中国资源型城市经济转型的路径选择

时间：2022-10-04 百科知识版权反馈

【摘要】：一般来说,经济转型离不开制度保证、机构实施、技术支撑、文化环境等方面的内容,因此,中国资源型城市经济转型策略设计也应该从这几个方面入手。资源型城市自然资源生态补偿制度是资源有偿使用制度的重要内容之一。资源开采的正外部性是指资源型城市及资源企业的经济活动会带来其他城市或地区社会利益的增加,而资源型城市及资源企业从其经济活动中得到的自身利益却小于该活动带来的社会利益。

一、中国资源型城市经济转型策略设计

一般来说,经济转型离不开制度保证、机构实施、技术支撑、文化环境等方面的内容,因此,中国资源型城市经济转型策略设计也应该从这几个方面入手。

(一)资源型城市经济转型的制度策略

与资源型城市相关的制度策略包括资源制度策略、就业制度策略、社会保障制度策略、国有企业改革制度策略等。

1.资源制度策略

(1)资源补偿制度是当前的策略核心

资源制度策略坚持的原则应是:坚持有序开发、高效利用、科学调控、优化布局,努力增强资源保障能力,促进资源开发利用与城市经济社会协调发展。因此,应围绕资源开采、利用等一系列经济活动而建立相关法律、法规。就当前来看,资源生态补偿制度是资源制度的核心。所谓资源生态补偿是指为了协调资源开采受益者、资源开采受损者、资源保护者之间的利益,资源开采受益者向资源的保护者和受损者支付一定代价以治理资源开采造成的污染,保证资源所在地的资源合理开发利用的行为。

资源开发利用过程必然会带来资源枯竭、生态环境恶化、经济社会可持续发展受限等一系列问题,因此在对其进行恢复、治理、转型的过程中,需要通过法律、经济和行政等手段给予资源企业项目、补贴、税收等方面的政策优惠,与之相关的法律法规称为资源生态补偿制度。资源生态补偿制度包括以下主要内容:一是对资源开采本身的补偿,即资源企业因开采国家自然资源而对国家所给予的补偿;二是对资源开采外部环境效应的补偿,即政府利用经济手段将资源开发利用的外部成本内部化,实现资源企业对资源地区居民给予的补偿;三是对资源开采的外部社会效应的补偿,即由其他资源受益地区和城市对因资源不合理定价而对资源所在地产出的成本损失给予补偿;四是对重点资源地区经济社会发展的补偿,主要是通过对重要资源区域经济社会发展进行补偿,以改善区域发展不平衡的问题。

(2)资源生态补偿的理论依据

资源型城市自然资源生态补偿制度是资源有偿使用制度的重要内容之一。一方面,自然资源具有稀缺性和不可再生性;另一方面,对自然资源的认识、勘查、开采、利用等环节都凝结了人类劳动。从这两方面说,自然资源具有价值。根据资源环境经济学的观点,自然资源应在不同代与代之间合理分配,当代人过度开采势必会影响后代人的使用,对此,当代人应该给其补偿。另外,对于资源开发和利用过程中造成的环境损害,开采者和受益者应该承担补偿责任。具体来讲,资源生态补偿的理论依据主要有以下几个:

劳动价值理论。按照马克思的劳动价值理论,在资源的认识、勘查、开采、利用等环节凝结了人类劳动,因此说资源是有价值的。另外,为了掌握资源的使用价值、探测方法,也需要付出相应的人类劳动,这些前期劳动构成了资源的价值实体。同时,地质调查、勘探工作为我们提供了资源的空间位置、数量、质量,也是一种劳动的直接投入,也会形成资源的价值。另外,资源的有效性、稀缺性及其所有权的垄断性也决定了资源的价值。

地租理论。地租是一个经济学命题。亚当·斯密和李嘉图认为地租是农产品价格超过成本和正常利润的余额。亚当·斯密提出了垄断地租理论,他认为地租是使用土地的代价,是为使用土地而支付给地主的价格,其来源是工人的无偿劳动。在此基础上,李嘉图提出了级差地租理论。马克思在继承这一理论的基础上,又发展性地提出了绝对地租理论,并将地租分为级差地租、绝对地租和垄断地租三类。由于矿产资源与土地资源具有相似的特性,所以,又出现了矿山地租的概念。矿山地租,指资源开采者向所有者支付的地租,包括绝地地租、级差地租、垄断地租三部分。我国土地所有权不具有私有属性,但土地所有权的垄断现象依然存在,因此,矿山绝对地租的经济基础仍然存在。在资源开采中,投入相同的劳动和资金,产出的矿产品数量、品质不一定是相同的,这主要受矿产资源的自然储量、赋存条件、开采难易程度、交通状况、地理位置等因素的影响。企业在出售矿产品的收入中扣除生产费用和平均利润之后的余额就是矿山地租。这种地租与矿产的自然资源丰裕度等级有关,称为矿山级差地租。可以看出,矿山地租,包括矿山级差地租加上矿山绝对地租,组成了矿产资源的原始价值。

矿产资源耗竭补偿理论。矿产资源,由于具有不可再生性,最终会随着人类社会对资源需求的不断增加而被耗竭。矿产资源耗竭性理论是由美国经济学家哈罗德·霍特林在1931年率先提出的。资源耗竭模型是由加拿大经济学家肯尼迪·斯特勒瑞教授在1954年提出的。他指出,所谓矿产资源耗竭状态是指在一定技术条件下,某种一定质的矿产的量趋于零。这种耗竭是一个动态的过程,随着矿产资源的消耗,资源丰裕度降低到零时,就达到了耗竭状态。矿产资源耗竭补偿理论又被称为代际均衡理论,也就是指当代人在享用矿产资源所提供的服务时,有义务和责任为因自己超额消耗矿产资源而给后代人造成的损失支付费用。当代人不能因为自己的发展而毫无顾虑地过度消耗矿产资源,把本应该留给后代使用的资源提前享用,否则会严重影响后代人的生存和发展。当代人由于不合理开采矿产资源,造成资源配置不合理,对后代人造成损失,应该给其一定的价值补偿。

资源开采的外部性理论。外部性主要是指单个经济主体的行为对其他经济主体产生了好或坏的影响,但自己却没有得到补偿或不用支付代价,前者称为正外部性,后者称为负外部性。根据外部性理论,资源开采的外部性也可分为正外部性和负外部性。资源开采的正外部性是指资源型城市及资源企业的经济活动会带来其他城市或地区社会利益的增加,而资源型城市及资源企业从其经济活动中得到的自身利益却小于该活动带来的社会利益。长期以来,资源型城市及资源企业以生产初级产品为主,由于产品定价的不合理,资源耗竭损失和生态环境损失等没有计入资源产品的成本中去,使得资源产品的市场价格低于其实际成本,因而,其他城市和地区的资源产品使用者就会获得更多的收益。所以,其他城市和地区的受益者应该支付相应的费用,对产生正外部性的资源型城市和资源企业给予补偿。资源开采的负外部性是指资源型城市和资源企业在资源开采过程中,对矿区和周边地区造成了生态环境的破坏,资源型城市和资源企业在享受资源带来的经济利益的同时,也会造成相应其他经济主体的损失,损害其他经济主体的合法权益。例如,开采赋存于地下的矿产资源会对地表建筑物、土壤、植被和地下水、空气造成污染和破坏。因此,资源型城市和资源企业应该把这种负外部性的治理成本内化为自身经济活动的成本,为因自身获得而给别人造成的损失给予补偿。

(2)我国资源生态补偿制度的现状

我国对矿产资源征收的税费主要有资源税、矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和价款等。

资源税。1984年10月1日,《中华人民共和国资源税条例(草案)》的试行,在我国开始了征收资源税的先河,旨在促进自然资源的合理开采、利用和有效配置,以及调节自然资源的级差收入,平衡矿山企业的利润水平,创造公平竞争的外部环境。1994年1月1日起施行的《中华人民共和国资源税暂行条例》,采用从量定额征收的办法,其基本原则是“普遍征收、级差调节”。前者指凡经营应税矿产品的企业和个人都要依法缴纳资源税,体现的是绝对地租或资源补偿原则。后者指不同矿种有不同的税额幅度,同一矿种但不同资源等级的矿山企业或矿区有不同的税额幅度,体现的是级差地租。这是两个原则,其结果是导致了矿山企业采富弃贫,造成了矿产资源的严重浪费。2011年11月1日起,我国开始实施新的《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》,这意味着我国酝酿数载的、以资源税税额从量计征改为从价计征的资源税改革在全国全面推开。在全球经济加快迈向“低碳”时代的大背景下,发达国家纷纷推出绿色财政、绿色税收政策,以利于促进环境保护,合理开发利用资源。我国资源税改革也将在这一理念的指引下促进我国的资源产业向可持续发展方向转移。资源税改革是完整的资源价格形成机制改革的组成部分,将在很大程度上限制对资源的过度使用,有利于节能减排,促进资源的合理开发和利用,符合我国当前倡导的经济社会可持续发展思路。

矿产资源补偿费。1986年3月1日,《矿产资源法》就提出征收矿产资源补偿费,但当时并没有征收。为了进一步保障和促进矿产资源的勘探、开发和利用,1994年2月27日,《矿产资源补偿费征收管理规定》开始征收矿产资源补偿费,维护了国家对矿产资源的财产权益。2001年11月22日,新的《矿产资源补偿费使用管理办法》规定,矿产资源补偿费纳入国家预算。在部分发达国家补偿费占到了矿产品销售收入的10%～20%,我国目前绝大部分矿产资源的资源补偿费率仅占矿产品销售收入的1%～2%^[15],根本无法保障矿产资源所有者国家的权益,更为严重的是这还导致了矿山企业在资源开采时“挑肥拣瘦”“厚此薄彼”等不良现象的蔓延,造成矿产资源的严重浪费。加上在实际征收过程中,征收部门监管不严,手段落后,一些乡镇小煤矿逃掉矿产资源补偿费的征收,这一制度的初衷无法正常实现。

探矿权采矿权使用费和价款。1999年6月7日,国家下发了关于《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》的通知,对探矿权采矿权使用费和价款进行了规定。一是国家在将矿产资源探矿权出让给探矿权人时,要按规定向其收取探矿权使用费;二是国家在将矿产资源采矿权出让给采矿权人时,要按规定向其收取采矿权使用费;三是国家将其出资勘查形成的探矿权出让给探矿权人时,要按规定向其收取探矿权价款;四是国家将其出资勘查形成的采矿权出让给采矿权人时,要按规定向其收取采矿权价款。^[16]同时,这部分费款要按法定程序专用于矿产资源勘查、保护和管理支出。从理论上讲,这部分费款也属于权利金的范围,因而属于矿产资源有偿使用制度的一个有机部分。而探矿权价款和采矿权价款是对国家前期地质勘查等投入的补偿,并非对矿产资源的补偿,一般认为它们不应成为矿产资源补偿制度的组成部分。

(3)完善资源生态补偿制度的思路

完善资源生态补偿制度是落实经济社会可持续发展战略的重要举措,是实现生态代内公平、代际公平的有效途径,是资源型城市经济转型的迫切要求。具体来讲,可以从以下几个方面展开思路。

建立健全矿产资源生态补偿法律体系。一是以法律的形式明确补偿的主体、对象、范围、原则、标准等内容;二是完善现有的相关制度的同时,实现制度创新;三是制定相关的生态补偿法律依据。

改革矿产资源行政管理模式。我国现行矿产资源行政管理模式政出多门,主次不分,各行政管理部门权力交叉重叠,权责不明,结果造成各级行政主管部门有利可图时争权夺利、解决实际问题时又相互推卸责任的局面。再者,部分矿产资源管理内容缺失,主体缺位,导致相应的法律法规无法明确权利责任主体。例如,由于地质矿产部门与环保部门争夺主管权,造成关于矿产资源开发利用过程中的生态环境恢复补偿问题的相关法律规定难以出台。另外,在矿产资源管理的具体方式上,传统的行政命令手段运用较多,市场手段运用较少,管理方式单一。改革矿产资源行政管理模式,就是要充分明确行政主管部门的职责与权限,运用法律手段、经济手段与行政手段相结合的方式,调动资源型城市和资源企业实施资源可持续开发利用的积极性,约束资源型城市和资源企业对资源的过度开发利用、损害社会环境生态利益的行为。

建立土地复垦备用金制度。为了保证矿产资源的合理开发,保证土地资源的合理利用,可以借鉴国外先进经验,在企业缴纳一定的现金或提供担保等形式的土地复垦备用金的前提下制定土地复垦计划,颁发采矿许可证。借鉴德国的做法,在生产过程中,企业在异地进行等面积的绿地补偿。待资源开采结束时,若资源企业没能完成土地复垦任务,可由环保行政部门或第三方代替完成,费用从土地复垦备用金中支出。此外,政府应建立资源企业复垦信用档案,对复垦信用良好的资源企业可以获得相应的优惠政策,对有不良复垦信誉记录的资源企业在审批、税收、贷款等方面给予相应的惩罚。

完善矿山环境恢复治理保证金制度。矿山环境恢复治理保证金制度的设立,一方面是在采矿过程中要保证采矿权人合理开采矿产资源、保护矿山生态环境;另一方面是在停止采矿后,做好矿区生态环境恢复治理,防止地质灾害发生。矿山环境恢复治理保证金应由政府主管部门根据生态治理所需成本及企业资产规模合理提取。保证金依据粉尘污染、土地破坏、水圈损害等生态环境恢复的数量和质量进行返还。

设立矿产资源开发风险基金。矿产资源开采使矿区和周边地区面临不可预测的巨大生态风险,可能给矿区经济社会带来不可估量的损失,有时甚至会严重威胁矿区居民的人身安全,单凭矿产资源开采企业个体的力量,根本无力承担这些风险,因此,有必要设立矿产资源开发风险基金,由政府、社会和资源开采企业共同承担风险。当矿区发生无法预测且矿产资源开采企业自身无力承受的生态损害或人员伤亡时,通过风险基金来解决问题或把损害降到最低程度。矿产资源开发风险基金,是主要来源于资源开采企业、地方财政收入或专项资金、财政转移支付基金等方面的预防性风险基金,其收取、管理和使用应有严格的制度规定,专款专用,最大限度发挥其抵御风险的作用。

2.就业制度策略

随着社会主义市场经济体制的建立和发展,我国的就业制度也随之发生了变化。最明显的就是,计划经济体制下的统分统包逐渐演变为市场经济条件下的自主就业。国家调控就业、市场促进就业、劳动者个人自主择业的市场就业新机制逐渐形成和不断发展。目前,我国的就业制度还在不断完善之中,劳动者就业和再就业所面临的问题还很多,特别是资源型城市,由于其劳动力固有的特点,以及城市自身发展面临的困境,就业与再就业矛盾十分突出,解决劳动力就业问题,是关系到资源型城市经济转型能否顺利进行的主要问题之一。

资源型城市劳动力有以下几个特点:一是受教育程度偏低。资源型城市的资源产业整体技术水平不高,决定了其对劳动力需求的数量虽然大,但对其文化素质和技术水平要求不高。再加上这些劳动力主要来源于农村,所以,资源型城市的劳动力整体文化素质相对偏低。二是知识结构老化。长期在资源产业从事劳动的员工,技术简单,接触新技术、新知识的机会有限,一旦失去原有工作,将很难适应新兴接替产业对专业知识和能力的要求。三是观念陈旧。资源型城市的劳动力长期工作生活于相对偏远的地区,交通不畅、信息闭塞,长期重复稳定、单调的生活方式,必然形成欲望简单、循规蹈矩、不思进取的思想观念,缺乏创新精神,害怕承担风险,不能适应激烈的市场竞争方式。

