建设工程监理安全管理

7.2　建设工程监理安全管理

7.2.1　建设工程监理安全管理的提出

从20世纪80年代改革开放至今，我国一直处于大规模经济建设时期，建设规模逐年加大，建设项目的科学技术含金量不断增加，施工难度也越来越大。虽然工程质量整体水平在不断提高，但在施工过程中安全生产管理未能与工程质量管理同步提高，安全事故时有发生。自2000年以来，建筑业因高空坠落、土方塌陷、脚手架倒塌、支架失稳、触电等导致的安全事故频频出现，给国家造成了巨大经济损失，给造成伤亡人员的家庭带来不幸。因此，如何做好建筑业安全生产管理工作，减少伤亡事故的发生，越来越成为社会各界关注的焦点。2000年10月25日南京电视台因模板支撑垮塌引起重大安全事故，造成6人死亡的严重后果。此事故的发生经过及处理结果经媒体披露后，在社会上特别是建筑行业中引起了广泛的关注，特别是对该项目总监理工程师判刑5年的问题，引起强烈反响和争议。监理企业要不要对安全生产承担责任？承担多大的责任？一时成为报纸、刊物讨论的热点。因为在此之前，法律、法规对监理企业安全责任没有明确规定。2004年2月1日，国务院颁布了《建设工程安全生产管理条例》，首先把监理单位的建设工程安全生产管理工作纳入了施工阶段监理的范畴，并对监理单位的安全管理工作和法律责任作出了原则性规定。鉴于建筑施工领域安全生产形势的严重局面和出于“齐抓共管”的客观需要，监理单位必须按照政府部门颁布的有关法规承担安全管理职责。至于安全监理的深度、实施细则以及安全监理责任的进一步明确还有待研究探讨，逐步完善相应的法律、法规体系。

7.2.2　建设工程监理企业的安全责任及相关法律责任

工程监理企业的安全生产管理要遵照法律、法规的有关规定。

我国在1998年开始实施的《中华人民共和国建筑法》中就规定了有关部门和单位的安全生产责任。2003年国务院通过并在2004年开始实施的《建设工程安全生产管理条例》，对于各级部门和建设工程有关单位的安全责任有了更为明确的规定。关于工程监理单位的安全职责及有关法律责任，主要有以下相关规定。

工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。工程监理单位和监理工程师应当按照法律法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。

工程监理单位有下列行为之一的，责令限期整改；逾期未整改的，责令停业整顿，并处以10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任。

①未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的。

②发现安全事故隐患未及时要求施工整改或者暂时停止施工的。

③施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关主管部门报告的。

④未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。

工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员依法追究刑事责任。

7.2.3　建设工程监理安全管理的基本要求

建设工程监理安全管理（以下简称安全监理）的基本要求包括以下几个方面。

业主应在委托监理合同中明确规定监理企业实施安全监理的工作范围、工作内容、责任和相应的酬金。

安全监理应遵守安全生产，“谁主管谁负责”的原则，监理企业实施安全监理并不减免建设单位、勘察设计单位和承包单位的安全责任。

安全监理应坚持“安全第一，预防为主”的方针和“以人为本，防微杜渐”的管理原则。

总监理工程师应对项目监理机构的安全监理工作负责。

因为总监理工程师受监理企业任命和授权，全面负责履行委托监理合同并主持项目监理机构工作，因此要对项目监理机构的安全生产和安全监理负总的责任。责任主要表现在以下两个方面。

