责任义务的情况，要及时、认真进行调查，并依法严肃处理，处理情况要通报建设、监理单位。安全监督机构对有关监理企业、监理人员履行安全责任的检查情况应记入工程安全监督报告，作为对监理企业、监理人员考核的重要依据。

应该注意的是，杭州市的部分规定增加了向建设单位报告的内容。

2.监理工程师的行政法律责任

该条例第58条对注册执业人员违规行为规定了处罚办法，其中包括注册监理工程师。该条文规定：注册执业人员未执行法律、法规和工程建设强制性标准的，责令停止执业3个月以上1年以下；情节严重的，吊销执业资格证书，5年内不予注册；造成重大安全事故的，终身不予注册；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

工程监理单位也要承担建设工程安全生产责任，这是因为：

（1）建设工程具有投资大、规模大、周期长、环节多、参与方多等特点，不论哪一参与方或哪一环节出了问题，都会导致发生安全隐患。建设工程的安全责任是参与方多种行为的综合结果，可能是某一参与方的行为，也可能是若干参与方关联行为的结果，绝不仅仅是施工单位一家的行为后果。有行为就有责任，工程监理是建设工程管理的责任主体之一，规定其安全生产责任也就理所当然。

（2）我国推行的工程监理制度与国际上做法略有不同，国际惯例是业主自愿委托监理，而我国国情决定了带有强制性监理的性质。因此，法律、行政法规，部门规章，以及地方性法规、规范标准进一步明确工程监理也必须对建设工程安全生产实施监理。

（3）建设工程安全生产直接影响着工程质量、造价、工期目标的实现，工程监理接受建设单位的委托，代表建设单位对承包单位进行监督，就要对施工的各个环节把关。因而工程监理单位对安全生产也要负一定责任，从而对建设单位负责。

（三）监理工程师的刑事法律责任

刑事责任是指具有刑事责任能力的人实施了刑事法律规范所禁止的行为所必须承担的刑事法律后果。

有关安全监理刑事责任的法律条款有《中华人民共和国刑法》第137条规定：“建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处5年以上10年以下有期徒刑，并处罚金。”

第二节建设工程施工安全监理工作的内容和程序

一、建设工程施工安全监理工作的内容

建设工程施工阶段施工安全监理工作主要有三部分，即：

1.项目施工安全监理的准备工作；

2.施工准备阶段的施工安全监理工作；

3.施工过程的施工安全监理工作。

二、建设工程施工安全监理的工作程序

建设工程施工安全监理的工作程序应根据《建设工程监理规范》的规定要求，根据建设工程项目危险源与施工的专业特点，按照委托监理合同约定的施工安全工作内容，在编制监理规划时，制定具体的工程项目施工安全监理的工作程序，建设工程施工安全监理总程序是：

1.编制监理大纲中安全监理方案；

2.签订监理委托合同（包括施工安全监理的内容）；

3.任命项目总监理工程师、组建项目监理机构（包括安全监理人员）；

4.项目安全监理的准备；

5.施工准备阶段的安全监理；

6.施工阶段的安全监理；

7.施工项目安全监理的总结；

8.施工安全监理资料归档

三、建设工程施工安全监理和质量的关系

（一）质量和安全是建筑施工中永恒的主题

把施工图纸上的各种线条，在指定的地点变成实物，这个过程就叫做建筑施工。这个过程复杂，涉及的范围广大，考核的指标多，但其中有两个实质性的内容，一个是质量，一个是安全。质量是指“实物”而言，建造的“实物”的功能完全实现了设计意图，即为合格工程，建造的“实物”很多功能都不能实现设计的要求，即为不合格工程，这是工程建设的主体。所谓安全是指建造“实物”的人在建造“实物”过程中的生命安全和身体健康。如果说质量是管物的，而安全则是管人的。各类建筑物、构筑物、公路、桥梁等是建筑业的产品，没有产品质量，建筑业就无法生存和发展。那么不能保证施工人员的安全和健康，就难以生产出产品，没有产品，建筑业也就不存在。因此质量和安全是工程建设中永恒的主题，安全工作搞好了，施工人员能在安全舒适的环境中作业，自然会生产出优质产品。安全是工程质量的前提条件；而工程质量的好坏，也是为了安全。

低劣的工程质量，造成建筑物倒塌，那就直接威胁着人们的安全和健康。如果说质量是业主所追求的最终目标，那么安全则是实现这一目标的基本环境条件，而施工安全监理则是这一环境条件的保护神。

（二）施工安全生产包括的内容

1.控制施工人员的不安全行为人是施工生产中的主体，也是安全生产的关键，搞好安全生产，必须首先控制人的不安全行为。人的不安全行为分为生理上的，即为身体上的缺陷，使他不能适应某些生产的速度、工作的条件和环境；心理上的，即受到了某些因素的刺激和影响，产生了思想和情绪上的波动，身心不支、注意力转移，发生了误操作和误判断；行为上的，即为了某种目的和动机有意采取的错误行动。必须根据人的生理和心理的特点，合理安排和调配适合的工作，预防不安全行为，通过培训教育，增强安全意识，做到不伤害自己，不伤害别人，也不被别人伤害。

2.控制物的不安全状态施工人员在建造建筑物的过程中，要使用多种的工具、机械、设备、材料等等，也要接触各类的设施、设备等，这些使用和接触的各类材料、工具、设施、设备等统称为“物”，这些“物”不仅要保持良好的状态和技术性能，还应该是操作简便，灵敏可靠，并且具有保持操作者免受伤害的各类防护和保险装置。

3.作业环境的防护在任务时间、季节和条件下施工，对于任何作业都必须给施工人员创造良好的、没有一切危险的环境和作业场所。

以上三个方面都必须齐备，安全生产就有了保障，缺少一个方面，就留下不安全的隐患，给发生伤亡事故创造了条件和机会。