资源型城市就业与再就业面临的主要困难:一是下岗失业人员数量巨大。据统计,目前失业矿工人数达60多万,城市低保人数超过180万。^[17]资源型城市大多以国有资源企业为主,随着资源的逐步枯竭,大量资源企业经营困难,不得不进行结构调整,裁减冗员,甚至关停破产,大量工人下岗,急需再就业。二是资源企业在推进技术创新的过程中不断释放劳动力。资源企业为了自身的生存和发展,不断推进技术改造和技术创新,在一定程度上提高了资源企业的科技水平,随着改革进程的加快,剩余劳动力数量也会增加。资源企业科技水平越高,释放的劳动力就越多。三是大量农村剩余劳动力向资源型城市流动转移。资源型城市由于历史的原因,往往兴建在相对偏远的地区,人口的城市化水平较低,而这些地区的农村劳动力素质相对偏低,在经济发展过程中,他们一般就近转移到资源型城市,使原本就十分紧张的城市就业空间更加雪上加霜。四是资源型城市吸纳就业的能力不足。在经济社会发展过程中,资源型城市由于接替产业发展不成熟,第三产业不发达,就业机会不多,吸纳劳动力的空间有限。五是资源型城市人才流失严重。资源型城市大多处于偏远山区或经济欠发达地区,交通不畅,信息闭塞,生活条件艰苦,工资福利待遇相对较差,这必然导致人才大量外流,使得资源型城市的人力资源更加匮乏。六是资源型城市劳动力就业服务体系不完善。我国的就业服务体系包含四个内容:劳动力市场、就业培训、失业保险和劳动就业服务企业。资源型城市财政收入有限,又要承担经济转型的艰巨任务,在完善就业服务体系方面面临巨大的资金压力。这就造成资源型城市就业信息不完全,就业中介市场不发达,这在一定程度上阻碍了劳动力的顺利就业。七是资源型城市劳动力供求的结构性矛盾突出。资源产业属于典型的劳动密集型产业,工作条件相对艰苦,待遇报酬不高,很多人不愿意到这些企业去工作。所以,一方面资源型城市存在大量的待业人员,另一方面资源企业却又招不到足够的工人。同时,由于劳动力知识技能结构的不合理,一方面资源企业富余人员越来越多,另一方面有知识、懂技术、技能熟练的工人却非常缺乏。

(3)完善资源型城市就业制度的思路

建立健全劳动力就业的法律法规体系。通过立法保障和促进就业是国家从宏观上完善就业制度的首要措施。我国虽然已经有多部与就业相关的法律,但是,要想从根本上解决就业问题,不仅要靠综合性的法律,更需要专门的围绕法律而制定的一系列实施细则及反映各地区不同特点的地方实施办法。建立健全劳动力就业的法律法规体系,必须坚持以下几个基本原则:一是统筹兼顾原则。政府要通过建立和完善就业的法律法规体系,为劳动力就业提供全面的法律保障,要充分明确政府促进就业方面的职责,要统筹协调政府、企事业单位、劳动力市场管理和服务机构、就业人员之间的关系。二是市场就业原则。完善劳动力市场,深化以市场为导向的劳动就业制度改革,实现用人单位与择业人员之间的双向选择。三是平等就业原则。利用法律的权威禁止相貌歧视、年龄歧视、性别歧视、地域歧视等五花八门的就业歧视,为就业者提供公平的就业机会。四是综合就业原则。政府要做好大学生就业、农村剩余劳动力就业、社会困难人员就业等工作,逐步形成城乡统筹的综合性劳动力市场。

建立完善就业服务体系。完善的就业服务体系,一般包含四个方面的内容:一是完善的劳动力市场,二是成熟的就业培训,三是有力的失业保险,四是可靠的就业服务企业。政府应大力促进劳动力市场的完善,规范劳动力市场中介行为,保障求职者合法权益,从求职登记、劳务市场信息收集、企业用工信息发布、就业形势预测等方面为用工单位和求职者提供服务平台。一方面要改变各种原因造成的劳动力市场的分割,另一方面要建立统一、开放、竞争、有序的劳动力市场,以此规范用人单位的行为和劳动力市场秩序,进而促进劳动力按照市场的需要有序流动。政府要对失业人员,特别是妇女和残疾人等特殊人群进行就业培训、转岗培训,提高求职人员的职业技能和文化水平,增加其就业机会。对于暂未能就业的人员,国家在救济、医疗、保险等方面应给予相应的扶持,建立专门的失业人员信息档案,随时关注他们的生活状况,保证其最低的生活水平。为了保障下岗失业人员的基本生活,应通过多种手段,建立起能够为全社会成员提供基本生活保障的社会保障体系。对于专门解决失业人员的就业服务型企业,应该加大政策扶持力度,为其提供良好的成长环境,提高其吸纳劳动力的能力。

调整产业结构,增加就业机会。资源型城市解决就业问题的根本出路在于调整产业结构,大力发展中小企业和第三产业。从国外资源型城市解决剩余劳动力的情况来看,绝大部分剩余劳动力被中小企业吸纳。同时,第三产业本身也是吸纳劳动力特别强的产业,政府应加大政策扶持力度,培育中小企业和第三产业的发展壮大。例如,对符合条件的劳动密集型小企业,在与下岗人员签订劳动合同并帮其缴纳社会保险费的前提下,可在政策允许的范围内给其一定的扶持。资源型城市政府应采取多种措施,鼓励劳动者自谋职业、自主创业。对下岗失业人员从事个体经营的,应最大限度减少各种行政收费,并给予税收减免、小额贷款担保及贴息的扶持。

3.社会保障制度策略

社会保障制度,是国家最重要的社会经济制度之一,是通过立法的形式制定的保障公民基本生活的各种制度的总称,包括社会保险、福利、救助、优抚等一系列制度。资源型城市在经济转型过程中,为了实现产业结构的调整,必然会造成大量的国有资源企业职工下岗失业,如何满足这部分人员的就业及最低生活保障,是资源型城市经济转型中面临的现实问题。只有通过建立和完善社会保障制度的措施,才能从根本上解决这一难题,消除不稳定因素,实现资源型城市的可持续发展。本文所指的资源型城市社会保障制度主要是指社会保险制度和社会救济制度。

(1)资源型城市社会保障的现状

资源型城市社会保障负担日益增大。与非资源型城市相比,资源型城市社会保障压力相对较大,并有进一步扩大的趋势。由于资源企业长期经营困难,有的长期处于半停产状态,有的已经关闭破产,员工下岗问题严重,出现下岗职工多、离退休人员多、生活困难的职工多、企业拖欠职工工资多、患病和工伤的职工多、提前退养职工多等特有的现象。特别是一些资源枯竭较为严重的城市,养老保险、医疗保险、失业保险以及最低生活保障方面的支出一般均高于全国平均水平,资源型城市政府社会保障的负担比其他城市更为沉重。随着经济转型的不断深入,这种负担在一定时期内必然会更加扩大。特别是资源型城市养老支出这一部分,已经成为社会保障支出最大的一块。造成这一现象的原因有两点:一是资源型城市人口年龄结构发生了变化,老龄化比较明显;二是资源型城市就业率普遍较低,部分在职人员被迫提前退休,依靠养老金维持生活。老龄化程度高和提前退休比例高又给资源型城市带来双重压力。

资源型城市居民最低生活保障长期处于相对较低的水平。由于历史的原因,与非资源型城市相比,资源型城市居民的贫困率较高,但是最低生活保障标准却较低。究其原因,主要是因为资源型城市和资源企业在资源枯竭过程中,面临经济转型的巨大压力,政府财政收入和企业利润收入非常有限,无力投入足够的资金用于居民最低生活保障。

资源型城市之间社会保障体系发展不平衡。我国目前正处在经济社会发展时期,社会保障制度还处在不断完善的过程中,各个地区的发展水平也不尽相同。尤其是资源型城市,其社会保障体系发展水平与其他城市相比有较大的差别。即使同是资源型城市,相互之间的差距也比较大。在一些经济相对落后的中西部地区,资源型城市的社会保障制度建设还处于起步阶段,而一些相对发达地区的资源型城市已经基本构建起了由养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障组成的社会保障体系。比如,资源型城市比较集中、资源枯竭问题比较严重的省份之一的辽宁省,是全国唯一的、由国务院直接指导的社会保障完善试点省份,其社会保障体系发展水平居于全国的前列。

(2)资源型城市社会保障制度存在的问题

社会保险基金不足。随着资源的逐步枯竭,许多资源企业经营困难,不得不关闭破产,下岗职工和提前退休人员激增,离退休人数与在职职工人数的比例逐年上升,需要社会保障的人口越来越多,再加之社会保险基金积累时间不长,使得资源型城市社会保险基金的积累率无法达到国家规定的标准,社会保障面临巨大的资金压力。尽管资源型城市政府采取多种措施,积极筹措社保资金,也鼓励企业自筹资金,但收支缺口大仍然是困扰社保工作的一大难题。一方面个体、私营及其他企业参保意识不强,又缺乏强有力的法律制约,使得社保基金收入有限;另一方面抚养比例越来越高,降低个人负担水平又是社会发展的基本趋势,使得社保基金支出越来越大,这就造成资源型城市社会保险基金缺口越来越大。

社会保障覆盖面窄。资源型城市的社会保障体系是在特定历史条件下建立起来的,养老、失业、工伤、医疗等各项社会保障制度没有完全由企业行为转变为社会行为,企业的不同所有制性质、城乡之间的界限决定了劳动者的身份差异,这就造成了社会保障由于社会成员的身份不同而不能全面覆盖。比如,国有大型资源企业管理较为规范,社会保障体系比较完善,而中小企业及个体、私营企业的社会保障体系建设相对滞后。城市居民的社会保障体系相对健全,但农村的社会保障体系相对落后。在城市中,公务员的社会保障体系较为完善,普通居民的社会保障体系却相对滞后。

下岗失业人员生活困难。资源型城市由于受历史原因的影响,下岗人员及失业人员数量庞大,而他们往往文化程度偏低,劳动技能单一,不能迅速转向其他行业就业。再加上政府的社会保障体系不完善,要么不能享受到社会保障,要么就是保障水平很低,使得他们的生活水平长期处于较低状态,生活比较艰难。

(3)资源型城市社会保障制度存在问题的原因分析

探究资源型城市社会保障制度存在问题的原因,不外乎“体制”“管理”“经济”三个方面。

从“体制”上讲,资源型城市社会保障制度存在问题的客观原因是“条块分割”。资源型城市在经济转型过程中,受中央政府政策的制约,依然摆脱不了改革实行“双轨制”的困扰,资源型城市的改革开放程度远低于非资源型城市,资源型城市的社会保障能够享受到的政策优惠有限,再加上资源型城市在与中央政府的博弈过程中,往往只想到如何尽快拿到中央政府的优惠政策和援助资金,而对实际的落实过程不够重视。

从“管理”上讲,能力不足是资源型城市社会保障制度存在问题的主观原因。在资源型城市社会保障制度的管理过程中,由于管理观念落后,管理手段单一,管理人员素质不高,社会保障制度在很大程度上不能真正落到实处。主要表现为:对最低生活保障群体的资格认定缺乏统一、科学的标准,不能对享受最低生活保障的群体进行有效动态管理,救助救济政策落实不到位,社会保障制度贯彻落实的监督机制不健全,等等。

从“经济”上讲,资金不足是资源型城市社会保障制度存在问题的现实原因。经济发展水平决定了社会保障的规模、范围及保障体系的全面性和完整性。西方发达国家,依靠充足的经济实力,已经建立了“从摇篮到坟墓”的高层次的、完善的社会保障体系。中国资源型城市在经济转型过程中,财政状况欠佳,无法拿出足够的资金用于社会保障制度建设,这就在经济上使得资源型城市的社会保障体系范围窄、规模小、水平低。

(4)完善资源型城市社会保障制度的思路

完善资源型城市社会保障制度,是资源型城市经济转型的重要环节,它可以让企业放下沉重的历史负担,为企业打造宽松的经营环境;它可以使下岗失业人员有基本的生活保障,体现社会对弱势群体的关爱;它还能够促进社会和谐稳定,为国家的经济社会发展创造安定团结的局面。完善资源型城市社会保障制度应该从以下几个方面入手。

加大中央财政转移支付力度,减轻资源型城市的财政压力。面对资源型城市经济转型过程中的一系列突出的经济社会问题,国家必须加大财政转移支付力度,解决资源企业在调整产业结构时集中出现的补偿、安置、保险、退休金、最低生活保障等问题,以保证产业结构调整的顺利实施。此外,各级地方财政也应加大对资源型城市的财政转移力度,充实城市发展的社会保障基金。

多渠道筹集社会保障基金,确保基金的稳定来源。我国的社保基金主要来源于四个部分:一是参保人所在单位按工资总额的一定比重为其缴纳的保险费;二是按参保人个人工资的一定比重缴纳的保险费,参保人工资收入不确定的,按其所在单位职工平均工资计算;三是政府对社会保险基金的财政补贴;四是社会保险基金的银行利息或投资回报及社会捐赠等。保险项目不同,资金来源也不同。不过,绝大多数国家的财政都通过直接拨付或者弥补缺口的方式对社会保险基金承担责任。国家为了保证社会保险基金的保值增值,在进行社会保障基金投资时,对投资方向、模式结构、区域等,都在政策或法律上作出了特殊限制性规定。但是,为了能更稳定地保证社会保险基金的来源,有必要加大其投资力度,放宽政策方面的限制,在体现其社会效益的同时,更要兼顾其经济效益。

加强社会保险基金管理,保证其作用的正常发挥。为了能将有限的社会保险基金真正用于居民的社会保障,必须加强基金的管理工作,杜绝一切形式的浪费,为此,应做好以下几个方面的工作:一是完善征管制度,加大征缴力度,增加社会保障基金收入。二是强化保险稽核和执法检查工作,执行社会保险登记和缴费申报制度。三是实行收支两条线管理,维护基金安全。四是加强监管力度,严格审批制度,实行分类管理和动态管理。

统筹城乡社会保障体系,扩大社保覆盖范围。农村和城市是一个统一的整体,农村的发展需要城市的辐射和带动,城市的发展需要农村的促进和支持。因此,只有在充分发挥其相互作用的前提下,才能实现城乡经济社会的协调发展。由于历史的原因,我国逐渐形成了城乡二元的社会保障制度,农民的社会保障明显低于市民的生活保障,城乡发展差距由此而拉大。因此,当务之急就是要尽快改革城乡不公平的社会保障体系,缩小发展差距,实现城乡协调发展。完善资源型城市的社会保障制度还必须注意,要将社会保障覆盖到城镇各类职工,使全体劳动者都能依法享受社会保障,这是维护职工合法权益的基本要求。

4.国有企业改革制度

资源企业是经济转型的基本载体,只有资源企业实现了成功转型,资源型城市经济转型才会有坚实的基础。资源型企业大多是国有企业,在转型过程中,必须坚持国有企业的改革与制度创新,一方面对大型资源企业进行改制提升,另一方面对中小型资源企业进行优化重组,从而优化国有资产配置,为经济转型提供条件。

