工程建设参建单位安全责任

4.2　工程建设参建单位安全责任

4.2.1　安全生产法律法规体系

1.主要参建单位安全责任关系

在工程建设的施工阶段，参建单位以建设单位、监理单位、施工单位为主。重大工程建设项目通常划分了众多的监理、施工标段，其组织管理关系示意图如图4－2所示。本节将重点解读法律规定的建设单位、监理单位、施工单位的安全责任。

图4－2　主要参建单位关系示意图

（1）建设单位

建设单位对某一具体工程建设项目的质量、投资、进度、安全等进行管理。可见，建设单位属于现场监管，在组织结构中处于承上启下的位置，上级主管部门下达的管理要求经由建设单位进行分解，下达到管辖的各监理单位和施工单位，并督促其执行。

建设单位做好安全管理工作，对保障大型工程项目建设的顺利进行，以及施工现场安全有着举足轻重的作用。随着《建筑法》、《安全生产法》、《建设工程安全生产管理条例》、《公路水运工程安全生产监督管理办法》等法律法规的相继颁布实施，建设单位安全生产管理的职责和义务得以进一步明确，并且对建设单位的安全管理也出台了一些地方性规定。建设单位的安全管理工作正逐步走上良性循环的轨道，通过制定招标准入条件、加强日常监督管理力度，使得建设工程劳动作业环境、现场安全文明施工有了很大的改善。

（2）监理单位

监理单位受业主单位委托进行工程质量和安全生产管理，其工作属日常监督范畴，因此监理单位可看作现场监督者，辅助建设单位进行工程建设的质量、投资、进度及安全管理。

随着《中华人民共和国安全生产法》、《建设工程安全生产管理条例》的出台，监理单位的安全管理职责进一步得到了强化和明确。《建设工程安全生产管理条例》第十四条明确指出：“工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者安全专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。”

（3）施工单位

施工单位负责具体的工程施工，是安全生产的现场执行者，也是最重要的安全生产责任主体。施工单位的安全生产管理职责比较复杂，同时也是法律法规文件上规定最详细的，后文将具体阐述。

4.2.2　建设单位安全生产责任

1.建设单位主要安全责任（以江苏为例）

建设单位的安全职责主要在《建设工程安全生产管理条例》、《公路水运工程安全生产监督管理办法》（交通部1号令），以及江苏省交通厅出台的《江苏省交通建设工程安全监督管理（暂行）规定》、《江苏省交通建设工程安全责任制度》中进行了规定，其安全职责具体见表4－1。

表4－1　建设单位的法定安全责任汇总表

续表4－1

2.建设单位安全责任解读

建设单位是具体工程建设项目的安全生产的组织者和管理者，接受上级主管部门的监督管理。对照表4－1《建设单位的法定安全责任汇总表》分析可知，建设单位的主要安全责任包括：

（1）组建机构

建立安全生产领导小组是目前绝大多数交通建设工程推行的一种行之有效的做法。通过建立安全生产领导小组，对各个部门的安全管理职责加以明确，将安全职责细化到各个岗位。同时，为了保障安全机构高效运转，建设单位需要建立安全管理网络，确保安全管理信息能够及时地传递。

（2）建立各项制度

建设单位作为建设工程的直接管理机构，有责任建立基于具体工程项目各参建单位的安全管理办法和各项制度。各项制度是保障安全生产最基础的工作，其核心是建立各级安全生产责任制，进行安全生产责任制交底，确保安全生产责任落实到位。这是执行国家、省相关法律法规和部门规章的要求，也是建设工程安全管理的需要。

（3）组织安全生产检查

对建设工程安全生产检查是建设单位的安全职责。建设单位应当对下属监理单位和施工单位的安全生产管理情况进行监督，不定期地巡查施工现场，严格要求相关人员和设备按规定取得相关证书，督促施工单位加强施工现场安全管理，确保安全生产满足国家相关安全生产法律、法规、标准的要求。

（4）安全专项施工方案的审查

国家法律、法规要求施工单位应在施工组织设计中对危险性较大的工程或部位制定专门的安全保障措施，同时也对建设单位责任作了相应的规定。建设单位应承担施工组织设计中的安全技术管理保证措施的审查职责，必要时，可委托具有相应资质的咨询机构进行安全评价并制定出安全应对措施，消除安全隐患；承担监督监理单位对施工单位编制的危险性较大的分部分项工程安全专项施工方案组织审查的职责。

