项目后评价概述

一、什么是项目后评价

项目后评价是指在项目已经完成并运行一段时间后，对项目的目的、执行过程、效益、作用和影响进行系统、客观的分析和总结的一种技术经济活动。项目后评价的意义在于：确定项目预期目标是否达到，主要效益指标是否实现；查找项目成败的原因，总结经验教训，及时有效反馈信息，提高未来新项目的管理水平；为项目投入运营中出现的问题提出改进意见和建议，达到提高投资效益的目的。项目后评价具有透明性和公开性，能客观、公正地评价项目活动成绩和失误的主客观原因，比较公正、客观地确定项目决策者、管理者和建设者的工作业绩和存在的问题，从而进一步提高他们的责任心和工作水平。

项目评价贯穿整个项目生命周期的始终，项目正式的后评价，应该是在项目完工以后进行。但在实际的项目管理工作中，有一种观点认为项目开工之后由监督部门所进行的各种评价，都属于后评价的范畴，根据评价时间不同，后评价又可以分为跟踪评价、实施效果评价和影响评价。

(1)项目跟踪评价是指项目开工以后到项目竣工验收之前任何一个时点所进行的评价，它又称为项目中间评价。

(2)项目实施效果评价是指项目竣工一段时间之后所进行的评价，就是通常所称的项目后评价。

(3)项目影响评价是指项目后评价报告完成一定时间之后所进行的评价，它又称为项目效益评价。

项目后评价和项目可行性研究(即项目前期准备阶段的评估，又称前评价)是既相互联系又相互区别的两种项目管理活动。它们的相同之处在于二者都是对项目生命周期全过程所进行的技术经济论证，评估的原则和方法没有太大的区别，都采用定量与定性相结合的方法。但是，由于两者的评价时点不同，目的也不完全相同，因此也存在一些区别：可行性论证在项目开始之前运用预测技术来分析评价项目未来的效益，其目的是确定项目投资是否值得并可行；而项目后评价在项目运营之后，总结项目的准备、实施、完工和运营，并通过预测对项目的未来进行新的分析评价，其目的是为了总结经验教训，为改进项目决策和提高项目管理水平服务，即同时进行项目的回顾总结和前景预测。

由项目后评价的定义及项目后评价所涉及的内容可以看出，项目后评价与前期评价、中期评价相比具有如下特点。

1.现实性

项目后评价是以项目建设和运营的实际情况为基础，对项目建设、运营中存在的现实情况、产生的实际数据进行评价，所以具有现实性的特点。这一点和项目前期评价不同，前期评价中的项目可行性研究是预测性的评价，它所使用的数据为预测数据。

2.公正性

公正性表示在实施项目后评价时，应持有实事求是的态度，在发现问题、分析原因和做出结论中始终保持客观、负责的态度。公正性标志着后评价及评价者的信誉，应贯穿于整个后评价的全过程，即从后评价项目的选定、计划的编制、任务的委托、评价者的组成、具体评价过程直到形成报告。项目后评价必须保证公正性，这也是一条很重要的原则。

3.全面性

项目后评价是对项目实践的全面评价，它不仅对项目立项决策、项目实施、项目运营等全过程进行系统评价，还对项目的经济效益、社会影响、环境影响及项目综合管理等全方位进行系统评价。这种评价不仅涉及项目生命周期的各阶段，而且涉及项目的方方面面，因此是比较系统、全面的技术经济活动。

4.反馈性

项目后评价的结果需要反馈到决策部门，作为新项目立项和评估的基础以及调整投资计划和政策的依据，这是后评价的最终目标。因此，后评价结论的扩散和反馈机制、手段和方法便成为后评价成败的关键环节之一。国外一些国家建立了项目管理信息系统，通过项目周期各个阶段的信息交流和反馈，系统地为后评价提供资料和向决策机构提供后评价的反馈信息。

二、项目后评价的沿革和发展

项目后评价于20世纪30年代在美国产生，直到20世纪70年代，才广泛地被许多国家和世界银行(简称世行)、亚洲银行(简称亚行)等双边或多边援助组织用于世界范围的资助活动结果评价中。目前，各国的后评价机构各不相同，而且随着各国社会、经济的发展而变化着。

1.发达国家的后评价

在发达国家，后评价主要是对国家的预算、计划和项目进行评价。一般来说，这些国家有评价的法律和系统的规则、明确的管理机构、系统的方法和程序。目前后评价的发展趋势是将资金预算、监测、审计和评价结合在一起，形成一个有效、完整的管理循环和评价体系。