(1)我国国有企业改革的演进路径

新中国成立以来,我国逐步建立起了高度集中的计划经济体制。从20世纪50年代初期到20世纪70年代末期,政府对国有企业进行了多次改革,但本质上都是政府行政权力的局部调整,这种改革由于没有涉及国有企业的产权制度,使国有企业陷入“一收就死,一死就放,一放就乱,一乱又收”的怪圈。自1978年以来,国有企业改革成为经济体制改革的中心环节,也是整个经济体制改革的重点与难点。迄今为止,我国国有企业改革经历了三个历史发展阶段,即“放利让权”阶段、“承包制”阶段、“建立现代企业制度”阶段。归纳起来,国有企业改革的演进路径如下:

1978年至1986年的“让利放权”。改革开放初期,国有企业改革的基本思路是试图在不改变企业制度基本框架(即在不改变计划配置资源)的前提下,提高企业运行的活力和效率,它所使用的方法基本上是向企业放权让利。放权让利初步调整了国家和国有企业两者之间的关系:在管理权限上,国家下放了部分经营管理权;在分配方式上,国家向企业让出部分利润。可是,这种放权让利没有达到预期效果,国企经营效益没有明显提升。原因在于,计划经济体制下的改革只能是局部调整,根本没有涉及企业的深层次问题,不可能出现整体的制度创新。在宏观领域,中央政府与地方政府在企业管理权上的划分是一种行政分权体制;在微观领域,国有企业没有任何制度上的改革,属于典型的“换汤不换药”。在1983年,国家又开始在国有企业实施“利改税”政策,试图通过税收的方式,把国家与国有企业的分配关系进行调整,既保证国家的收入来源,又减少政府对国有企业的干预。这种方式虽然在一定程度上调动了企业经营的积极性,但却带来了新的问题,即“鞭打快牛”,造成企业税赋方面的不平等现象,这反而会影响盈利企业和职工的积极性。

1987年至1992年的“承包制”。随着国有企业改革的不断深入,各种矛盾和问题开始暴露出来,在“让利放权”和“利改税”之后,人们开始考虑如何推进国有企业经营权层面的改革问题。于是,国有企业改革的重点转为完善企业经营机制、实行多种形式的承包经营责任制。承包经营责任制,以合同的形式明确了国家与企业之间的责、权、利关系。这样,经济契约关系代替了行政隶属关系,企业生产的积极性快速提高。但这种改革方式带来的弊端也是十分明显的,出于自身利益最大化的需要,国有企业的经营行为很容易出现短期化,而国家又很难对此进行有效的监管。结果是,国有企业效益逐步上升,国民经济快速增长,但国家的财政收入却逐年下滑。

1993年以后的“建立现代企业制度”。1992年10月,党的十四大明确提出,加快经济改革的步伐,并提出这一改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年11月,党的十四届三中全会上通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确提出我国国有企业改革的方向是建立现代企业制度,有步骤地使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。从此,国有企业的改革开始围绕产权多元化、完善法人治理结构、股份制和公司制试点、利用和发展资本市场、改革国有资产管理体制等方向逐步深入。国有企业建立现代企业制度是与国家的政治体制改革和经济体制改革结合进行的,随着政治体制改革和经济体制改革的不断深入、完善,国有企业改革取得了巨大的成效。

(2)国有企业改革中存在的问题

经过三十多年的努力,我国已对许多国有大中型企业进行了公司制企业制度改革,初步建立起了现代企业制度的基本框架,国有企业基本上建起了股东会、董事会、监事会、经理班子的法人治理机构。但国有企业中的一些深层次矛盾和问题逐渐暴露出来,一方面,现代企业制度改造步伐不一致,在工业企业中进行公司制改造的比重较大,而在国民经济其他领域中公司制改造则有一定的差距;另一方面,已经进行了公司制改造的国企中,很少公司有规范的现代企业制度,大多是名义上有了公司制的形式,但实质上其经营机制和运作方式却没有严格按现代企业制度来实施,国有企业改革还存在这样那样的问题。这些问题主要表现在以下几个方面:

国有企业股权多元化程度偏低。目前,我国的国有企业在股权多元方面步子迈得过慢,“一股独大”的现象依然存在,投资主体的多元化进展缓慢,距离规范的公司制度还有很长的一段路要走。

国有企业改革中建立现代企业制度不够规范。部分企业未严格按公司治理规范运作,形式变化大于实质变化,股东会、监事会作用发挥欠佳。股权过于集中和监督机制的缺失,使得企业内部人员控制问题依然存在。上市公司关联交易、违规操作、虚假信息等现象时有发生。

国有企业特别是资源型国有企业改制成本过高。由于传统资源企业富余人员多,社会包袱重,资产水平低,历史欠账多,企业自身无法解决改制所需的费用,只能依靠土地置换来安置职工,这在很大程度上阻碍了改制的顺利进行。

职业企业家人才缺乏。国有企业在改革过程中,由于内部劳动关系、人事、分配三大制度改革不彻底,平均主义、大锅饭问题并没有从根本上解决,不能建立有效的人才激励机制。尤其是对职业企业家的激励机制缺乏,没有建立起真正意义上的职业企业家成长机制,国有企业领导人对现代企业的经营管理能力不足,部分国有企业的领导人重管理、轻经营,重生产、轻营销,习惯于行政领导,不熟悉经营业务。

政治体制改革滞后。政治体制改革作为经济体制改革的先导,若经济体制改革发展到一定阶段,而相应的政治体制改革无法突破将会限制国有企业改革的深入进行,这在国有企业改革实践中得到体现。与国有企业改革相关的政治体制改革滞后主要表现在以下几个方面:一是政府行政效率低下,行政管理成本居高不下。改革开放以来,党政机关、社会团体和各种事业单位的作业人员越来越多,政府相应的财政开支越来越大,而能用于企业资本金注入的财力相对越来越少。二是国有企业的管理部门太多太细,条块分割严重。任何一级政府或任何一个政府部门,都可以行使对企业的监管权力,都可以获得相关利益,但是都不对企业的风险和亏损承担任何责任。各个行政部门针对企业的管理和制约要相互协作出台相应的政策和规定以保证国有企业的正常经营。三是许多国有企业尽管进行了现代企业制度改革,但仍要扮演非经营性组织角色。企业要花费大量人力、财力、物力去应付各种会议,应付各种各样的检查评比,参加各种政治活动和社会活动。

(3)资源型国有企业改革思路

资源型国有企业与其他国有企业有许多共同之处,但也有自身的特点,比如,资源型国有企业一般都是大中型企业,都以矿产资源开采及初加工为主要业务,一般历史包袱特别沉重,下岗失业人员众多,企业经济效益低下,技术创新能力差,等等。资源型国有企业的改革只有遵循以下的基本思路才能成功转型,进而促进资源型城市的经济转型。

加快资源型城市政治体制改革步伐,为国有企业改革创造良好的制度环境。资源型国有企业实施有效的改革,必须以城市的政治体制改革为先决条件。只有首先实施政治体制改革,才能转变政府职能,真正做到权责明确、政企职责分开,去除国企改革的外部制约因素,使其建立起规范的现代企业制度,真正成为产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的市场经营主体。

以重构资源型国有企业的产权结构为中心,实现国有企业制度创新。以产权的重构为中心,以产权结构的合理化为前提,实现国有企业的制度创新和改革。资源型国有企业,以资源开采及加工为主要经营业务,有的企业属于竞争领域,也有企业属于非竞争领域。对非竞争领域的资源型国有企业,不能单纯以利润指标作为考核标准,这些企业的产权结构,应该以国家独资或国家控股为主。以利润指标考核一般竞争性领域的企业经营效果。对于这类国有企业的产权结构,要尽可能实现产权主体多元化,以国家参股代替国家控股,转变企业运行机制,扭转企业经营的不良状况。

建立健全企业家成长机制,培养中国的职业企业家队伍。建立完善的企业家选拔、激励、监督机制,是国有企业改革的重要组成部分。建立健全企业家选拔机制,关键是要在全社会公开招聘国有企业经营者,依据竞聘者的素质能力、实践情况以及指定的企业经营方案择优录取。同时应鼓励成功的民营企业家到国有企业任职。建立健全企业家激励机制,就是要在实行基本的目标激励、精神激励的基础之上,对企业家实行长期激励,如年薪制、期权激励等。建立健全企业家监督机制,就是要根据实际情况,建立完善的企业内部法人治理结构,强化董事会的职能与作用,董事长与总经理相分离,实行董事会领导下的总经理负责制,充分发挥监事会的监督功能。同时,还可以通过政府职能部门、中介机构及社会媒体对国有企业实施监督。

完善社会保障体系,为资源型国有企业的改革减轻负担。资源型国有企业受旧体制的影响,背负沉重的社会负担。一是濒临破产的国企职工无法安置,企业不能正常退出市场;二是国有企业的大量社会责任迫使其不能进行及时的制度改革创新而导致转型时机延误。因此,国企改革成败的关键在于企业能否卸下旧体制遗留下来的包袱,能否为这些包袱找到承担者和解决者。所以,要尽快完善医疗、养老、失业等一系列社会保障体系,把原来国有企业承担的责任交给社会,这样,国有企业才能够轻松地参与市场竞争。

(二)资源型城市经济转型的组织策略

资源型城市都是在资源开采及加工的基础之上发展起来的,城市发展时间短,历史积淀和文化内涵不足,具有经济结构单一、城市布局不合理、城市功能不完善等特点,这就形成了资源型城市特殊的组织模式及运行方式。

1.资源型城市组织结构系统

资源型城市是一个复杂的开放系统,我们又可以把这个系统划分为五个子系统:人口子系统、经济子系统、社会子系统、环境子系统、资源子系统。

人口子系统是资源型城市组织系统的核心构成,城市是由人口组成的,人口既是资源型城市经济转型的发起者,又是资源型城市经济转型的承担者。资源型城市人口子系统主要包括:人口数量——城市的总人数;人口质量——人口素质状况,包括身体、科学文化、思想道德等方面;人口结构——人口的性别结构、年龄结构、城乡结构等;人口流动状况——人口的就业、流动状况等。

经济子系统是资源型城市组织系统运行的核心动力。经济发展既保证了资源型城市的正常运行,又推动了资源型城市的社会发展,也是资源型城市经济转型的动力因素。资源型城市经济子系统主要包括:经济发展水平——城市的总体经济实力,如国民生产总值、人均国民生产总值等;经济发展速度——主要指城市的经济增长速度;产业布局——城市的产业构成及其相互之间的比例;投资水平——城市的投资规模大小及吸引外资的能力。

社会子系统是资源型城市组织系统的运行保证。城市的正常运行和发展是靠社会子系统对经济和人口子系统的调控而影响环境和资源子系统来实现的。社会子系统主要包括:法律体系——城市法律、法规及规章制度的制定及运行;文化体系——城市文化、教育、卫生、体育事业的发展;社会保障体系——城市医疗、失业、养老保险及社会救助、社会优抚等。

环境子系统是资源型城市经济社会发展的约束载体。资源型城市在经济社会发展过程中,必然要受到环境子系统的约束,如果自然资源的开发超过了环境的承载能力,城市的发展对环境生态构成不良影响,环境子系统就会产生反馈,进而限制城市的经济活动。环境子系统主要包括大气、水、土地、森林等。

资源子系统是资源型城市兴起和发展的根源。资源型城市是伴随着资源的开采和利用而兴起的,资源既是资源型城市的立足之本,又是资源型城市经济转型的制约因素。资源的合理利用和开发可以促进城市经济社会的良性发展,相反,过度的开采会造成城市经济社会的逐步衰退。资源子系统主要包括矿产资源、水土资源、生物资源、旅游资源等。

2.资源型城市传统组织结构的弊端

资源型城市传统的组织结构是以资源开采企业为依托建立起来的一套城市管理及运行系统,带有典型的“政企不分”的色彩。随着资源型城市的不断发展,城市组织结构系统存在的弊端逐步显现出来。

在资源型城市的形成阶段,资源型城市主要表现为矿区形式,基本上是围绕资源企业来进行城市的基础设施、生活配套设施、城市管理框架的建设。这时的城市组织结构还没有完全建立起来,城市的人口、经济、社会、环境及资源五大子系统还没有完全形成。但是,由于这时的城市是建立在为资源开采企业服务的基础之上的,其先天不足性已经表现出来。比如,企业领导人既是企业的经营者,又是城市的管理者,城市的社会子系统与企业融为一体,城市经济子系统完全依赖于企业,等等。

在资源型城市的扩张期,伴随着资源产业的成长壮大,资源型城市也逐步发展起来,城市的组织结构系统也逐步形成并完善。这时的城市组织结构虽然与资源企业开始有了一定程度剥离,但始终无法完全分开;城市的人口开始大量增加;经济子系统完全依赖于单一的资源产业;资源子系统发展趋势良好;环境子系统开始出现恶化的状况。

在资源型城市的繁荣期,资源产业全面成熟,资源型城市的组织结构系统完全成熟,人口子系统中人口数量急剧增加;经济子系统受到资源产业链的影响,对资源产业的依赖性进一步增强,产业结构严重畸形;城市的社会子系统基本建成,但功能受到很大制约;资源子系统完全形成,对城市的影响力巨大;环境子系统受到的破坏加重,环境生态进一步恶化。

在资源型城市的衰退期,由于资源产业逐步枯竭,资源型城市也开始走向衰退,城市组织结构对现代经济社会发展的不适应越来越明显,城市各个子系统的运行受到巨大冲击,相互之间的不协调严重制约着城市的进一步发展。资源型城市在进入衰退期后,城市传统组织结构的弊端主要表现在以下几个方面:一是政府职能不清晰,对企业尤其是对国有企业干预过多。资源型城市依托资源型企业而形成,“政企合一”的管理体制尤为明显,造成政府职能权责不明确,该管的事没管好,不该管的事却处处插手。二是城市组织机构臃肿,办事效率低下。在传统体制下形成的城市管理组织模式,机构庞大,人浮于事,官僚作风盛行,严重影响行政管理效率。三是社会管理能力不足,城市综合管理欠缺。由于观念、作风、手段的欠缺,资源型城市综合管理能力严重不足,面对经济社会转型中日益积累的社会矛盾缺乏必要的思想准备和应对措施,群体性事件时有发生,影响社会的稳定与和谐,进而影响城市的综合发展。

3.建立资源型城市创新型网络组织结构

创新型的网络组织结构最初来源于企业。面对越来越激烈的市场竞争,以控制为核心的企业官僚组织的弊端逐渐暴露,而强调稳定性、专业性的组织设计原则也受到质疑,许多企业开始走向一种以团队为核心的扁平化组织结构,网络型组织结构可以说是扁平化组织结构的一种极端形式。当今社会已进入一个网络经济时代,随着经济全球化的发展,企业所承受的竞争压力越来越大。面对这一竞争压力,企业在制定长远的发展战略的同时,必须创新网络组织结构,一是与其他企业组织建立研发、生产、营销等业务合作网络;二是发展新兴技术,加强相互之间的信息沟通。

对于什么是创新型网络组织结构,学术界没有一个统一的定论。管理学家周三多教授认为,动态网络型结构是一种以项目为中心,通过与其他组织建立研发、生产制造、营销等业务合同网,有效发挥核心业务专长的协作型组织形式。创新型网络组织结构应该具有以下基本特征:一是创新性。网络组织结构的出发点和归宿应该是创新,即行为主体利用创新资源,建立和完善创新体系,推动组织的创新活动。二是合作性。网络组织是一种松散的组织结构形态,它成立的基础就在于各个成员目标的一致性,网络组织成员的行动不是通过控制和命令来统一的,他们之间应该是一种合作关系。通过建立成员间一系列的合作契约,规范和约束相互之间的行为。三是不确定性。网络组织通常是包括组织内部通过联合独立单元形成的具有独立法人实体的组织模式和通过跨边界整合形成的跨组织动态网络的超越法人实体的超组织模式,而非一般的独立法人实体。