（5）组织安全教育培训

“宣传、贯彻、执行有关安全生产的法律、法规”、“开展公路水运工程安全生产经验交流，普及安全生产知识”是建设单位的职责之一。建设单位除了对建设单位全体工作人员进行安全教育培训外，还包括对监理单位和施工单位的有关安全责任人的培训，提高相关人员的安全管理效率和安全管理水平。

（6）制定应急预案、事故报告和处理制度

建设单位应根据具体建设项目的特点编制安全生产事故总体应急预案，快速处置安全事故，采取相应措施，尽可能地降低事故的后果。建设单位应建立生产安全事故的报告、处理和调查制度，应规范事故处理和报告程序，能有效杜绝事故谎报、瞒报的现象，有利于追究事故有关责任人的安全责任。

（7）管理安全生产费用

建设单位应规范和完善安全生产费用的使用和管理，规定安全生产费用可使用的内容和范围，提出安全生产费用的提取、使用、支付等有关程序及要求，同时明确建设、施工、监理单位的管理职责，保证安全生产费用真正用于安全生产。

（8）建立沟通和协调机制

建设单位应及时向监理单位和施工单位传达上级主管部门的安全生产工作要求，以及上级部门关于安全生产工作的文件、会议、批示精神等，并结合本项目的具体情况制定相应的对策措施，督促相关单位落实到位。建设单位还应定期将安全生产管理情况进行总结，并及时上报上级主管部门。建立工程建设项目的沟通协调机制，真正发挥建设单位上传下达的作用。

（9）管理安全生产资料

建设单位应及时收集安全生产管理资料，并整理和归档，建立安全管理资料台账，保证安全管理资料的完整性和规范性。

4.2.3　监理单位安全生产责任

1.监理单位主要安全责任（以江苏为例）

《中华人民共和国安全生产法》、《建设工程安全生产管理条例》、《公路水运工程安全生产监督管理办法》、《江苏省交通建设工程安全责任制度》等中有关文件对监理单位的安全责任进行了阐述。监理单位的安全生产责任如表4－2所示。

表4－2　监理单位的法定安全责任汇总表

续表4－2

2.监理单位安全责任解读

监理单位受建设单位的委托作为工程管理单位，是建设单位工程建设管理的一部分，可以说是建设单位管理的扩展和延伸。在交通工程建设工程安全管理过程中应履行《建设工程安全生产管理条例》等规定的相应职责。

（1）组建安全生产监理机构

安全生产监理机构是总监办开展工程建设安全监理的保障。在工程建设刚开始，监理单位就必须组建安全生产组织机构，编制安全生产监理计划，明确监理人员的岗位职责、监理内容和方法等。

（2）制定各项安全监理制度

《公路水运工程安全生产监督管理办法》第十八条规定：“监理单位应当按照法律、法规和工程建设强制性标准进行监理，对工程安全生产承担监理责任。”为了能按照监理计划开展工作，各负其责，监理单位应当制定安全生产监理责任制，把安全监理责任落实到具体的责任人，并需要制定一系列的配套制度来保证监理工作的顺利进行。

（3）审查安全专项施工方案

法律法规规定，监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者安全专项施工方案是否符合工程建设强制性标准，同时，监理单位应对达到一定规模且危险性较大的分部分项工程的安全专项施工方案组织审查。

（4）安全检查和旁站监理

监理单位是建设过程中安全生产管理最直接的监督者，国家相关法律法规对工程监理的安全监理内容也有明确的规定。监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告。施工单位拒不整改或者不停止施工的，监理单位应当及时向有关主管部门报告。

采取旁站、巡视和跟踪检验等形式，对施工单位执行安全生产的法律、法规和标准、规范及落实安全生产责任制、施工安全措施等情况进行监理，对危险性较大的工程作业应当加强巡视检查等是法律规定的监理职责。

（5）审核安全生产费用

《公路水运工程安全生产监督管理办法》第十四条规定“安全生产费用由建设单位根据监理工程师对工程安全生产情况的签字确认进行支付”，这就要求监理单位应对项目部的安全生产费用承担审核的责任。

（6）组织安全教育培训

交通工程建设涉及多个相关专业，也大量地使用新工艺、新设备和新材料。这就要求监理工程师只有不断地更新自己的知识，熟悉工程建设的施工工艺，才能适应监理工作的需要。因而，监理单位应建立定期培训制度，制定相关监理人员的培训计划，面向监理人员定期举办安全生产知识培训，并对培训结果进行考核。