1) 美国国内投资活动的评价体系

美国是后评价做得比较好的国家之一，20世纪30年代经济大萧条期间，美国实施了“新分配”计划，开始了仅对少数人的行为的后评价。20世纪60年代，在“向饥饿宣战”计划中，联邦政府对新建的一大批大型公益项目投入数以亿计的美元，国会和公众对资金的使用、效益和影响表现出极大的关注，于是在计划实施的同时进行了以投资效益评价为核心的后评价。这种效益评价的原则延续至今，并为各国所接受和采纳。20世纪70年代和80年代，由于某些公益性项目的决策由美国联邦政府下放到州政府或地方政府，后评价的过程也相应扩展到地方，后评价方法也有了许多创新，评价更注重对项目的过程的研究，而不是等到项目结束时才进行。目前，美国社会公众十分关注项目的社会效益，要求增加对国家各级政府管理的透明度，对政府是否“尽职”提出质疑，其范围涉及社会的各个方面，诸如从环境保护到教育及创造就业机会等。

在经济衰退和预算紧缩时期，美国更增加了对后评价的要求。近年来，执行部门中的管理和预算办公室越来越强调对计划执行情况的评价，并把评价结果作为决定国家预算分配的一个重要因素。在立法部门中，美国国会将后评价研究作为一种监督功能。总会计办公室作为国会的监督代理机构，除其原有的国家决算和审计功能外，极大地加强了它的评价能力。中央政府机构中总监督的作用原先仅限于一般的审计和检查活动，而今已经扩大到计划的评价领域，政府形成了对公共部门投资计划和项目的效益和结果进行不断监测和评价的能力。在私有公司和企业中，也有不断增强后评价的趋势。1980年以来，许多美国公司已经掌握了全面质量管理(TQM)技术。一些私有公司开始使用被称为“战略计划”的方式，通过所确立的发展目标，公司可以不断地检查其计划调动雇员的积极性的效果，根据实际结果监测和评价各部门的执行情况，不断地调整和修订其目标和策略。

2) 发达国家援外机构的后评价

大部分发达国家在其国家预算中都有一部分资金用于向第三世界投资，这些资金的使用由一个单独的机构管理，如美国国际开发署(USAID)、英国海外开发署(ODA)、加拿大国际开发署(CIDA)、日本国际协力会(JICA)和日本海外经济协力基金(OECF)等。为了保证资金使用的合理性和效益性，各国在这些部门中一般设立一个相对独立的办公室专门从事海外援助项目的后评价。例如，ODA是设在英联邦外交办公室的一个政府部门，它每年有约100个国外投资项目，投资金额达数亿英镑。ODA从1975年开展项目的影响评价，并于1982年正式在署内设立专门的后评价局。该局有9名从事项目评价管理和组织实施的工作人员，负责项目后评价的政策制定、计划、执行、报告及反馈，现在他们已从项目评价发展到部门或地区的评价，并且还做一些综合性的分析和研究。

2.发展中国家的后评价

近年来，发展中国家的后评价已经有了很大的发展。联合国开发计划署(UNDP)1992年的资料显示，85个较不发达的国家已经成立了中央评价机构。这些机构约50%设在计划部门或社会发展部门，16%设在财政和国家预算部门，12%设在经济部门，10%设在外交部门，4%设在国家审计部门，8%设在其他部门。但是，上述评价机构大多是政府的下属机构，相对独立的后评价机构和体系尚未真正形成。这些政府机构大都只是根据世行、亚行等的外部要求组织相关项目的后评价，很少有国家建立了可以统一进行整个国家系统后评价工作的机构。从总体上看，后评价成果的反馈情况并不令人满意，主要问题是没有完善的反馈机制系统地为后评价提供资料和向决策机构提供后评价的反馈信息。

3.国际金融组织的后评价

20世纪70年代以来，越来越多的国际金融组织依靠后评价来检验其投资活动的结果。80年代末，英国海外开发署对全世界24个多边金融机构的评价系统进行了专门研究，研究表明后评价是一种全新的并正在迅速发展的活动。当时，所调查的24个组织每年花费3600万美元用于后评价，而同期的资金总投入约为210亿美元，即评价费用约占同期总投资的0.17%。

几乎所有的国际金融组织都有综合性的项目前评估系统和有组织的监测系统，绝大部分组织都有后评价管理机构。调查发现，这些国际金融组织的后评价机构的评价有四种形式：由本组织内行业管理所做的自我评价；由行业管理就其自身目的所做的深层次研究；专家组所做的复查(通常是向政府部门报告)；独立进行的深层次研究。调查表明，集中管理的评价组织形式更有利于开展正规的评价工作。

在各国际性金融组织中，亚洲开发银行投资贷款额大，后评价任务重，在项目执行评价方面积累了大量的经验。

4.我国的项目后评价

我国的项目后评价始于20世纪80年代中后期，1988年国家计委(现国家发展和改革委员会)正式委托中国国际工程咨询公司进行第一批国家重点建设项目的后评价。10多年来，中国的后评价事业有了长足的进步，初步形成了自己的后评价体系。