建立资源型城市创新型网络组织结构,核心是转变资源型城市政府职能。政治体制改革应始于政府机构改革,核心是转变政府职能。只有通过政府职能转变,才能建立职能有机统一的政府组织结构,理顺职责关系,明确和强化责任,规范机构设置,完善组织的运行机制。转变政府职能,应着重从以下几个方面入手:首先是要强化政府的社会管理职能、公共服务职能以及执法监管职能;其次是进一步下放政府管理权限以促进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,制度上要削弱行政干预,以最大限度地发挥市场在资源配置中的基础性作用;第三是要优化政府机构,按精干高效的原则设置部门,清理规范各类议事协调机构,各部门要贯彻落实“定职责、定内设机构、定人员编制”的“三定”工作。

建立资源型城市创新型网络组织结构,关键是完善城市各子系统的运行机制。资源型城市创新型网络组织结构的运行机制主要包括两个方面:一是组织的协调机制。城市各子系统、各部门、各企事业单位之间不是依靠行政命令来维持关系,而是通过良好的协调机制来处理相互之间的利益问题。为此必须建立良好的沟通渠道,借助信息网络技术,建立信息共享机制,创造共赢局面。二是动态调整机制。网络型组织机构是不断完善和发展的而非固定的永久模式。随着城市经济社会的不断发展、环境的不断变化,城市各个子系统也在不断地发生变化,网络组织结构应该根据这些变化,及时进行调整,以保持组织对外界的适应性。

建立资源型城市创新型网络组织结构,要注意处理好各创新行为主体之间的关系。资源型城市的创新行为主体主要包括:资源型城市政府——既是创新活动规则的制定者,又是创新活动的参与者。政府应通过制定创新的激励政策,为其他创新行为主体创造条件、提供信息、分担风险和成本,同时自身也要进行城市管理创新。资源型城市企业——利用经济转型的有利时机,开展技术创新,提升企业的市场竞争实力。资源型城市高等院校和科研机构——利用自身的人才优势,走向社会,走向市场,为企业创新提供技术支撑和人才保障,提升科技成果走向产业化的能力,实现产学研的结合。资源型城市的科技中介组织——利用自身的信息平台优势,开展信息交流、技术咨询。

(三)资源型城市经济转型的技术策略

资源型城市的经济转型离不开科学技术的支撑作用,尤其是技术创新,它是资源型城市经济转型的动力源泉。资源型城市经济转型的技术策略应该从建立技术创新的支撑体系入手。

1.技术创新是资源型城市经济转型的动力

关于技术创新的概念,创新理论的提出者熊彼特(Joseph Alois Schumpeter)在1912年《经济发展理论》一书中指出,技术创新是指把一种从来没有过的关于生产要素的“新组合”引入生产体系。这种新的组合包括五个方面:一是引进新产品;二是引用新技术,采用一种新的生产方法;三是开辟新的市场;四是控制原材料的来源,包括已经存在的和第一次创造出的;五是实现任何一种工业新的组织,可以是生产或打破一种垄断地位。由此可见,技术创新是从设计新产品或新工艺到市场应用的完整的经济、科技化过程,主要包括技术开发和技术应用这两大环节。技术创新有三种模式:一是自主创新,即主要依靠自身的技术力量实现开展创新活动;二是合作创新,即通过企业、高等院校、科研单位以及其他组织的共同合作,开展技术创新活动;三是模仿创新,即通过技术引进获得先进技术,并在此基础上进行消化吸收,然后再进行进一步改进的创新方式。

技术创新对资源型城市传统产业转型升级有带动作用。资源产业的技术创新可能带动关联产业的迅速发展,资源的开采与加工本身就是一个完整的产业链条,在这个链条上的任何一个环节出现技术创新,都会对上、下游的环节产生带动作用。比如冶金技术的发展,一方面会对上游的冶炼设备提出新的要求,另一方面也会为下游的汽车、机械工业提供发展机会。同时,技术创新能为企业开辟新的市场,创造更多的消费需求,这是因为技术创新既可以通过改善产品的质量性能来增加消费,又可以通过提供新的产品来满足消费者的需要,还可以通过改变人们的生活观念和生活方式来创造需求。

技术创新对资源型城市发展新兴产业有引导作用。技术创新通过把最新的科学技术引入生产体系,来引导新兴产业的形成,这包含两层含义:一是技术创新能够实现产业的突破,有时甚至可能彻底颠覆传统的产业活动模式,从而形成全新的产业活动。二是技术创新具有溢出效应,这种溢出效应会引导新兴产业的形成。技术创新的溢出效应主要表现在以下几个方面:第一,技术创新是一种知识的运用,知识往往具有公共物品的特性,技术创新的相关知识和信息可能在商业活动中产生外溢;第二,通过技术创新诱导而成的新市场,总会存在市场剩余容量,这为其他企业提供了市场机会,从而会引导新兴产业的发展;第三,通过正常的技术转让,可以实现技术创新的扩散,推进新兴产业的形成和发展。

技术创新为资源型城市经济转型指明了发展方向。资源型城市的衰退产业如何走出困境,衰退产业未来的发展方向是什么,这是资源型城市经济转型必须解决的首要问题。技术创新为我们提供了解决问题的基本思路,指明了未来发展的方向,那就是信息化和绿色化。信息技术的不断发展,为传统产业的发展提供了契机,传统产业通过信息化而分解、重组,从而催生出许多新型的产业。绿色化更是对传统产业尤其是资源产业的一种彻底变革,产业绿色化强调的是减少对资源的消耗、降低废弃物的产生、提高环境质量,这是未来资源产业发展的方向。

2.资源型城市技术创新模式选择

资源型城市应该结合自身实际,量力而行,开展自主创新活动。自主创新是一种具有开拓性的创新活动,其特点是投入大、风险高、收益时间长,这种创新活动要求创新主体具有雄厚的经济实力、扎实的研究开发基础以及丰富的科研成果积累,必须时刻站在技术发展的前沿,把握技术发展的方向。对于我国的绝大多数资源型城市和资源企业而言,根本不具备大规模开展自主创新活动的能力,因此,资源型城市和资源企业应该准确把握自身的经济基础和科研实力,将有限的研究开发资金和技术力量投入到必要的创新活动中去,切不可“好大喜功”,浪费创新资源。对于个别处于转型发展前沿的资源型城市或资源企业,如果具备相应的条件,仍然可以开展自主创新,力争发展更多的具有自主知识产权的产业和产品,参与世界市场竞争,寻求更大的发展空间。

资源型城市应坚持以合作创新为主的技术创新模式。合作创新是通过企业、高等院校、科研单位以及其他组织之间的相互合作,来开展技术创新活动,即“产、学、研”合作推动技术创新的组织模式。这种创新模式是以企业为主体,充分利用高等院校和科研单位的技术力量,形成共同研究、共同开发、共享成果、共谋发展的多赢格局。合作创新既能够适应市场的实际需要,又能够实现新技术的应用;既可以节约创新成本,又能够降低创新风险。对资源型城市经济转型而言,这是一种比较适用的技术创新模式。资源型城市和资源企业应该着眼于自身的实际情况,瞄准市场,加强与高校、科研单位之间的战略合作,政府要建立和完善科技成果转让的市场体系,高校和科研单位要利用自身的人才优势,开展技术服务和教育培训工作。

资源型城市应把模仿创新作为技术创新的重要模式。对于资源型城市而言,由于技术水平、科研实力、人员素质等方面的不足,选择模仿创新模式是一条可行的路径。资源型城市和资源企业应该大力引进先进适用的技术、设备、工艺,同时要加以消化吸收,掌握基本原理,在消化吸收的过程中,要力争有所创新,并尽快将其转化为现实的生产能力。通过模仿创新,一方面可以缩短创新时间,降低风险;另一方面也可以结合自身实际,提升自身的创新能力。

3.构建资源型城市技术创新体系的思路

构建资源型城市技术创新体系是一项浩大的系统工程,涉及城市政府、企业、高等院校、科研单位及其他组织,在政策支持、人才培养、资金投入等方面必须通力合作,共同推进技术创新活动的顺利实施。具体来讲,构建资源型城市技术创新体系要从以下几方面入手:

营造良好的技术创新政策环境。资源型城市政府在构建技术创新体系中的基本职能是为技术创新活动提供政策支持,鼓励企事业单位和个人开展创新活动,为其创新提供各种条件,分担创新风险和成本。具体来讲,主要涉及以下几个方面:一是财税政策支持,即政府在财政拨款、信贷、补贴、税收减免、出口退税等方面给予创新主体政策优惠支持;二是知识产权保护,即通过政策法律保护创新主体的知识产权,维护创新主体的合法权益;三是建立创新风险投资基金,即通过政府、企事业单位、高等院校、科研机构、民间组织等机构的资金投入,设立创新风险基金,积累必要的资金,降低创新主体的风险和成本,鼓励创新。四是鼓励产、学、研相结合,即通过政策鼓励企业、高等院校、科研单位开展创新合作,形成风险共担、利益共享的格局。

加大技术创新的投入。技术创新是一种高投入、高风险的活动,为了确保必要的投入,需要各方面的共同努力,除了政府和企业及相关组织外,关键是吸引民间资本的大量投入,这样才能保证技术创新的资金需求。政府的资金投入主要是在基础设施建设及高风险投资方面,比如信息化建设、人才培养、建立完善技术市场、大型关键技术攻关等领域。企业及其他组织的资金投入主要是在技术开发、技术应用、市场推广等领域。民间资本应该作为技术创新资金投入的重点,它主要通过风险投资基金的方式进入技术创新活动领域。风险投资基金一般是通过专业的投资机构向民间组织募集资金,为那些资金需求量大、发展潜力大、风险大的创新项目筹集必要的资金,并进行专项管理。这样做的好处是可以满足较大的资金需求,同时降低风险,加速科技成果的应用转化。

鼓励中小企业开展技术创新。中小企业是资源型城市经济转型过程中不可忽视的重要力量,它为资源型城市经济社会发展提供了重要动力,中小企业面临的主要问题之一就是缺乏技术创新能力。资源型城市构建技术创新体系,要把中小企业技术创新作为主要内容之一。鼓励中小企业开展技术创新,关键是要建立中小企业技术创新的保障机制,这个保障机制主要包括以下内容:一是建立健全促进中小企业技术创新的法律法规体系;二是建立专门的中小企业技术创新风险基金市场;三是完善信息市场运行机制,为中小企业提供技术创新信息支持。

(四)资源型城市经济转型的文化策略

在资源型城市经济转型过程中,如何深化文化体制改革,培育特色鲜明的城市文化,塑造和提升城市形象,是资源型城市面临的重要问题。文化渗透在人类社会历史发展的各个阶段、各个方面,因此可以称之为社会发展的标志。城市文化更是一个城市人文底蕴的基础,是联结全体市民的精神纽带,它既能够不断增强城市的凝聚力,提升市民的认同感,又能够不断强化城市的感召力,鼓励市民为城市发展做贡献。资源型城市经济转型的文化策略应从提升城市形象、改善城市人文环境、创新城市文化三个方面入手。

1.提升资源型城市的形象

城市形象是公众对城市各方面要素的总体感知和综合评价。城市形象包括内在形象和外在形象两个部分,城市的内在形象主要是指城市在形成和发展过程中体现出来的经济社会发展水平以及城市精神、文化等要素,城市的外在形象是指城市的总体特征及市民生产生活的具体表现,城市外在形象是内在形象的外观表现形式,内在形象是外在形象的实质与核心。

(1)城市形象的构成要素

城市形象是一个非常广泛的概念,其构成要素相应的也比较复杂,建筑风格、道路交通、街道店面、生活设施、市民行为、文化氛围、风土人情、语言特色、风俗习惯、旅游景点等,都是构成城市形象的基本要素。通常,我们可以把城市形象构成要素归纳为三个部分:一是精神要素,二是视觉要素,三是行为要素。

城市精神是城市形象的灵魂。城市精神是城市兴起和发展过程中形成的独特的价值观,具体表现为城市的发展战略、战略定位、城市规划、城市文化建设等内容。城市精神应该反映出城市历史地位和时代要求的融合,提炼城市的内在本质。城市精神往往通过一些具体的标语、口号、广告主题、市歌等表现出来。

城市行为是城市形象的行为体现。行为即是城市在建设和发展过程中,正在做什么和将要做什么的具体体现,主要表现为城市内部的经济社会管理及运行活动,如城市的经济发展、社会进步、市民生活水平提高、环境不断优化等。城市行为还可以通过城市管理者和市民在日常生产生活中的具体行动表现出来,如城市的组织结构、管理风格、市民的精神面貌、行为举止等。

城市视觉是城市形象的外观表现。视觉要素是城市形象最直接的外观反映,是一座城市的“脸面”。市徽、市花、市旗、城市别称、公共指示系统、道路交通标志、特色景点、建筑风格、公园绿地等均能使人产生视觉效应。其中,体现城市的历史文化、城市的精神理念、城市的行为要素的事物能够向公众直接、迅速地传达城市直观信息。

(2)城市形象设计的内涵

城市形象设计是对城市形象各构成要素进行的规划和布局,其内容包括宏观上对城市空间结构和微观上对城市形象标志等方面的设计,还包括提炼城市文化内涵和改变城市外在感观。其主要目标是构建具有突出特征、鲜明形象、人与自然和谐的城市。通过城市形象设计,对内可以整合全体市民的力量,激发每一个市民的主人翁责任心和自豪感,对外可以展示城市的魅力,使外部公众对其产生良好的心理认同,有利于传播城市的良好形象。

城市形象设计的原则,首先就是要根据城市所在地的文化、民族、历史、环境的特点塑造出体现深厚文化底蕴的城市特色形象;其次要以自然为本,考虑人与自然环境之间的和谐相处,充分利用现有的山水地貌等自然环境要素;第三必须尊重历史,继承和发扬城市发展过程中的经典历史元素,保护好城市的历史景观和自然风貌,避免千篇一律。

(3)提升资源型城市形象的思路

提升市民素质,培育城市精神。资源型城市发展,关键是人的观念和思维方式的转变,城市精神既以观念形态、思维方式存在于城市居民头脑之中,也表现为居民的日常行为、风俗习惯。资源型城市要通过各种媒体宣传机构及各级教育机构对市民及学生进行精神文明教育,为市民提供优秀的精神文化产品,改变居民的不良生活习惯,振奋市民精神,鼓励市民为城市发展多做贡献。

综合规划,准确定位,实施城市形象整合。城市规划是一项具有长期性、综合性特点的工作,涉及城市政治、经济、文化、社会、环境等各个方面,资源型城市应该统筹兼顾城市发展的各个要素,对城市进行科学定位,合理规划城市功能布局,坚持高起点、大视野,整合城市形象的核心要素,城市的一切活动都应该围绕这个核心要素来进行。

尊重历史,顺应自然,突出城市特色。特色是城市形象的灵魂,资源型城市在发展过程中,逐步形成了很多自然和人文的景观,蕴含了丰富的自然历史文化。在提升城市形象过程中,必须注意保护城市的自然景观和历史人文景观,不能过分追求所谓的“高档”“现代”,而使城市失去宝贵的形象特色。