（7）审查事故应急预案，协助事故调查处理

施工单位编制事故应急预案是为了在发生安全生产事故时能够做到规范、有序地开展救援工作，使事故的损失减到最小。但事故预案是否符合具体交通工程建设实际情况，需要总监办审查，并提出审查意见。

监理单位是工程建设现场的直接监管者，掌握着施工现场的第一手资料，对事故的调查处理起着主要作用。协助相关部门的事故调查处理是监理单位的责任和义务。

（8）建立安全监理档案

安全监理资料是工程施工过程的反映，是工程安全施工监理的第一手资料，也是监理单位安全生产监理工作的体现。监理单位应当填报安全监理日志和监理月报。

4.2.4　施工单位安全生产责任

1.施工单位主要安全责任（以江苏为例）

依据《安全生产法》、《建设工程安全生产管理条例》、《公路水运工程安全生产监督管理办法》、《江苏省交通建设工程安全责任制度》，并参考《江苏省交通建设工程施工安全技术标准》（征求意见稿）等中有关施工单位安全管理职责的有关条文规定，施工单位的安全责任如表4－3所示。

表4－3　施工单位的法定安全责任汇总表

续表4－3

续表4－3

2.施工单位安全责任解读

施工单位的安全生产管理，在三方责任主体中是最关键、最直接的环节，施工单位做好安全生产管理工作是消除安全事故隐患的根本原因。通过分析表4－3《施工单位的法定安全责任汇总表》，可以归纳出施工单位的主要安全责任，包括：

（1）建立组织机构

施工单位应当设置安全生产管理机构，按照国家有关规定配备与施工规模相适应、专业齐全的安全管理专职技术人员，并向各施工现场派驻安全生产专职管理人员。明确组织机构各级人员的安全职责，建立安全生产网络。

（2）建立相关制度

施工单位是施工现场安全生产管理的第一责任人，《安全生产法》中规定的生产经营单位的主要负责人职责第一条就是建立、健全本单位安全生产责任制。制度建立后还要落实各部门及安全岗位人员的安全生产责任，并进行安全生产责任制交底。

（3）管理安全生产费用

施工单位应当保证本项目安全生产条件所需资金的投入，建立安全生产费用管理制度，在合理范围使用安全生产费用，确保施工现场的安全技术措施满足施工要求。

（4）编制安全专项施工方案和安全技术交底

施工单位应针对危险性较大的分部分项工程制定安全专项施工方案。安全专项施工方案的编制应满足针对性和可操作性的要求。针对性是指方案应符合工程的实际情况；可操作性是指方案应切实可行，且满足安全生产要求。

工程施工前，项目部应组织安全技术交底，负责项目管理的技术人员应当对有关安全施工的技术要求向施工作业班组、作业人员作出详细说明，并由双方签字确认。

（5）管理施工现场安全

做好施工现场的安全管理和文明施工，是施工现场安全的基本保障。

（6）组织安全生产检查

施工单位应当建立健全安全检查制度，对施工现场的安全进行巡查，对违反施工安全技术标准、规范和操作规程的行为及时制止或者纠正；对发现的安全事故隐患及时采取措施予以消除。施工单位应坚持施工现场巡查制度，定期组织安全检查，及时发现现场存在的事故隐患，并整改到位。

（7）制定应急救援预案，制定事故报告及调查处理制度

施工单位应当按照相关规定制定本单位生产安全事故应急救援预案，建立应急救援组织或者配备应急救援人员，配备必要的应急救援器材、设备，并定期组织演练。应急救援组织体系、通信联络方式应在现场醒目位置公布。

施工单位应根据建设单位的预案制定本标段的应急救援综合预案，并制定各专项预案。项目部应将应急预案提交总监办审核，并报建设单位进行备案。

施工单位还应制定事故处理与报告制度，规范事故处理和报告程序，杜绝事故谎报、瞒报现象，以便于追究事故有关责任人的安全责任。

（8）组织安全教育培训

安全教育培训是保证安全生产的基础，是提高职工安全技术素质、搞好安全生产的前提，也是营造良好安全生产文化氛围的主要手段。国家多项法律法规规定，作业人员必须接受安全生产教育培训，未经安全生产教育培训或教育培训考核不合格的人员不得上岗作业。

（9）建立安全管理档案

施工单位应当对施工现场安全技术资料建立档案，并确定专人管理；安全技术资料应当真实、完整、齐全。