（1）对项目监理机构自身的安全生产负总责。

①建立和健全项目监理机构各岗位的安全生产责任制。

②制订项目监理机构的规章、制度和安全操作规程。

③确保监理活动应具备的安全措施、劳动保护的落实。

④定期检查项目监理机构的安全生产工作，及时消除监理活动中的安全事故隐患。

⑤及时、如实向监理企业报告本项目监理机构的安全生产状况与事故。

（2）对承担的安全监理工作负总责。

主要表现在总监理工程师应组织项目监理机构履行以下责任。

①按专业对工程施工阶段各经营主体的安全生产活动进行管理与协调。

②防止因下述原因引发重大安全事故。

a.工程质量不合格。

b.施工承包单位违反资质及安全许可规定。

c.施工承包单位所制订和执行的施工安全技术措施不符合工程建设强制性标准或其他法规的要求。

d.施工承包单位投入生产的人员、材料、设备不合格。

e.施工现场及毗邻地域范围内地质水文资料或地下建（构）筑物和综合管线现状不明或措施不当。

③及时向建设单位报告安全监理工作及施工过程安全生产状况。必须指出的是，并不是施工现场所有的安全生产事项都纳入安全监理的范围。《建筑法》第45条明确规定：“施工现场安全由建筑施工企业负责”。实行安全监理不但不能取代，而且需要强化施工承包单位对施工现场的安全生产管理。

安全监理的工作内容如下。

①审查承包单位的安全生产资质。

②审查承包单位的专项安全施工技术措施（方案）应符合工程建设标准强制性条文的要求。

③监督施工实施过程执行批准的专项安全施工技术措施（方案）。

④参与安全事故的调查。项目监理机构应要求承包单位建立工程项目安全管理制度，要求总承包单位建立对分包单位安全生产的管理制度。

要求施工承包单位在施工现场建立有效的安全生产管理机构。施工承包单位应当配置与施工规模相适应的专职安全生产管理机构和安全技术人员，独立行使施工现场的安全管理职权。在第一次工地会议上，最好要求施工承包单位提供安全生产管理机构的组织与名单，并一直将其管理活动纳入监理的视线。实行施工总承包的，由承包方对施工现场的安全全面负责，对分包单位的安全生产实施管理。项目监理机构应掌握总承包对分包方竖向管理的机构与制度，要求总承包方介入实质性的管理工作。

7.2.4　安全监理基本工作方法和手段

①审查：即审查资质证书、安全生产许可证、特种作业人员上岗证、施工单位安全管理体系、施工组织设计中的安全技术措施及专业施工方案等。

②检查：即检查安全生产规章制度、施工现场各种安全标志和安全防护措施等。

③巡视：即定期巡视检查施工单位对危险性较大工程的作业和监管等。

④通知：即发现安全事故隐患或有违反现行法律、法规、规章和工程建设强制性标准，未按照施工组织设计中的安全技术措施和专项施工方案组织施工，应发监理工程师通知单。

⑤停工：即在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改，情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。

⑥报告：即施工单位拒不整改或不停止施工的，监理单位应当及时向有关主管部门报告。

⑦会议：即第一次工地会议及工地例会应包括安全监理工作内容，必要时召开安全生产专题会议，并做好会议纪要。通过各种会议增强安全意识，明确各方安全责任，落实安全措施，解决安全生产存在问题。