提高思想认识,加大城市形象传播力度。作为城市的无形资产,城市形象是一个城市发展的“软件”。资源型城市要认识到城市形象对于城市发展的重要作用,要利用一切手段传播城市形象,扩大城市知名度,提升城市美誉度,通过形象传播来提升市民的凝聚力,增强城市对外部公众的吸引力。

2.改善资源型城市的人文环境

人类社会的各种文化现象称之为“人文”。一个城市在发展过程中形成的各种文化现象被称为“城市人文环境”。它涵盖了城市建设的各个方面,既包括物质层面的内容,也包括精神层面的内容,反映了城市历史文化、文明程度、管理水平、市民素质等内容。资源型城市在经济转型过程中,城市建设进入了一个全新的阶段,人文环境已经成为越来越多的市民和外来投资者关注的焦点,人文环境是现代城市环境建设的重要内容,是城市文明程度的重要标志,也是一个城市可持续发展的推动力。

城市人文环境的核心理念是“以人为本”。在现实社会生活中,人们对美好的社会充满着向往,希望生活的社会充满人文关怀,人与人、人与自然能够和谐相处,人人都拥有良好的生存空间和发展机会。因此,改善城市人文环境的关键就在于创建人性化的城市,把“以人文本”作为城市规划、城市建设、城市管理的重要原则。这样,市民才有可能对城市产生认同感和归属感,进而促进城市发展进步,形成城市、市民、环境的和谐发展。

改善资源型城市人文环境,必须不断优化城市人居环境。人居环境是人文环境的重要组成部分,是人文环境的物化表现。资源型城市在发展过程中,对资源的依赖性强,城市建设依赖资源企业,在城市人居环境建设方面欠账较多,城市环境面貌不佳,脏、乱、差、散现象比较严重。优化人居环境,就是要在城市基础设施建设、棚户区改造、公共卫生设施建设等方面加大投入,让城市不断亮化、绿化、美化。在城市建设过程中,城市规划、住宅建设以及景点布局要体现文化内涵,同时,也要加强城市郊区及农村的人居环境建设,应积极采取治理措施,集中进行清理整顿,对污染较为严重的农村给予适当政策扶持,帮助引导其转变发展方式,实现城乡统筹,农村与中心城区环境建设相互适应。

改善资源型城市人文环境,还要提升市民文化道德素质。城市文明是一个城市人文环境的重要表现因素,需要全体市民的共同努力。因此,改善城市人文环境,应该着重从全体市民的文化、道德建设入手。因此,建设城市人文环境,必须加强全体市民的文化建设和道德建设。文化素质提升是道德建设的基础,只有在全体市民文化素质普遍提高的前提之下,才谈得上道德建设的事情。在道德建设中,诚信是最基本、最重要的道德规范,加强全体市民的道德建设应从诚信建设抓起。要通过信息技术手段,建立个人信用信息共享制度,以此规范市民个人的信用行为,最终形成良好的社会道德风尚。

3.资源型城市的文化转型

城市文化是城市的灵魂,是城市经济社会发展的标志。资源型城市在发展过程中,逐步形成了对资源依赖性极强的“资源依赖文化”,这种文化的特点是经济上依赖资源产业,思想上故步自封,行为上不思进取,这种文化意识渗透到资源型城市经济社会发展的各个层面,对资源型城市经济转型构成了文化上的障碍。资源型城市经济转型必须面对文化创新问题,创新资源型城市文化,重点应该从加强文化基础设施建设和创新文化体制两个方面入手。

加强文化基础设施建设,构建文化平台。资源型城市的文化转型,必须首先加强城市文化基础设施建设,这是因为资源型城市由于历史原因,在文化基础设施建设方面严重滞后,不能适应现代城市经济社会发展的要求。资源型城市政府作为主体不仅要加大对公益性文化事业的资金投入,还要呼吁并鼓励社会力量参与公益性文化设施的建设,以提高文化设施在本市的覆盖率。要加大对文化馆、博物馆、图书馆、科技馆、档案馆、体育活动中心、儿童活动中心的建设和管理。在资源型城市郊区和农村,要大力实施广播电视村村通工程、文化信息共享工程、文化站建设工程,促进城乡文化协调发展,大力提升城市文化基础设施建设水平。

创新文化体制,发展文化产业。资源型城市不仅要在经济上转型,还要重视文化体制改革,培育和规范文化市场,大力开展文化基础设施建设。政府应积极主动扶持文化产业的发展,以资本为纽带,以市场为导向,优化文化资源配置,组建有影响力、有竞争力的文化产业集团,打造特色文化产业。

二、中国资源型城市经济发展中的产业转型

资源型城市的产业转型,指的是资源存量在产业间的再配置,也就是将资本、劳动力等生产要素从衰退产业向新兴产业转移的过程,而这一过程也是产业结构优化升级的重要内容。^[18]资源型城市的产业转型模式有很多种,部分模式可以凭借市场机制来实现自身的成功转型,但是也需要顺应市场机制,由政府合理引导,有针对性、前瞻性地着手处理这些转型问题,将市场机制与政府力量两者有机结合起来,这将大大有利于促进资源型城市的产业转型。

(一)资源型城市经济发展中产业转型的基本模式

资源型城市产业转型的模式,有着不同的分类标准,标准不同,所分类别亦不同。从产业关联的角度来看,比较典型且成功的产业转型模式包括以下三种:一是产业接续模式,二是产业替代模式,三是复合发展模式。

1.产业接续模式

所谓产业接续模式,一方面指向原有产业上游或下游拓宽、延长新的产业链,另一方面指对原有产业所产生的产品进行深加工和制造。

(1)以产业接续模式实现产业转型的思路

不可否认,凭借早期人力、财力、物力的大量投入,伴随着资源的开采利用,资源型城市逐渐发展起来,但其进一步的发展对可开采利用的资源非常依赖。资源型城市在制定产业转型政策的时候,要具体问题具体分析,应从自身资源开采的程度出发,视其所处时期,科学合理地实施产业转型政策,有序地推进接续产业的发展。对于处在资源开发前期的新兴资源型城市来说,要以可持续发展为指导原则,综合考虑环境、资源、人口等因素,制定科学的发展规划。当资源型城市的资源开采利用处于产量增加时期乃至产量平衡时期这一阶段时,要合理控制开采速度,不能一味追求经济高速增长而过度开采资源,防止因产业接续不合理造成当地经济发展出现大幅度波动的情况。而处于资源衰退期的资源型城市,应当抓住一切可利用的条件,发展接续产业,与此同时,加大力度勘探后续资源,在一定时间内使得资源的开采利用状况保持稳定,为最终成功实现产业转型争取时间。

其中,当资源型城市的资源开采利用处于产量增加时期乃至产量平衡这一阶段时,城市的整体经济发展状况由于资源开采量处于增长时期而保持增长的趋势。相对于处于其他资源开采阶段的资源型城市而言,处于产量增长阶段和平稳阶段的资源型城市更容易实现产业的成功转型,所以,对这一类资源型城市,要特别注意做好科学的发展规划,避免步资源已枯竭的城市的后尘。具体来说,有以下三个值得注意的关键之处:

首先,着手实施主动转型策略对处于资源开采增长时期及平稳时期的资源型城市至关重要。如果一座资源型城市的资源开采已经处于衰退时期,其经济增长的速度将会放缓,甚至停止增长,随之而来的,将会是诸如失业人口大规模增加、环境严重污染等一系列的问题,面对这些问题,当地政府想要实施产业转型政策之前,不得不考虑如何应对这些社会问题,化解可能出现的各种社会矛盾,一时间,不能集中力量实施城市产业转型政策。与资源衰退型城市不同,处于资源开采增长时期及平稳时期的城市,由于有着明显的资源优势,后继经济增长在一定时期内得到有力保障,财政收入水平保持相对稳定,实施城市产业转型政策时有一定量的资金做后盾,加上没有背负历史包袱,没有大规模失业和严重环境污染等问题拖后腿,这类资源型城市应当也能够积极把握主动权,及早制定相应的产业转型政策,为自身的可持续发展谋好篇、布好局。

其次,提高资源的利用率,不断挖掘潜在优势,多渠道多角度推进处于资源开采增长期和平稳期的资源型城市的产业转型。每一座资源型城市,在创建初期,经过资源勘探,发现有一定规模的储量后,当地都会投入一笔可观的资金,用于资源开采基础设施及配套设施的建设,以及涉及此类资源开采作业的相关从业人员的培训等方面,为资源的开采作业打下了坚实的基础。而这些用于资源开采作业的设施及设备,一方面大部分都不能另作他用;另一方面,资源开采行业的从业人员,特别是专业人员,在该行业长期作业所积累下来的知识与经验,大多不能用于其他行业。资源型城市在制定产业转型政策时,应当考虑这些早期投入的设备、设施以及专业的从业人员,如果彻底放弃原有资源产业,这些数量庞大的人力、物力将成为沉没成本,造成严重的浪费。但是,如果应对得当,积极引导专业从业人员利用自身的专业优势,结合现有的设备、设施,积极投入到该行业的研究开发工作中去,群策群力,集思广益,立足本岗位,对现有的技术难题及落后的生产操作技术用心钻研,以期做出有利的改进,从而提高对现有资源的利用效率,并能不断挖掘出原有产业的潜在优势。哪怕每个人只是将资源开采利用过程中遇到的技术难题向前推进一小步,合众人之力,日积月累,必将对整个产业结构的优化起到不容忽视的作用,从而为整座资源型城市的产业成功转型发挥积极的作用。

再次,资源开采量处于增长期及平稳期的资源型城市,在再次勘探过程中发现有新资源及伴生资源时,要科学地进行规划,引导产业合理布局。一方面,对于新探明的新资源,在开始着手进行开采工作之前,应当确保科学的规划先行,广泛借鉴世界各地资源型城市先进的规划经验,并结合自身实际情况,因地制宜,以可持续发展为指导,并结合原有资源优势,争取做到两种资源的优势互补,立足当前,着眼长远,扎扎实实做好合理规划工作。另一方面,要大力发展原有资源的伴生资源的就地转化和深加工产业。在对优势资源进行开采过程中,常常会有为数不少的伴生资源,在生产工艺相对落后的地区,由于认识不够,再加上受技术条件所限等多方面原因,这些伴生资源通常被当成垃圾,白白丢弃,这样一来,原本有一定利用价值的资源,非但没有发挥应有的作用,反倒容易污染环境,成为一种负担。若是当地政府或从事资源开采作业的单位对这些丢弃的伴生资源进行无害化处理,防止其污染环境,又要耗费一定的人力、物力、财力,加重了处理单位的财政负担。有言道,“废物是放错了地方的资源”,对伴生资源亦是如此。从事资源开采作业的单位及相关从业人员应当转变原有观念,从细微处出发,从思想上、观念上提高对伴生资源的认识,强化变废为宝的意识,让伴生资源不可浪费的理念达成共识。在实际生产过程中,逐步淘汰能耗高、污染重、浪费严重的落后生产工艺,合理有序地引进新技术、新方法来替代落后生产工艺,在生产实践过程中不断加大伴生资源就地转化和深加工的力度,为资源型城市最终成功实现产业转型添砖加瓦。

总之,在进行产业接续以实现资源型城市产业转型时,首先要确立一个主导产业,同时围绕着主导产业打造若干个支柱产业。努力将依靠优势资源形成的单一的经济增长方式转变为多元化的经济增长方式,进而促进城市可持续发展。其次,在产业转型时,也要注意把握好优势资源产业的合理发展限度,不因一时之需,而盲目加大开采力度,在进行资源开采作业时,要做到既能满足当时发展的合理需要,又不损害在可以预见的后一段时期人们开采的需要。再次,依靠科学技术革新,从业人员技术水平进步等方面,不断提高资源的利用效率并挖掘现有优势,多管齐下,多角度推进资源型城市的产业转型。最后,在对新探明资源及原有优势资源的伴生资源的开发利用方面,科学合理地进行规划,避免走“先污染、后治理”的老路,把环境保护工作提到重要位置,要让怎么强调环境保护都不为过的观念深入人心,为日后产业成功转型去除隐患,在产业转型的事业中做出应有的贡献。

(2)以产业接续模式实现产业转型的路径

从我国以及西方发达国家的资源型城市的产业转型实践来看,以产业接续的方式实现产业转型算得上是一个全球性的难题。全球为数众多的资源型城市,在实现产业转型时,除了要有先进的科学技术支持外,所需要的时间往往达数十年,此外还需要庞大的财力做后盾,才能确保整个城市的产业成功转型。与发达国家相比,我国的科学技术水平谈不上先进,也没有足够庞大的财力来支持诸多资源濒临枯竭的城市实现产业转型,对这些资源型城市来说,以产业接续的方式实现产业转型无疑是一项长期而艰巨的任务。要完成这一项任务,需要扎扎实实、一步一个脚印地推动资源型城市加快接续产业的发展。

一方面,兼顾当下,放眼长远,使资本密集型产业和劳动密集型产业均衡发展。如前文所述,资源型城市在对优势资源进行开采的过程中,大抵要经历四个阶段,即开采初期、产量增长期、产量平稳期、产量衰退期,不管处于哪个阶段,资源型城市采取依靠先进的科学技术发展与整个优势资源生产、初加工、深加工等方面相关的技术密集型产业,从长远来说,对当地的产业转型乃至整个经济社会的可持续发展都有不可磨灭的贡献。而对于那些处于资源产量衰退期的资源型城市来说,由于资源产量衰退,从事资源开采、加工作业的单位,吸收不了数量庞大的劳动力人口,这些单位不得不把过剩的劳动力人口淘汰掉,推向社会,于是,这些数量庞大的下岗人员和失业人员让整座城市面临着巨大的就业压力,如果处理不好这些下岗失业人员的再就业问题,社会矛盾有可能激化,给当地的经济社会发展带来不稳定因素。再者,这些下岗失业人员如果闲置,不从事生产经营活动,本身也是一种社会资源的浪费行为,对经济社会发展没有起到应有的作用。为合理安置这些下岗失业人员,解决他们的就业问题,因地制宜,适当地发展劳动密集型产业,无疑能有效地吸收大量的下岗失业人员再就业,既解决了他们的就业问题,又能在一定程度上对当地经济增长起到促进作用。

另一方面,加强与周边地区的协调与合作,实现资源共享,优势互补。总体说来,新中国刚成立短短几十年,国家整体的经济实力还不够强,工业化水平还不高,具体到我国的某一座资源型城市亦是如此,依靠资源与劳动力优势实现自身经济发展的传统模式仍然占据着主导地位。但是在不同的城市、不同的地区之间,由于历史传统、资源种类、产业布局、有关政策等方面的不同,在随后的发展过程中,逐渐形成了各有各的特色、各有各的优势的发展局面。如果综合考虑相互临近地区的优势,合理有序地推进地区一体化进程,实现多地资源共享,优势互补,必将极大地推进当地的产业转型。具体操作上,可以制定并落实消除产品在不同地区之间流通障碍的政策措施,消除人为设置的地方保护主义政策,降低产品在不同地区之间的准入门槛;协调不同地区产业结构的整合与产业链的分工安排,以一个产业为主导,培育若干个地区性支柱产业,在主导产业和支柱产业的带动下,实现整个区域产业结构的升级换代。

