工程项目后评价概述

11.1.1　工程项目后评价的涵义和特点

1.工程项目后评价的涵义

项目后评价（Post Project Evaluation）是指项目在投资完成之后或建成投产并达到设计生产能力后，通过对项目的立项决策、建设目标、实施全过程（设计施工、竣工验收、生产经营等）的工程活动进行调查研究与总结回顾，运用技术经济方法对取得的效益（经济效益、社会效益和环境效益）、产生的影响及其持续性进行系统客观分析和综合评价，从而判断建设项目预期目标实现程度的一种评价方法。对于经营性项目，一般是在项目投产运营 3～5年后进行后评价：与项目决策时确定的目标以及技术、经济、环境、社会指标进行对比，找出差别和变化，分析原因，总结经验，汲取教训，得到启示，提出对策建议。

项目后评价主要是服务于投资决策，是出资人对投资活动进行监管的重要手段之一。项目后评价也可以通过信息反馈，改善新一轮投资管理和决策，完善在建投资项目，为提高投资效益提供帮助。

项目后评价起源于20世纪30年代的美国国会和公众对经济大萧条期间政府“罗斯福新政”对投资效果的审视与关注。项目后评价经过80多年的发展已经形成一套比较完善的理论体系，并为以美国、加拿大、日本为代表的国家和联合国文教组织、联合国儿童基金会、联合国粮食组织、联合国人口活动基金、世界银行、亚洲开发银行等国际援助机构所采纳。我国的项目后评价起步较晚，开始于20世纪80年代中后期，主要是在利用外资尤其是世界银行贷款项目的管理过程中学习、借鉴国外先进经验的基础上发展起来的，并初步形成了自己的后评价体系。

国家发改委（原国家计委）是我国最早开展后评价工作的部门，在1988年和1989年，其先后下发文件，要求首先在外资贷款项目中进行后评价工作，并委托中国国际工程咨询公司对十几个项目试点（涉及农业、交通、能源等许多行业）先后进行了后评价，这标志着项目后评价在我国的正式开始。随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入与发展，投资项目的可行性研究、项目决策、项目后评价也逐步受到政府、企业及社会各界的重视。

2004年7月国务院颁布了《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号），在加强和改进投资的监督管理中明确指出“建立政府投资责任追究制度，工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束……完善重大项目稽查制度，建立政府投资项目后评价制度，对政府投资项目进行全过程监管。”政府投资项目后评价制度的建立，为确立项目后评价在我国投资管理体制中的作用和地位奠定了基础。为指导中央企业提高投资决策水平、管理水平和投资效益，规范投资项目后评价工作，推动投资项目后评价制度和责任追究制度的建立，2005 年 5 月颁发了《中央企业固定资产投资项目后评价工作指南》（国资发规划〔2005〕92 号），对项目后评价的概念、一般要求、内容、方法、实施和成果应用等作出了明确规定，促使国内各行业对投资项目后评价工作日益重视，对推动后评价工作开展发挥了重要作用。2008年11月，国家发改委颁布了《国家发展改革委关于印发中央政府投资项目后评价管理办法（试行）的通知》（发改投资〔2008〕2959号），意在建立与完善政府投资项目后评价制度，规范项目后评价工作，提高投资决策水平与投资效益。项目后评价承担了第三方独立、客观、公正、科学的监督与评价职能，成为国家对重大投资建设项目进行监督与管理的重要手段。

2.工程项目后评价的特点

工程项目后评价具有现实性、全面性、反馈性及合作性等特点。

1）现实性

项目后评价分析研究的是项目实际的情况，是对工程项目建成投产后运营状况的总结评价，其所依据的数据资料是现实发生的真实数据或根据实际情况重新预测的数据。因此，项目后评价必须依据项目实际的技术、经济、环境、社会等各项指标，实事求是地对项目实施的效果进行评价。

2）全面性

在进行项目后评价时，需要对项目实践进行全面评价，不仅对项目从立项决策、项目实施、项目投产运营等全过程进行系统分析与评价，而且还要对项目的经济效益、社会效益、环境效益以及项目的综合管理效率等全方位评价，并把握影响项目效益的主要因素，总结经验教训，提出切实可行的改进措施。

3）反馈性

项目后评价的目的是为有关部门反馈信息，为新项目立项、调整投资规划和政策的提供依据，为今后项目管理、投资计划的制订和投资决策积累经验，并用来检测项目投资决策正确与否。因此，项目后评价的反馈机制、手段和方法便是评价成败的关键环节之一，通过项目周期各个阶段的信息交流和反馈，系统地为评价提供资料和向决策机构提供评价的反馈信息。