⑧文档管理：即随时整理安全管理资料，每天做好安全监理记录，竣工后做好有关安全生产技术、安全生产管理的资料归档工作。

7.2.5　施工准备阶段的安全监理

1）施工准备阶段项目监理机构应要求建设单位提供的文件和资料

①施工现场及毗邻区域内供水、供电、供气、供热、通信、广播电视、排水等地下管线资料和地质水文资料，相邻建筑物、构筑物、地下工程有关资料。

②对拆改、重新装修工程，如涉及建筑主体和承重结构变动或荷载发生变化的，应提供原设计单位或具有相应资质等级的设计单位的设计文件，对结构的安全性进行认定。

当建设单位不能提供这类文件时，监理方可提出不宜开工的书面陈述。

2）项目监理机构应根据工程的特点，通过建设单位要求设计单位提供的文件

①涉及施工安全的重点部位和环节的设计说明或指导意见

②针对工程所采用的新结构、新材料、新工艺和特殊结构，提出保障施工作业人员安全和预防生产安全事故的措施或建议。

3）项目监理机构必须要求承包单位（及其分包单位）提供的文件

（1）相关资质证明文件。

①企业资质证书和安全生产许可证书。

②承担下列工程施工的，应提供企业专项资质证书及专项安全生产许可证。

a.安装、拆卸起重机械设备。

b.整体提升脚手架、模板等自升式架设设施。

c.拆除、爆破工程。

d.国家和地方规定的其他危险性较大的工程。

③承包单位项目部安全生产组织机构及负责人名单，并附项目经理、现场专职安全生产管理人员的资质证书及建设行政主管部门核发的安全教育培训合格证书。

④特种作业人员的作业操作资格证书，上岗证书、安全培训证书等。

（2）施工组织设计（应包括安全生产的内容）及专项安全施工技术措施文件。

（3）向建设行政主管部门办理的《施工起重机械登记表》复印件。

并宜填写《施工设施（机具、措施用材料）备案表》，报项目监理机构备案。

4）项目监理机构应审查上述文件的合法性及有效性

总监理工程师应组织专业监理工程师对施工组织设计（安全生产篇）及专项安全施工技术措施文件进行审查，审查重点应放在程序性、符合性以及针对性的审查。审查主要内容如下。

①施工单位编制的地下管线保护措施方案是否符合强制性标准要求。

②基坑支护与降水、土方开挖与边坡防护、模板、起重吊装、脚手架、拆除、爆破等分部分项工程的专项施工方案是否符合强制性标准要求。

③施工现场临时用电施工组织设计或者安全用电技术措施和电气防火措施是否符合强制性标准要求。

④冬季、雨季等季节性施工方案的制订是否符合强制性标准要求。

⑤施工总平面布置图是否符合安全生产的要求，办公、宿舍、食堂、道路等临时设施设置以及排水、防火措施是否符合强制性标准要求。

5）对危险性较大的工程或施工作业的安全监理

项目监理机构应要求施工单位执行专项开工报审制度，并要求施工单位专职安全生产管理人员进行现场监督。

6）总监理工程师编制监理规划应注意的问题

施工准备阶段，总监理工程师在主持编制监理规划时，应根据《建设工程安全生产管理条例》、工程建设强制性标准、《建设工程监理规范》以及委托监理合同编写安全监理的内容，明确安全监理工作范围、深度、工作程序、原则和做法，对危险性较大的分部分项工程应在施工开始前组织编制安全专项生产管理实施细则。实施细则应当明确安全监理的方法、措施和控制要点，以及对施工单位安全技术措施的检查方案。

7）开工前项目监理机构的查验重点

开工前，项目监理机构应查验承包单位对施工有关人员上岗前的安全技术培训记录。

7.2.6　施工实施阶段的安全监理

1）项目监理机构在施工实施过程中的监理内容

①监督施工单位按照施工组织设计中的安全技术措施和专项施工方案组织施工，及时制止违规施工作业。

②定期巡视检查施工过程中的危险性较大工程作业情况。

③核查施工现场施工起重机械、整体提升脚手架、模板等自升式架设设施和安全设施的验收手续。

④检查施工现场各种安全标志和安全防护措施是否符合强制性标准要求，并检查安全生产费用的使用情况。

⑤督促施工单位进行安全自查工作，并对施工单位自查情况进行抽查，参加建设单位组织的安全生产专项检查。

2）施工实施过程中安全隐患和问题整改的监理办法

①出现安全隐患和问题时项目监理机构应填写《监理通知单》，通知承包单位整改，紧急情况可口头通知承包单位立即整改，但必须补发书面通知。

②发生下列情况之一，总监理工程师应向施工单位下达局部或全部工程的工程暂停令，待承包单位整改报监理检查同意后再下达复工指令。

a.承包单位无安全施工技术措施或措施存在严重缺陷。

b.承包单位拒绝监理的安全管理，对安全生产整改要求不予整改并擅自继续施工。

c.施工现场发生了必须停工的安全生产紧急事件。

d.施工出现重大安全隐患，监理认为有必要停工以消除隐患。

监理下达《工程暂停令》，在正常情况下应事前向建设单位报告，并征得建设单位同意。在紧急情况下，总监理工程师也可先下达《工程暂停令》，此后在24小时以内向建设单位报告。