2.产业替代模式

产业替代模式,就是将原有资源开发的资金、技术和人员转移到全新的产业群上来。典型的资源型城市,其经济发展建立在对矿产资源的开采利用的基础之上,但其今后的经济发展如果单纯依靠矿产资源的开采利用,长期来看,这样的发展模式终究难以为继。在可以预见的未来,伴随着资源开采利用的深入,资源型城市的经济社会发展会产生一系列的变化,若是该城市在发展优势资源接续产业时,只是一味地注重优势资源相关产业的培育与发展,当发展到一定阶段,由于产业之间相互重叠,难免会与具有类似优势资源的其他城市产生竞争,在激烈的竞争之下,各个城市的经济社会发展可能会表现出整体下滑的趋势。事实上,资源产业在整个国民经济体系中往往处于弱势地位,而资源输出的城市和地区在全国乃至全世界范围内都面临着不利的生存环境,所以,不管资源型城市的资源开采处于初期,还是产量增长期、平稳期,甚至是枯竭期,要想实现可持续发展,因地制宜,发展与矿产资源不相关的其他产业,培育科技含量高、附加值高、具有广阔应用前景的新兴产业,最终使之替代矿产资源相关产业,不失为一条可行之路。这样一来,即使将来优势资源彻底枯竭,丧失利用价值,对整座城市的发展,也只是带来局部的负面影响,而不会危及整座城市的整体发展。

产业替代模式通常是产业延伸和更新模式。产业延伸模式,是指依托资源优势,在优势资源开发产业的基础上,大力发展下游产业,实行纵向一体化,上中下游产业协调发展,建立起资源的就地深度加工和利用的产业群。资源型城市在实施产业转型初期,主要采取产业延伸模式。在优势资源产业的基础上发展新型产业(这些新型产业之间有着很强的关联度),不仅可以充分利用本地资源,还可以随着产业延伸程度的深入,使得城市的经济竞争力和自我发展能力逐渐增强。具体来说,矿产资源的采掘业属于中间投入型基础产业,与上游产业关联效应较大,与下游产业关联效应较小。因此在产业转型初期这一产业链向上游延伸可充分利用矿产资源优势,向下游延伸可促使下游产业不断发展壮大,应对风险和外界竞争的能力和自我发展能力逐渐增强。这样就可以在本地优势资源枯竭时从其他地方引进该资源,继续维持该地方的产业链协调运作,进而可保证当地经济社会平稳、有序发展。

经过一段时间的发展,资源型城市的产业链逐渐延伸,产业链下游的企业数量和规模不断增加,这些企业在资源型城市中的聚集将会带来很多益处,例如它们通过分工合作使得生产更加专业化;通过合理协调,可以降低包括运输成本在内的多种交易成本;产业链内不同企业之间,以及同一企业内从事不同工种的部门之间的沟通也将更加便利,与之相联系的配套服务也将更便捷,这会产生聚集经济效应。产业链在竞争中实质就是一条价值链,资源型城市在其源头拥有廉价资源的优势,再加上产业聚集的聚集经济效应,赋予这一价值链的竞争优势,从而使城市的经济发展更具竞争优势。

产业延伸的这种模式可以比较好地保持原有的矿产资源优势,发挥上下游之间的联系优势,大幅度提高整个产业的经济效益。另外,资源型城市的产业结构还存在着突出问题,如过度依赖采掘业、矿产资源利用效率低、产品多为廉价的初级产品等,使产业构成过于单一,这就会造成资源型城市的经济发展限制在单一的产业领域,风险抵抗能力较差,易受整个经济环境影响,一旦市场环境发生较大波动,资源型城市的经济发展有可能被重创,走向衰落。而且哪怕市场环境保持相对稳定,处于基础地位的优势资源产业一旦自身出现不利状况,比如资源枯竭,整个产业链必将受到严重冲击,甚至是造成更加严重的灾难性后果。我国资源型城市的产业结构问题,还影响了全国产业结构的合理布局,使得全国的产业结构分布不够合理,给经济社会的发展带来负面效应。例如,将西部资源型城市采掘出来的煤矿运往东部地区,一方面加剧了铁路运输的负担;另一方面造成环境污染,如消耗煤炭带来的酸雨等环境破坏问题。东部地区企业较高的能耗成本削弱了市场竞争力。可以将电解铝、氯碱化工等高耗能企业建设在煤资源丰富的地区,充分利用当地的资源优势,也可优化国内的产业布局。

产业更新模式是指利用自身在开发原有矿产资源时所积累的资金、技术和人才,或者凭借外部力量的帮助,建立起基本上不依赖原有优势资源的全新的产业群体模式。产业更新模式是完全脱离原有优势资源的最彻底的产业转型模式,明显不同于以往的产业转型模式。凡事有利必有弊,产业转型模式也不例外。产业更新模式可以摆脱原有矿产资源可能枯竭这一因素的束缚,但它的最大困难恰恰也在于由于不考虑倚靠原有优势资源来促进经济发展,而是选择全新的产业来替代原有矿产资源产业,如何因地制宜,审时度势,选择具有长久生命力、持久发展潜力且又有充分竞争力的替代产业群,无疑是产业更新这一模式所面临的最大难题。一方面,未来充满不确定性,对某一个城市或地区来说,今日看起来活力无限、潜力巨大的朝阳产业,在经历了一段时间的发展之后,有可能在不远的将来,出现人们意想不到的变化,成为不符合当地发展实际需要的落后产业。当然,也有一些如今看来根本不值得考虑的新兴产业模式,可能在数十年之后或者更短的时间内,就突显出它的优势,这无疑让人们在选择何种产业模式替代原有资源产业模式的问题上更难做出决定。另一方面,人们对原有的产业优势会有一定的依赖心理,不愿意放弃传统的生产经营活动,去开拓新的领域。诸如此类的因素,都使得选择什么样的产业模式去代替原有的产业模式,变得更具有挑战性。

实践经验表明,吸引外来投资,包括国外投资和国内其他地区的投资是建立有长久生命力、持久发展潜力且又有充分竞争力的替代产业的有效方法。外来投资的进入,参与资源型城市的产业转型建设,不仅注入大量资金,还带来了先进的生产技术和企业管理方法,这些均促进了资源型城市的成功转型。一般来说,资源型城市的优势体现在以下几个方面:矿产资源的价格相对低廉、劳动力数量充裕、大量闲置的土地资源等,这些因素都可以吸引外来投资参与资源型城市的产业转型事业建设。要想把外来投资引得进,留得下,用得好,除了以上硬件条件外,一座城市或地区的投资软环境也至关重要。如果依靠有吸引力的劳动力价格、土地出让低价、矿产资源使用廉价等因素把外来投资引入城市的经济建设上来之后,就不注重城市投资软环境的建设,比如违法犯罪活动屡有发生、商业贿赂案件层出不穷、对外来投资的企业的正常经营活动诸多干涉等,那么,就算成功引进外来投资,在出现这些问题之后,这些企业也可能会主动撤资,退出该地区的经济建设活动。可见,除了硬件条件外,资源型城市可通过改善投资软环境,如保持政府高效廉洁、塑造良好的营商环境、提高市民素质、优化社会环境等方面来吸引投资。

除了吸引外来投资参与资源型城市的产业转型事业之外,还应该鼓励中小企业和多种经济成分的企业在当地大力发展,让整个市场充满经济活力。资源型城市企业主要为国企,规模较大,外资企业、中外合资企业和中小企业的发展不及国有企业。20世纪90年代以来,随着国有企业改革进程的加速,我国国有企业出现了数量庞大的下岗失业人员,而资源型城市企业多数为国企,所有制结构单一,中小企业发展滞后,短期内难以吸收大量下岗失业人员,使得资源型城市的失业率明显高于其他类型城市,数量庞大的下岗失业人员如果不能得到妥善的安置,将会使社会不稳定因素增多而增大产业转型的难度。换句话说,资源型城市发展中小企业和多种成分企业可有效解决下岗失业人员的再就业问题,进而推动资源型城市的产业转型。尽管中小企业在规模上不如国有大型企业,在财力上不如大型企业雄厚,但是只要数量达到一定程度,中小企业这一群体吸纳劳动力就业的能力并不亚于大型国有企业。在鼓励发展中小企业和多种经济成分企业的过程中,应推动中小企业与大企业协调合作发展。不同规模企业相互之间取长补短从而形成动态的利益联盟,这是根据行业的特点通过分工协作实现的。这些企业生产效率的提高得益于各个企业发挥自身的优势和特长,且专注于特定的细分市场。这一举措不仅可以解决一部分下岗失业人员的再就业问题,还能在一定程度上促进经济的发展,从而为资源型城市的产业转型起到推动作用。

3.复合发展模式

资源型城市产业转型过程中,对转型产业的培育与发展,没必要完全按照某一种单一的产业模式来实施,通常情况下,这些城市往往会将两种或者两种以上的模式相结合,共同打造转型产业。一般来说,资源型城市实施产业转型政策的初期,偏向于以原有矿产资源产业为依托的产业延伸模式,其主导的生产经营活动逐渐由矿产资源开采利用向矿产资源的初次加工及深加工转变。这一过程持续一段时间之后,初加工和深加工逐步持续发展,新型产业迅速成长,城市功能逐渐完善,资源型城市将发展成综合型城市。

在复合发展模式的早期,随着资源型城市日渐意识到最初的采掘业占主导的产业结构并不能适应城市进一步发展的需要,城市的经济社会向前发展需要调整产业结构,原先的以采掘业为主导的产业结构渐渐转变为以资源深加工业为主导的产业群,围绕着矿产资源这一个主要优势,将产业链向上下游不断拓展,于是出现了数量庞大的与矿产资源相关的企业在一定区域内聚集的现象,这一方面导致经济聚集,有利于降低产品在聚集区域内的流通成本;另一方面,也有利于该集聚地区的技术进步和新产业发展。

资源型城市中,从业人员通过实践和钻研学习,掌握了技术专用型的采掘技术,付出了一定的成本,却几乎不能应用于其他行业,这使得这些从业人员在主动转换工作或因行业调整、产业升级等原因而被迫转换工作时,都优先考虑留在本行业内就业,而不是立刻进入新行业,从零开始去重新学习一项技能,这就造成这部分从业人员的流动性较差,他们宁愿在原单位、原岗位继续从事生产经营活动,也不愿变换工作。此外,矿产资源开采的生产作业由于是采矿企业内部自我配套,与别的企业交流合作甚少,造成其相对封闭,且社会化程度较低。与此不同,矿产资源的初次加工及深加工业需要不同企业之间相互协作配套,不同企业之间,同一企业内不同部门之间的技术相关性较强,从业人员在一家企业通过学习与实践掌握了的技能,可以在同一企业不同部门之间发挥作用,还可以在不同企业之间得到使用,和采掘业相比,加工业的技术通用性较强,从业人员流动性要大一些,由于这些人员在不同企业之间流动,可以将技术在不同企业之间传播,新的技术在上下游企业以及同行业企业中传播变得相对容易了许多。

新技术的广泛传播,矿产资源的开采和利用及深加工效率显著提高,进而有助于资源加工产业群的建立、发展和完善,进一步可使企业间的技术外溢和乘数效应日益加强,又促进了其他产业的发展。资源型城市应把握这一便利条件来推动新型产业的发展。制定具体的规划时,可以选择其中的一个产业为主导,并培育若干个支柱产业,多管齐下,做好城市产业转型这篇文章。在此过程中,把握住一切机会,充分利用新的技术成果,以及技术创新带来的新的投资机遇,推动原有产业的转型,逐步减少对资源的依赖,最终使整个城市的经济社会发展迈向新的轨道。在产业转型的政策实施持续一段时间之后,初加工和深加工逐步持续发展,新型产业迅速成长,城市功能逐渐完善,资源型城市将发展成综合型城市。

(二)以政府为主导实施产业集聚与再造

产业集聚与再造的形成来源于社会各行各业的劳动分工、整合带来的生产效率的提升,从而形成规模经济。资源型城市在建立初期,依靠矿产资源的开采利用而发展起来,其产业结构比较单一。当这些城市发展到一定阶段,开始实施产业转型战略时,有计划有意识地引导相关产业进行产业集聚与再造,显得格外重要。在这一过程中,集聚区域的企业在进行生产安排时,产品与服务不应千篇一律,而要根据自身的技术特点与优势,保持各自的特色,才能实现优势互补,保持持久的竞争力。在产业转型的进程中,引导具有高度关联性质的企业集聚与再造时,资源型城市的政府发挥的主导作用无可替代。

1.政府在资源型城市产业集聚与再造中的角色

政府在现代经济发展与社会生活诸多领域中起着至关重要的作用,不能与经济生活相分离。一个国家政府能力的强弱与该国整体经济发展水平乃至国民的人均收入水平都有着千丝万缕的关系。可以说,政府在现代经济发展中的作用是无可比拟的。政府制定的政策、采取的措施对产业集聚与再造这一经济现象也必然会产生不可忽视的影响。

对于想要通过产业集聚与再造实现产业转型的资源型城市来说,产业集聚与再造的主体无疑是企业,所以,可以通过分析企业与政府的关系来考察政府对产业集聚与再造的影响。企业和政府之间的关系是一个动态的过程。其一,在自由市场经济的条件下,企业可以通过从其原先所处的政府管辖区内转移的“用脚投票”方式来逃避政府政策的约束。例如政府提供的公共产品,其数量和价格都会影响到集聚企业的生产经营活动。所以,当政府提供的公共产品成本较低时,集聚企业将会继续在该管辖区域内从事生产经营活动,获得相对稳定的收益。而成本较高时,会对集聚企业利润的最大化造成负面影响,企业的反应可以从两个方面进行考察,就短期而言,企业很难大幅度调整其生产要素的安排,会采取某些策略与政府进行博弈,使企业得以保持相对稳定的生产经营活动。其二,从长期来看,如果政府提供的公共产品持续保持在成本较高的状态,企业会全面调整其生产要素的安排,转移到其他地方去从事生产经营活动。政府提供公共产品及对本地集聚企业实行税收、污染管制等政策均对本地集聚企业的发展有着重要的影响。

资源型城市进行产业转型时,要想形成产业集聚效应,需要一定的时间,集聚企业群的形成是一个渐近的过程,非一朝一夕可以成就,随着集聚效应的逐步显现,这些企业的收入水平也日益增加,其上缴给政府的利税也会随之相应增加,对当地财政收入的贡献也日渐突显,因此,政府对本地产业集聚的重视程度也逐渐提高。从这个方面来看,集聚企业与政府之间存在着互动关系,政府在企业集聚群形成和发展中起着举足轻重的作用。政府,特别是资源型城市的地方政府在产业集聚与再造中的作用主要体现在以下几个方面。

(1)通过提供公共产品创造良好的外部环境

现代经济学中,保罗·萨缪尔森1954年在《经济学与统计学评论》上发表的开创性论文《公共支出的纯理论》首次以形式化定义了“公共产品”。所谓公共产品就是每个人对此产品的消费,都不会导致其他人对该产品消费减少的产品。按照他的说法,公共产品有两个本质特征:一是其消费具有非排他性。就是说,任何人都可平等的享用公共产品带来的便利。二是收益也具有非排他性。也就是说,投资未必受益,个人收益和社会收益具有差异性,正是因为公共产品的非竞争性和非排他性使生产者不会提供公共产品,而选择“搭便车”,不付出任何成本,只享用其中的收益。由市场机制这只“看不见的手”来配置公共产品的做法不可能保证公共产品的有效供给,而只能由政府这只看得见的手来配置,或者在政府的参与下来进行配置。