我国投资项目后评价的目的是：全面总结投资项目的决策、实施和运营情况，分析项目的技术、经济、社会和环境效益及影响，为投资决策和项目管理提供经验教训，改进并完善建成项目，提高其可持续性。

按项目投资渠道和管理体制划分，我国的项目后评价可分为以下几类。

(1)国家重点建设项目后评价。由国家计委制定评价规定，编制评价计划，委托独立的咨询机构来完成。目前国家计委主要委托中国国际工程咨询公司实施国家重点建设项目后评价。

(2)国际金融组织贷款项目后评价。世行和亚行在华的贷款项目，分别按其国际金融组织的规定开展项目后评价。

(3)国家银行贷款项目后评价。国家政府性投资项目1987年起由建设银行、1994年起转由国家开发银行实施后评价工作。

(4)国家审计项目后评价。20世纪80年代末，国家审计署开始对国家投资和利用外资的大中型项目的完工、实施和竣工开展财务审计，目前正在积极开拓绩效审计等与项目后评价相关的业务。

(5)行业部门和地方项目后评价。由行业部门和地方政府安排投资的建设项目一般由行业部门和地方政府安排项目后评价。行业部门和地方政府也参与了在本地区或本部门的国家一级和世行、亚行项目的后评价工作。

由于我国后评价起步较晚，国家一级的统一管理机构尚未成立，但已在酝酿之中。1995年，国家开发银行、中国国际工程咨询公司和中国建设银行等相继成立了后评价机构。这些机构大多类似世行的模式，具有相对的独立性。目前我国国家重点项目和政策性贷款项目的后评价已经走向正规。国家计委和国家开发银行选择后评价项目的原则为：①国家特大型项目，尤其是跨地区、跨行业的项目；②与国家产业政策密切相关的项目，特别是引导发展方向的项目；③有特点的项目，如采用新技术、新融资渠道、新政策的项目；④国家急需了解情况的项目等。

我国项目后评价一般分为四个阶段。

(1)项目自评阶段。由项目的业主会同其执行管理机构按照国家计委或国家开发银行的要求编写项目的自我评价报告，上报行业主管部门和国家计委或国家开发银行。

(2)行业或地方初审阶段。由行业或省级主管部门对项目自评报告进行初步审查，提出意见，一并上报。

(3)正式后评价阶段。由相对独立的后评价机构组织专家对项目进行后评价，通过资料收集、现场调查和分析讨论，提出项目的后评价报告。

(4)成果反馈阶段。在项目后评价报告的编写过程中要广泛征求各方面意见，在报告完成之后要以召开座谈会等形式进行发布，同时散发成果报告。

三、项目后评价的主要内容

项目后评价是以项目前期所确定的目标和各方面指标与项目实际实施的结果之间的对比为基础的。因此，项目后评价的范围和分类大体上与项目前评估相同。

在20世纪60年代以前，国际通行的项目评价的重点是财务分析，以财务分析的好坏作为评价项目成败的主要指标。60年代，西方国家能源、交通、通信等基础设施及社会福利事业将经济评价(国内称国民经济评价)的概念引入了项目效益评价的范围。70年代前后，世界经济发展带来的严重污染问题引起人们的广泛重视，项目评价因此而增加了“环境评价”的内容。此后，随着经济的发展，项目的社会作用和影响日益受到投资者的关注。到80年代，世行等组织十分关心其援助项目对受援地区的贫困、妇女、社会文化和持续发展等方面所产生的影响。因此，社会影响评价成为投资活动评估和评价的重要内容之一。近几年国外援助组织多年实践的经验证明了机构设置和管理机制对项目成败的重要作用，于是又将其纳入项目评价的范围。

综上所述，项目后评价的内容范围包括经济、环境、社会和机构发展等几个方面，一般情况下，国外项目后评价是按项目的效益评价方法和项目资金来源分类的，通常可分为以下几类。

(1)生产类：有直接的物质产品产出，通过投入产生并增加产出，其产出可提供更多的税收和财务收入，为社会提供直接的积累。

(2)服务类：为生产类行业提供生产所必需的服务和条件，一般没有直接的产品产出。这类项目主要依靠社会生产者积累来投入，项目后评价的要点是项目的经济分析和社会影响的效果分析。

(3)社会基础设施和人力资源开发类项目：如公共教育、公共卫生、公共社会服务和福利事业、环境保护、人员培训和技能开发等。这类项目由社会的公共积累来开支，其后评价的重点是项目的社会效益。

项目后评价的基本内容包括以下五个方面。

1.项目目标后评价

项目目标后评价的目的是评定项目立项时原定目的和目标的实现程度。项目目标后评价要对照原定目标主要指标，检查项目实际完成指标的情况和变化，分析实际指标发生改变的原因，以判断目标的实现程度。项目目标后评价的另一项任务是对项目原定决策目标的正确性、合理性和实践性进行分析评价，对项目实施过程中可能会发生的重大变化(如政策性变化或市场变化等)重新进行分析和评价。