4）合作性

项目可行性研究和项目前评价一般只通过评价单位与投资主体间的合作，由专业的评价人员提出评价报告，而项目后评价则需要更多方面的合作，如专业的技术经济人员、项目经理、企业经营管理人员、投资项目主管部门等，各方融洽合作，项目后评价才能切实反映项目投资效益、管理水平和决策质量。

3.项目后评价与前评价（财务评价）的异同点

项目后评价与前评价（财务评价）的相同之处主要表现为：一是评价的主要目标都是以实现项目投资收益最大化；二是在评价方法的选择上，均可采用定性分析和定量分析相结合、静态分析和动态分析的分析方法；三是评价指标的选取上也有共同之处。

但是，项目后评价和前评价在评价主体、评价阶段、评价内容、评价依据和评价的侧重点等方面存在一定的区别，如表11-1所示。

表11-1　项目后评价与前评价的主要区别

11.1.2　项目后评价的理论基础

1.项目生命周期理论

项目生命周期理论认为，任何项目都要经历提出设想、立项决策、设计、建设，到项目竣工验收交付使用或生产，收回投资、达到预期目的为止所经历的多阶段的完整过程。项目后评价是在项目竣工交付使用或投入运行一段时间后，对项目的决策目标、实施过程效率、运营的效益、项目的可持续性等开展的综合性调查分析、论证与评价。从项目后评价的功能定位看，项目后评价是整个项目生命周期的最后一个阶段，是对整个项目的目的、作用、实施过程、效益、影响程度与可行性研究的结果以及项目决策的正确性进行客观独立的分析和评价，是项目的终点和结束阶段。同时，项目后评价又可视为一个新项目的开端，其通过总结经验教训反馈到后续待建新项目中去，以提高项目决策效率和管理水平，对项目其他环节进行监督约束，构成新的项目周期循环。

2.系统控制与反馈理论

项目后评价是运用现代系统工程与反馈控制的管理理论，对项目决策、实施和运营结果作出科学的分析和判定。项目后评价是一项严密和复杂的系统工程，是具有特定功能，由多个相关要素组成的有机整体，是内部各要素之间之间互相制约、互相影响的开放式环闭系统。该系统由“输入—处理—输出—反馈—控制”五个要素构成，通过人力、物力、财力、技术和管理等资源的投入，经过一系列处理（项目实施、运营和产出），及时反馈项目实施和运行中存在的问题，使投资决策者掌握项目实施全过程的动态，及时调整方案和执行计划，并在项目建设或运行过程中得到控制与改善，使项目顺利实施并投入运营。同时，对建设和运营的全过程作出科学、客观的评价，对今后的项目目标作出正确的决策，有利于保证项目顺利开展与科学化管理，实现系统与外部环境进行能量、信息的交换，最终达到系统的最优化。

因此，开展项目后评价工作，是将系统控制与反馈理论应用于工程项目管理的全过程中，有效地对项目投资的规律、结构和方向进行科学的、有效的宏观调控。

3.成本-效益理论

成本-效益理论认为，任何经营项目的投入与产出都有相应的成本与效益，在特定的环境和条件下追求相对经济效益较大的方案，即收益相同选较低成本、成本相同选较高收益，从而达到经营项目整体合理性和经济效益的最大化。项目后评价衡量项目本身是否遵循成本-效益原则，项目建设总投资包括流动资产与固定资产的投入，项目支出包括直接费用、间接费用以及期间费用等支出，直至项目实施之后的销售收入、成本回收以及补贴等收益，是否达到了经济效益最大化的目标；或项目实施后是否比实施之前给企业、社会带来更大的收益。因此，成本-效益理论明确了项目后评价的条件界定。

4.可持续发展理论

联合国《21 世纪议程》（1992）提出，可持续发展理论体系由经济、社会、生态三个分体系组成，是全面协调自然、经济、社会三维结构之间相互关系、相互渗透的复合系统。可持续发展突破了传统经济发展理论，提出经济、社会、资源和环境的承载能力相协调，强调发展的协调性和可持续性，经济的发展不能以牺牲社会的代内公平性和生态环境为代价，即经济可持续发展是基础，资源和生态可持续性是前提，社会可持续发展是目标。因此，在进行后评价时应充分考虑后评价项目是否符合“自然-经济-社会协调发展”可持续发展的目标要求，不仅要重视项目的经济效益，更需要重视项目与社会资源环境的协同效益，实现经济、社会和环境效益三位一体的协同发展。