从事具体生产经营活动的企业都是理性的经济个体,选择搭便车,而不是主动提供公共产品符合企业利润最大化的目标。资源型城市的政府要想引导有高度相关性的产业在其管辖区域内集聚与再造,发挥因产业集聚而带来的规模经济效应,必须适时提供相关的公共产品。公共产品的供给既是产业集聚与再造所需要的必要平台,同时也是支撑产业集聚区持续发展的关键因素。良好的基础设施建设和其他公共产品的供给对产业转型过程中的产业集聚与再造的作用,不仅体现在提高集聚企业的经济效率,为集聚区的持续发展提供有力保障上,还有助于吸引区外企业主动加入,从而提升区域集聚的优势和区域的竞争力。如果公共产品提供不力,将会降低集聚区域的集聚力,造成集聚效果的退化甚至消亡,阻碍资源型城市产业转型的进程。

加强基础设施建设。基础设施是资源型城市的政府在引导产业集聚与再造时所提供的公共产品,这是产业集聚与再造的基本条件。政府在提供公共产品时,应把基础设施建设摆在突出位置。当地政府需要提供的基础设施主要有交通设施的建设与养护、保障用水用电供应充足、维护城市环境、配备医疗保健设施等。如果没有这些基础设施的保证,产业集聚与再造就是空中楼阁,无从谈起。

建立健全完备的制度体系。资源型城市的政府在引导产业集聚与再造的过程中除了需要加强基础设施建设之外,还需要改进投资的“软环境”,也就是说,需要提供足够的“软件”公共产品,如产业集聚区域内的制度因素、能够吸引专业性的技术人才扎根在产业集聚区域内的服务环境、有利于技术创新的社会氛围等。其中最为重要的“软件”公共产品应当是制度因素。一般来说,制度包括正式制度和非正式制度。正式制度是人们有意识创造的一系列政策制度的总和,例如政治制度(政府管制等)、经济制度和合同等。所谓非正式制度就是人们在长期的社会交往活动中无意识形成的、具有持续生命的、一代一代传下来而组成的一部分文化,例如道德规范、社会风尚等。资源型城市政府在引导产业集聚与再造的建设与发展过程中既包含了正式制度,也含有道德、诚信、社会关系等非正式制度因素。政府对产业集聚区域企业内重要公共产品的提供会减少不确定性,进而可减少交易成本。政府不仅是正式制度的设计者、执行者和监管者,还是非正式制度的道德规劝者、引导者和监管者。资源型城市的政府对产业集聚与再造的作为或不作为决定着该类企业能否在当地出现集聚。如果政府在地方经济中制定的正式制度是掠夺式的,那么集聚区域内的企业的生产经营活动就会面临重重困难,长期来看,这些企业可以用脚投票,撤出在该地区的投资,当地产业集聚与再造就会分崩离析;反之,政府会促进产业集聚和再造。

优化科研创新软环境。资源型城市进行产业转型的过程中,会引导有高度关联度的企业在当地集聚,随着这些企业生产经营活动的深入进行,在生产工艺与操作技术上难免遇到技术瓶颈,突破这些技术瓶颈,对企业集聚与再造有重要意义。而对技术难题的破解,需要先进的科研条件作为保障。优化科研创新的软环境,加强与科研院所的联系,提升企业自主创新能力,加速科技成果产业化,逐步建立起与产业集聚与再造这一发展过程相适应的科研创新和转化机制,是资源型城市政府提供“软件”公共产品时应当考虑的重要因素。

(2)通过净化市场环境来维护良好的市场秩序

政府在资源型城市产业集聚与再造中的作用,除了提供优良的“软件”和“硬件”公共产品之外,作为社会经济活动秩序的维护者和仲裁者,提供一个公平、法治、诚信的创业环境、就业环境和市场竞争环境,也是政府义不容辞的责任。做好这一项工作,不仅能有效地推进资源型城市的产业转型,还能进一步树立起政府在民众中的威信。

首先,应该强调企业不分大小、实力强弱,在市场的大潮中应当与大型企业一样,受到公平的对待。如果整个市场环境不公平,歧视现象严重,霸王条款屡见不鲜,限制竞争的手段层出不穷,那么,在这样有失公平的市场环境里,产业的集聚与再造无疑会困难重重。与大型企业相比,中小企业面临更多问题,无论是融资困难,还是其他各种有形无形的不公平对待,无论是政策税收问题,还是生存安全问题,每一个都有其难处,也需要有针对性、可操作的举措来应对。但是,对于中小企业来说,这些问题都有其相似之处。在市场环境里,企业要怎么安排生产活动、开办成什么样的规模,这是企业自己的事情,在政府与企业的关系越来越清晰的今天,企业需要的并不是政府特殊的照顾和扶持,而是公平的市场待遇和环境。长期以来,中小企业进入市场领域常受到层层限制。中小企业身上所蕴藏的巨大市场活力和丰富的创造力也因此受到压制,甚至被扼杀在摇篮中。可以说,中小企业是国民经济的细胞,其灵活性是大型企业所无法比拟的,为了让其施展活力与创造力,政府要做的应该是净化市场环境、维护市场秩序,凡是没有明确禁止的市场领域最终都应该开放,让中小企业在各个领域都能享有与大型企业同等的待遇,公平地参与市场竞争。

其次,要确立一个法治化的市场环境。以法律法规的形式明确制止地方保护主义,维护全国统一市场的基本原则。对资源型城市来说,这一举措可以使这些地区的产品畅通无阻地在全国范围内流通,不因地方保护政策而引起流通成本的增加。制定相关法律法规时,要将条款细化,针对各种地方保护行为的具体界定,要清晰且具有可操作性。废止现有的一些不符合市场经济体制内在要求的法律法规,避免其中的一些条款成为地方政府制定某些地方保护法规的法律依据。

再次,政府应致力于构建诚信的市场环境,坚持以诚信建设为重点,着力完善信用体系建设,提升整个社会的诚信度,大力推进政务诚信、企业诚信、个人诚信建设,建立健全覆盖全社会的诚信系统,塑造政府言而有信、企业有诺必践、个人诚实守信的良好局面。通过推进整个社会的信用体系建设,打造良好的市场经营管理秩序。具体的举措包括:切实做好监管工作,确保市场无假冒伪劣商品和违禁品销售,企业依法依规从事生产经营活动,依法按时缴纳税收,进一步整顿和规范食品、药品、建筑等市场秩序,严厉打击各种制假售假、不正当竞争、市场垄断、强买强卖、哄抬物价、欺行霸市等不法行为。

(3)充分发挥政府对宏观经济的调节作用

对于资源型城市进行产业集聚与再造以成功实现产业转型这一目标来说,政府一项重要的经济职能是发挥其宏观调控作用,为产业集聚区域营造高资源配置率的发展环境。换句话说,政府对集聚区域内的生产要素配置进行宏观调控以提高生产要素的配置效率,确保集聚区域长期可持续发展。在以市场机制为主导的经济环境下,政府对资源配置不能进行过多的干预,对生产要素配置进行宏观调控即可。土地、资金和劳动力是企业生产经营的必需生产要素,集聚效应带来的规模经济效果显现,当地企业之间就会出现对生产要素的竞争。对产业集聚区域而言,产业集聚规模达到一定程度后,对生产要素的需求也将有所增加。在供给量不变的情况下,当地的要素资源便会日趋紧张,随着需求的大幅增加,价格将不断上涨。过高的生产要素价格不断侵蚀企业的利润,甚至使得企业的生产经营活动变得举步维艰,大大打击了企业继续在该地区进行生产经营活动的积极性。如果政府不及时对产业集聚区的这种情况进行调控,就会对当地产业集聚体有瓦解的危险。

从以上的分析可见,政府对资源型城市的产业集聚和再造这一过程的顺利进行具有举足轻重的作用,这些作用包括提供“硬件”和“软件”公共产品,为引导产业集聚与再造创造良好的外部环境;净化市场环境、维护市场秩序,使企业在集聚区域内正常进行生产经营活动;发挥政府的宏观调节作用,为集聚区域内的企业排忧解难。当然,政府介入资源型城市的产业集聚与再造这一过程的时机也很重要,当产业的集聚效应没有显现之前,政府可能没有意识到需要介入这一领域,去扮演好“守夜人”的角色,具有一定的滞后性;反之,当产业的集聚效应日渐显现之时,政府又有可能过多地介入这一领域,对企业正常的生产经营活动造成不必要的干扰,甚至给企业造成破坏性的影响。总之,政府在发挥其在资源型城市产业转型中的作用时,要把握好恰当的时机,争取在最适当的时机,制定恰当的政策措施,促进产业转型的成功实现。

2.建立资源型城市产业集聚与再造的运行机制

我国的资源型城市产业转型出现在20世纪90年代,转型经历的时间短,实践经验相对欠缺,对这些城市来说,最主要的任务,仍然是寻找与选择接续产业,以打破先前矿产资源开采利用的产业占主导地位的发展局面,形成资源型产业与接续产业共同发展,使整个城市的经济充满活力。由于这一过程尚处于起步阶段,对大多数地区来说,需要进行产业集聚与再造的区域还没有形成规模。当然,在进行产业转型较早的一些城市,产业集聚的现象已经开始显现。

(1)资源型城市产业集聚与再造的特征

资源型城市产业转型过程中产业集聚与再造具有以下两个特征:一是地缘上的接近性。这一特征使得经济活动得以在一定的空间上集聚。马歇尔(Alfred Marshall,1920)发现了“马歇尔外部性”(Marshallian externalities)的现象,即不同企业之间具有基于外部性在同一区域上集中的现象,并指出这一现象来源于劳动力市场共享、投入产出关联和知识外溢,一方面对产业在地理上集中有着重要的影响;另一方面,产业集聚使得马歇尔外部性的效果更加明显,也就是说,产业在空间上集中通过垂直化分工协作实现规模生产优势。产业集聚与马歇尔外部性二者之间相互促进。二是经济活动有千丝万缕的联系。产业集聚区各企业之间,形成了盘根错节的联系,具体的联系形式主要有以下三种:第一种是企业之间的竞争关系,在集聚区域内,那些提供相同或相似产品与服务的企业,难免出现同行之间的竞争,通过竞争把企业之间联系起来,适度有序的竞争使得企业能保持其经济活力。第二种是企业之间的优势互补关系。企业之间并不是单纯的竞争关系,在同一个产业集聚区域内,不同行业之间,通常会有一些企业的产品是另外一些企业的投入要素,通过提供互补性的产品与服务,这些企业形成一个联系紧密的集聚体。第三种联系在于产业集聚区域内通常有相同的制度环境与社会文化背景。这是当地所特有的现象,他人很难复制和模仿。

除了上述两种一般特征之外,资源型城市产业转型中产业集聚与再造还有其特有的特征,这些特征主要有以下两种:一是产业集聚与再造过程中产业互有重叠,层次不清。对于我国大多数的资源型城市来说,矿产资源的开采利用仍然是主导产业,寻找并选择替代产业的进程才刚刚开始,在这个进程中,难免会出现与主导产业相似的多个产业共同发展的局面,它们与主导产业之间有着或多或少的重叠。由于产业发展的重叠性,各个产业对资金、技术、人才、土地等投入要素的需求就会有相似之处,因而出现竞争的局面,当这些投入要素的供给受限时,就会影响这些产业的集聚效应。另外,选择替代产业时,层次不够分明,替代产业较多地集中于高新技术行业。二是产业集聚与再造过程中的不平衡性。我国资源型城市太多,而不同城市对资源的开采程度和利用效率不同,有些城市资源的开采和利用还在增长或处于稳定期。通过发展这一产业,能为城市的经济发展及政府的财政收入带来源源不断的好处。因而,也有条件实施产业集聚与再造的政策措施。而另外一些城市,其矿产资源的开采量日渐减少,处于衰退时期,随着以矿产资源开采利用为主导的产业日益衰退,会给城市的经济与社会发展带来一系列的问题。这些城市要想进行产业集聚与再造,就会面临重重困难。产业集聚与再造过程中的不平衡性要求不同的资源型城市在进行产业集聚与再造规划时,要从自身的实际情况出发,不生搬硬套他人的经验。

(2)建立产业集聚与再造运行机制的思路

通过对资源型城市产业转型过程中的产业集聚与再造这一过程一般特征和特有特征的考察,就可以发现资源型城市产业集聚与再造特有的优势,这有利于我们进一步分析如何建立资源型城市产业集聚与再造的运行机制这一问题。

资源型城市产业集聚与再造的运行机制主要包括以下几个方面:一是分工协作的互补性机制,即空间上共处一地的集聚区域内不同的产业之间通过专业化的分工协作,形成密切联系的产业链。二是文化的凝聚力机制,即地缘上的相近性使得居民的风俗习惯、道德规范、主流价值观念、社会风尚等因素具有相似性,从而以相似的行为方式、思维方式聚集在一起,这就产生了一种凝聚力,这种凝聚力能有效引导产业集聚与再造过程的分工协作与发明创造活动。三是以信任为基础的合作竞争机制。在集聚区域内,分布着数量众多的企业,这些企业之间既有激烈的竞争关系,又有种类繁多的合作方式,在长期的交易活动中,经过多次的博弈,彼此之间为了降低交易成本,降低未来的不确定性,潜移默化中形成了的以信任为基础的合作竞争关系。四是技术交流与共享机制,在相近的地域上集聚了大量的企业,使得不同企业的从业人员流动相对容易,人员流动往往带来其他企业的技术,使得技术交流与共享的成本大大降低。凭借着以上的运行机制,集聚区域内的企业完成了分工协作,通过网络化的联系,使整个区域内的企业协调动转,保持其持久的活力与优势,从而使产业集聚与再造顺利进行。

资源型城市在产业转型的过程中,要建立起行之有效的产业集聚与再造的运行机制,可以从完善上述四种运行机制着手。

首先,完善分工协作的互补性机制。早在18世纪时,英国著名的经济学家亚当·斯密就对劳动分工所带来的好处进行了详细的论述,在其1776年出版的名著《国民财富的性质和原因的研究》(即《国富论》)一书中,他就指出:“劳动生产力上最大的改良,以及在任何处指导劳动或应用劳动时所用的熟练技巧和判断力的大部分,都是分工的结果。”^[19]在他看来,劳动分工之所以能提高劳动生产率,是因为它有三大好处:劳动分工的第一个好处是它有助于手的技巧的完善,可提高人的劳动熟练程度和判断力;第二个好处是它节约了在不同工作环节之间转换劳动所需的时间;增加发明工具的可能性是劳动分工的第三个好处。斯密的这一论述,对当今的经济活动仍有重要的指导意义。资源型城市在产业转型过程中,由从事不同行业的企业根据自己有限的市场信息做出判断,选择自己在整个产业链中的分工角色,基于自己在本行业已经掌握的专业技术,向社会提供一定的产品或服务,在产业集聚与再造的过程中发挥着自身的作用。但是,由于每个企业掌握的市场信息有限,各个企业以有限的市场信息为基础做出自身的分工决策,未必是最理想的状态,这些企业需要了解更丰富的市场信息,以便及时调整自己的生产决策,这时,政府应从宏观层面上把握产业集聚与再造方面急需的第一手资料,在综合考虑各个行业,多家企业的实际情况后,适时向企业公布这些政府掌握的市场信息,引导企业调整自己的生产经营决策,使之更适应市场的大环境需要,从而打造规模化、专业化的生产和服务,促进各个产业、多家企业之间的互补性和关联性,并进一步深化企业之间与企业内部不同部门之间的分工,让分工协作的互补性机制更健康有序地运行。