2.项目实施过程后评价

项目实施过程后评价应对照、比较和分析项目、立项评估或可行性研究时所预计的情况和实际执行的过程，找出差别，分析原因。项目实施过程后评价一般要分析以下几个方面：项目的立项、准备和评估；项目内容和建设规模；项目进度和实施情况；项目配套设施和服务条件；项目干系人范围及其反映；项目的管理和运行机制；项目财务执行情况。

3.项目效益后评价

项目效益后评价以项目投产后实际取得的效益为基础，重新测算项目的各项经济数据，并与项目前期评估时预测的相关指标进行对比，以评价和分析其偏差及原因。项目效益后评价的主要内容与项目前评估无大的差别，主要分析指标还是内部收益率、净现值和贷款偿还期等项目盈利能力和清偿能力的指标，只不过项目效益后评价对已发生的财务现金流量和经济流量采用实际值，并按统计学原理加以处理，而且对后评价时点以后的现金流量需要做出新的预测。

4.项目影响后评价

项目影响后评价包括经济影响后评价、环境影响后评价和社会影响后评价。

经济影响后评价主要分析、评价项目对所在国家、地区和所属行业所产生的经济方面的影响，它区别于项目效益评价中的经济分析，评价的内容主要包括分配、就业、国内资源成本、技术进步等。环境影响后评价包括项目的污染控制、地区环境质量、自然资源利用和保护、区域生态平衡和环境管理等几个方面。社会影响后评价是对项目在经济、社会和环境方面产生的有形和无形的效益和结果所进行的一种分析，通过评价持续性、机构发展、参与、妇女、平等和贫困等六个要素，分析项目对国家(或地方)社会发展目标的贡献和影响，包括对项目本身和对项目周围地区社会的影响。

5.项目持续性后评价

项目持续性是指在项目的建设资金投入完成之后，项目的既定目标是否还能继续，项目是否还可以持续地发展下去，接受投资的项目业主是否愿意并可能依靠自己的力量继续去实现既定目标，项目是否具有可重复性，即是否可在未来以同样的方式建设同类项目。持续性后评价一般可作为项目影响评价的一部分，但是亚洲开发银行等组织把项目的可持续性视为其援助项目成败的关键之一，因此要求援助项目在评估和评价中进行单独的持续性分析和评价。

四、后评价项目的自我评价与独立后评价

虽然项目竣工验收报告可以为项目后评价提供大量的数据和信息，但是从后评价角度考虑，其内容和深度还不能满足评价要求。特别是在项目财务分析、效益评价和可持续发展方面还需要补充资料和深入分析。为此，国家计委和国家开发银行在项目后评价实施规定中明确了由项目业主先提交自我评价报告的要求。

后评价项目的自我评价是从项目业主或项目主管部门的角度对项目的实施进行全面的总结，为开展项目独立后评价做准备的工作。项目的自我评价与竣工验收虽然有许多共同点，但也存在着一些根本的区别。一是评价的重点不同。竣工验收侧重于项目工程的质量、进度和造价方面，而自我评价侧重于项目效益和影响方面。虽然自我评价需要了解工程方面的情况，但重点是分析原因，解决项目的效益和影响问题，为今后项目决策和管理提供借鉴。二是评价的目的不同。竣工验收的目的是把项目形成的固定资产或服务正式移交给业主或客户，使之进入运营阶段，同时总结出项目建设中的经验教训；而自我评价的目的是为项目后评价服务，需要全面总结项目的执行、效益、作用和影响，为其他项目提供可以借鉴的经验教训。

项目的自我评价与世行、亚行的完工报告也有所不同。一是评价角度不同。项目完工报告是由银行的项目负责官员编制的，代表了银行方面的意见；而自我评价报告则是由项目业主或执行机构编制的，代表了项目单位的意见，两者的评价角度有所不同。二是评价层次不同。项目完工报告可以提出项目业主管理权限以外的问题和意见，而项目自我评价则往往难以超脱项目范围去分析原因、提出建议，两者所处的管理层次是不同的。

综上所述，项目的自我评价是业主处在项目层次上对项目的实施进行的总结，是按项目后评价要求，收集资料、自我检查、对比分析、找出原因、提出建议，以总结项目经验教训为目的的一种技术经济活动。

项目后评价应由独立或相对独立的机构去完成，因此也称为项目的独立后评价。项目的独立后评价要保证评价的客观、公正性，同时要及时将评价结果报告委托单位。

项目独立后评价的任务是，在分析项目完工报告或项目自我评价报告，或项目竣工验收报告的基础上，通过实地考察和调研，评价项目执行情况及其成果。

项目独立后评价的报告包括项目背景、实施评价、效果评价和结论建议等几部分。