③当承包单位接到《监理通知单》或《工程暂停令》后拒不整改或者不停止施工时，项目监理机构应报监理企业并及时向建设行政主管部门提出书面报告。

3）对专项工程或施工作业的安全监理

项目监理机构应审查施工单位报审的专项施工方案，符合要求的，由总监理工程师签认后报建设单位。专项施工方案审查应包括以下基本内容：

①编审程序应符合相关规定；

②安全技术措施应符合工程建设强制性标准。

对达到一定规模的、危险性较大的分部分项工程的专项施工方案，还应检查其是否附具安全验算结果。对涉及深基坑、地下暗挖工程、高大模板工程的专项施工方案，还应检查施工单位组织专家进行论证、审查的情况。

专项施工方案报审表应按本规范附录A.0.1的要求填写。

项目监理机构应要求施工单位按照已批准的专项施工方案组织施工。专项施工方案需要调整的，施工单位应按程序重新提交项目监理机构审查。

项目监理机构应巡视检查危险性较大的分部分项工程专项施工方案实施情况。发现未按专项施工方案实施的，应签发监理通知，要求施工单位按照专项施工方案实施。

项目监理机构在实施监理过程中，发现工程存在安全事故隐患的，应签发监理通知，要求施工单位整改；情况严重的，应签发工程暂停令，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，项目监理机构应及时向有关主管部门报送监理报告。

监理报告应按本规范附录B.0.4的要求填写。

4）针对性地召开安全生产会议

项目监理机构可针对安全生产及管理存在的问题，召开专题安全生产会议，并做好安全会议纪要工作。

5）处理重大安全事故

①当发生重大安全事故时，项目监理机构必须在24小时内向监理企业和建设单位书面报告，特大事故不能超过2小时。报告包括以下内容。

a.事故发生的时间、地点、工程项目、企业名称。

b.事故发生的简要过程、伤亡人数和直接经济损失的初步估计。

c.事故发生原因的初步判断。

d.事故发生后采取的措施及事故控制情况。

e.事故报告的项目监理部名称及报告人。

②项目监理机构应要求事故发生单位严格保护事故现场，采取有效措施抢救人员和财产、防止事故扩大。有条件时，应予摄影或录像。

③项目监理机构应配合事故的调查，以监理的角度，向调查组提供各种真实情况，并做好维权、举证工作。监理举证一般包含以下几个方面。

a.反映监理依据合法性的证据。

b.反映监理工作程序、方法的合法性、规范性的证据。

c.反映监理进行过程中的协调和处理问题合理性的证据。

d.针对所追究的事故责任，要提出有证有据的事故原因分析报告。

6）完善安全管理资料

项目监理机构应做好安全监理记录，完善自身安全管理资料，包括：施工单位安全保证体系资料、监理规划（安全部分）、监理安全管理细则、监理安全检查表、安全类书面指令台账、施工单位安全检查周报等，记录及资料应当真实、清楚。

7）做好立卷归档工作

工程竣工后，监理单位应将有关安全生产的技术文件、验收记录、监理规划、监理实施细则、监理月报、监理会议纪要及相关书面通知等按规定立卷归档。

7.2.7　监理人员如何更好地履行安全监理职责

①认真学习和掌握工程建设法规和强制性标准，加强相关安全知识的学习，努力钻研专业技术知识，提高对施工组织设计中的安全技术措施或专项施工方案的技术性审查能力，提高安全管理的专业水平。

②对安全薄弱环节、安全事故多发部位加强巡视和检查，凡在施工方案中提到的安全措施一定要百分之百的兑现，对不符合工程建设强制性标准的建设行为，应该采取措施加以制止，当发现存在安全事故隐患时，坚决要求施工单位立即整改或暂时停止施工。

③如实记录安全监理工作，及时收集、整理和保存安全生产资料、事故现场资料，及时向监理企业、建设单位和建设行政主管部门报告安全监理工作。

④增强安全风险防范意识和安全监理主动控制意识，提高安全监理的责任心。

7.2.8　监理企业如何加强安全监理工作

①建立健全监理企业安全管理机构和安全管理制度。

②落实安全监理责任制，明确监理人员的安全监理职责。

③做好安全监理的预防性工作。

④落实安全监理措施。

⑤对监理人员加大安全培训教育力度。