其次,提升文化的凝聚力。大到一个国家、一个民族,小到一个企业,它都需要文化凝聚力,文化凝聚力是它们的灵魂,没有了灵魂,它们所从事的活动就如行尸走肉一般,毫无意义。由于地缘上的接近性,我国的资源型城市在风俗习惯、道德规范、主流价值观念、社会风尚等方面都有着一定的相似性,当地政府与企业依靠这些相似性,做好文化凝聚力提升工作,对产业集聚与再造起着积极的推动作用。文化凝聚力是企业得以发展的基石,企业的掌舵者应重视企业文化凝聚力的建设,使企业从业人员上下一心,团结一致,以强大的文化凝聚力使企业在产业转型中找准自己的定位,积极参与到产业转型的浪潮中去,为企业自身的持久发展争得先机,也为整座城市的产业成功转型贡献自己的一份力量。

再次,鼓励企业以诚信为基础进行竞争与合作。资源型城市当地的政府,可以在坦诚相待、诚实守信的前提下,一方面鼓励产业集聚区域内的企业积极参与到激烈的市场竞争中去,在参与竞争的过程中,找到自身的弱势,发现自己的不足,并了解自己的优势。通过竞争更全面地把握自身的情况,对发现的不足之处及时采取措施,抓紧时间改进,而对于自己的长处,则要保持下去并争取扩大自身的优势。通过竞争,还可以淘汰掉一些生产工艺落后、技术水平低下、能耗居高不下的企业,使整个市场保持新鲜的血液,充满活力。另一方面,除了鼓励竞争之外,地方政府还应该倡导各个企业之间进行合作。不同企业之间的关系具有两面性,既具有竞争的一面又有合作的一面。以诚信为基础进行公平的竞争能促进双方意识到自身的劣势,从而及时调整策略,改善生产经营活动,共同进步。而进行优势互补的合作,相互之间取长补短,也可以带来双赢的局面。

最后,创造有利条件推进技术交流与共享。一家企业的核心竞争力在于生产技术,无生产技术的企业,就无法谈其核心竞争力,可见生产技术对企业的重要性。一旦掌握了一项先进的生产技术,企业往往将之视如宝贝,严守秘密,不轻易示人,更不会对有竞争关系的企业透露半点风声。有时,出于鼓励创新、促进发明专利的目的,政府出台相关法律法规,给予发明专利者一定年限的垄断使用权与经营权,诸如此类的原因使得企业之间的技术交流与共享变得异常困难。就资源型城市的产业集聚与再造方面来说,尽管技术交流与共享从微观层面上看,在短期内对某一家企业来说,可能弊大于利,甚至对这家企业来说,是致命性的打击,但是,长期来说,从整个地区,甚至是全国这个宏观层面上看来,技术交流与共享对全局的经济发展却发挥着积极的促进作用。要让企业之间的技术交流与共享成为可能,光靠企业自身的力量,未必能够如愿,还需要政府在适当时候出手相助,创造有利条件,助企业一臂之力。政府可以从两个方面着手推进企业之间的技术交流与共享。第一个方面是提高企业进行长期技术保密的成本,让长期保密的企业在权衡利弊之后,在自己认为适当的时候,参与技术交流与共享。另一方面,降低企业之间进行技术交流的成本。政府机构可以通过提供多种平台,为企业展示自身的生产技术创造条件。例如,主管机关可以根据当地的矿产资源特点,举办以该种资源相关产业为主的大型技术博览会,发动并资助相关企业参与展会。此外,对出于鼓励发明创造而设置的专利保护的年限,也应该权衡利弊之后再做出决定。

总而言之,建立资源型城市产业集聚与再造的运行机制是一项长期而艰巨的任务,非一朝一夕可以成就。除了从完善集聚区域内企业分工协作的互补性机制、提升当地的文化凝聚力、鼓励企业参与以诚信为基础的竞争与合作、从多方面创造有利条件推进不同企业之间的技术交流与共享这些方面着手之外,资源型城市当地的政府还需要加强与企业之间的互动,以产业集聚与再造的一般特征与特有特征为基础,及时了解企业对政府制定的产业转型政策的反馈情况,通过实地调查研究,摸清政策施行的效果,综合多方面因素后,对不合时宜的政策及时进行调整,避免有偏差的政策对企业正常的生产经营活动造成干扰,甚至影响到产业转型的顺利推进。当地政府本着实事求是的作风,参与到资源型城市产业转型的建设事业上来,与企业加强沟通交流,通力合作,必定能在产业转型这一进程中做出应有的贡献。

三、中国资源型城市经济发展中的规避转型

目前资源型城市经济转型基本上属于被动转型,缺乏主动性。所谓被动转型就是资源已开采完结或城市经济社会发展已十分困难时被迫开始的转型,但这种转型成本高、矛盾多、风险大。由此,规避转型成为人们越来越关注的话题。所谓规避转型,是指在资源型城市的发展过程中,充分预见到资源枯竭有可能给资源型城市造成的资源、环境、经济、社会问题,有计划、有步骤地采取有效应对措施,保证资源型城市的可持续发展。实现资源型城市的规避转型,应从转变资源开发思路和创新城市发展观念两个方面入手。

(一)转变资源开发思路

传统的资源开发以政府为主导,几乎不考虑市场机制的调节作用,其结果必然会造成资源型城市被动转型的结局,只有转变资源开发的思路,才有可能在资源开发初期就考虑到资源枯竭带来的各种问题,从而有可能实施规避转型。

1.注重政府对资源开发的导向作用

要实现资源型城市的规避转型,首先必须注重政府在资源开发中的导向作用。政府的导向作用主要表现为对资源型城市发展的导向和对资源开发与利用的导向。

把好资源开发的前置审批关,是保护和合理开发利用矿产资源的关键。实现资源型城市规避转型,首先是保证资源开发与利用的合理性,政府应站在国家整体经济社会发展的高度,制定配套的政策法规,对资源开发与利用进行战略规划,合理布局。要按照相关的法律、法规要求,严格审查采矿权申请人的开发利用方案和资质条件。大矿周围或附近矿产资源的开采要严格审批,限制小矿山企业的开发以留给大矿山企业作为后备资源基地。

对资源开发过程及资源型城市的发展进行宏观调控,是资源型城市规避转型的关键。在资源匮乏的建设时期,资源型城市和企业大部分利润上交国家,为国家的经济建设做出了巨大贡献,却限制了自身的发展,使自身面临着如生态环境恶化等诸多困难和问题,而资源型城市无力进行改变。因此,国家在制定相关政策时应充分考虑资源型城市的现状从而实现资源型城市的转型。由于规避转型过程中市场失灵、外部性等制约性因素的影响,也需要政府建立和完善必要的调控机制,解决市场失灵,使外部效果内部化。

2.完善市场机制对资源开发的调节作用

市场机制,即市场经济的运行机制,就是市场上价格、竞争、供求等因素之间互相适应、制约、自行协调的组织机构与运行方式,属于市场的内在调节机制。市场机制发挥作用的主要目标是建立起社会生产和社会需求之间的动态平衡,并对资源配置起基础性的调节作用。市场机制由价格机制、供求机制和竞争机制三部分组成。价格机制主要是指商品价格变动与商品供求变化之间的有机联系与运动,价格是市场运行中最灵敏的信号,能充分反映市场商品的供求状况,它既是生产者调整生产方向和生产规模的依据,又是生产者之间的基本竞争手段,同时也是国家进行经济宏观调控的主要手段。供求机制是指商品供给与商品需求之间的有机联系与运动。通过市场竞争,商品的供求之间不断趋于平衡,最终导致均衡市场的形成。竞争机制,就是市场通过竞争并同供求关系、价格变动及生产要素流动有机的联系和作用从而实现优胜劣汰,使资源得到合理配置。

资源型城市要实现规避转型,必须完善市场机制,通过市场机制的自动调节作用,保证资源的可持续开发和利用,实现资源型城市的可持续发展。这里着重阐述两个问题:一是通过资源价格市场化来维护资源的可持续开发利用,二是通过排污权交易来减少资源开发对环境的污染。长期以来,由于体制上的原因,矿产资源的价格受到多方管制,其价格严重偏离市场均衡状态,远远低于市场价格,这使得资源企业不能获得正常合理的利润,制约了资源企业的发展。在资源开发利用过程中,通过市场机制的完善来实现对环境的保护,必须保证两个基本的前提:一是市场主体的培育,二是产权界限的清晰。在建立排污权交易市场时,要动员更多的企业特别是资源企业参与其中,真正的市场主体参与进来越多,集产权、利益主体和决策主体于一身的市场活动就越活跃,竞争就越充分,这样才能真正发挥价格的基础调节作用。将资源企业的排污权以生产要素纳入市场运行机制中,环境保护就可约束资源企业的生存和发展,进而改变资源企业长期存在的无偿使用环境的错误观念。

完善市场机制对资源开发的调节作用,还要注意市场机制与政府调控的有效融合。过去,人们一直在争论,到底是由市场自动调节经济运行,还是由政府直接控制经济。现在比较清晰的观点是,“市场失灵”的领域可通过政府调控来补救,大部分“政府失灵”的领域则通过市场来调节。在资源型城市规避转型过程中,必须使市场机制和政府规制相互有机融合。事实上,市场机制的运行必须得到政府的扶持,特别是在创立期培育市场主体和制定交易规则,交易过程中的融资、税收、财务管理、司法监督等方面都离不开政府的导向和支持。市场机制的有效运行会因政府的过多干预而造成制度成本太过高昂、企业进行政策规避和资源配置行政化等负面影响。为此,在完善市场机制对资源开发的调节作用的同时,要注意市场机制与政府规制的双效作用,注重正式制度与非正式制度混合作用的力量,充分利用二者相互协调的作用,进而实现高效的制度设计。

3.提升资源开发的科学技术含量

资源企业在发展过程中,要尽量采用先进的科学技术,提升资源开发的技术含量,以促进资源企业的可持续发展。先进的科学技术在资源开发和利用中的作用主要表现在以下几个方面:一是先进的科学技术可以提高资源的开采效率,更好地节约资源,减少损耗,降低开采成本;二是先进的科学技术可以保障资源产品的质量,提升资源产品的品质,提高资源产品的附加价值,改善资源产品的利用效率;三是先进的科学技术可以降低资源企业的物流成本,道路交通的改善,运输工具的现代化,可以极大地提高资源企业物流效率,降低物流成本;四是先进的科学技术可以降低资源企业的信息成本,提升资源企业的经营能力,参与更大范围内的市场竞争,为成本转型提供基础条件。资源开发技术含量的提升会促进资源型城市的规避转型。在资源开发过程中,运用先进的科学技术,有利于实现资源开采产业链的延伸,有利于资源产业的替代产业和接续产业的发展。

4.降低资源产业的退出障碍

原产业的退出障碍过高难以实现资源型城市的转型。资源产业的退出障碍主要体现在以下几个方面:

一是体制障碍。资源企业一般都属于国有大中型企业,这些企业往往背负着沉重的社会负担,企业的经营和管理受到较大的行政干扰,自主性较差,而企业对政府也有较强的依赖性,总想依靠政府来维持企业的经营,这种运行体制严重制约资源企业的发展,使得资源企业不愿或不敢独立承担转型的责任,从而形成转型的体制障碍。

二是观念障碍。转型是关系到资源企业生死存亡的活动,是企业的重大变革,必然会涉及许多甚至是绝大部分人的利益,而国有资源企业长期受政府的庇护,正所谓“背靠大树好乘凉”,无论是资源企业的管理者,还是普通员工,都有一种维持稳定、不思进取的保守思想,害怕影响自己的既得利益,不愿承担转型带来的风险,宁愿维持低水平的现状。长期的信息闭塞,交通不便,工作重复单调,也让资源企业员工养成了较为严重的依赖思想,缺乏创新的勇气和力量。

三是成本障碍。资源产业退出的成本障碍主要表现为沉没成本过大。所谓沉没成本,对现有决策而言是不会影响当前行为或未来决策的过去产生且不可控制成本。然而,人们在决定做某件事时应排除沉没成本的干扰,不仅要考虑此事能为自己带来什么好处,还要看以前是否已经在此事上投入过成本,这些已经发生且不可收回的投入,比如时间、金钱和精力等被人们称作沉没成本。资源企业沉没成本过大主要是由于专用性资产投入过多,而这些专用性资产在资源枯竭后就失去了价值,产业转型就意味着这些资产的损失。

为了实施规避转型,必须在资源开发过程中努力降低资源产业的退出障碍。

首先,深化政治、经济体制改革,建立符合时代要求的现代企业制度。产权制度改革是国有资源企业改革的核心,在资源企业成立初期,应该合理设计产权制度,保证产权主体的明晰化和多元化,要按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的原则,强化企业的经营自主权,建立完善的企业法人治理结构。政府要理顺自己与资源企业的关系,明确各自的职责权限,不干预企业的日常经营管理活动,以便让企业丢掉包袱,轻装前进,实现企业的可持续发展。

其次,转变国有资源企业观念,培育资源企业的主体意识和创新意识。在过去的传统体制下,国有资源企业缺乏主体意识,认为自己是政府的“附属物”,在资源企业的发展过程中,要实施规避转型,必须打消这种错误观念,要通过体制、机制设计,把资源企业培育成独立的市场经营主体,自主经营,自负盈亏,调动资源企业参与市场竞争的积极性和主动性。要通过政策法规及其他经济手段,鼓励资源企业开展各种创新活动,要努力培养国有资源企业管理者的竞争意识、风险意识和创新意识,加大创新投入,不断开发新产品,拓展新市场,实现资源企业的多元化经营,避免产品结构单一造成的转型困难。

第三,调整资产投入结构,降低资源企业的沉没成本。资源企业在兴建过程中,应从技术上和体制上着手,减少专用性资产投入,避免未来转型时成本过高。那些被用于支持生产某种特定的产品或服务的资产具有专有属性,只能用于某些特定的用途,否则就会失去其全部价值。资源开发过程中,专用性资产只能用于资源开采,资源开采枯竭以后就会失去自身的价值,从而变成资源企业的沉没成本。因此,资源企业在创立初期,就应该从技术上入手,调整专用性资产和通用性资产的比例,尽可能多采用通用性设备,减少专用性设施设备的投入,为未来的转型提前打好技术基础。同时,资源企业在发展过程中,也要从经营管理体制上入手,开展多元化经营,面向社会,面向市场,利用现有设施设备为社会为市场提供附加服务,这样既可以增加企业利润,又可以为未来的成功转型创造条件。

(二)创新城市发展观念

按照“一厂一市”的模式,我国资源型城市大多数是先有企业后有城市的,比如大庆油田——大庆市,胜利油田——东营市,辽河油田——盘锦市,克拉玛依油田——克拉玛依市,鞍钢——鞍山市等。这种资源型城市的显著特点是,资源开采企业与资源型城市融为一体,企业繁荣则城市繁荣,企业衰败则城市衰败。要实现资源型城市的规避转型,必须转变思路,创新城市发展观念,走出一条资源开发与城市建设协调发展之路。

1.正确处理资源开发与城市兴建的关系

对于城市兴建的动因,不同的人有不同的看法,主要是因为城市功能具有多样性,城市兴建既要考虑国家政治、经济、军事的战略布局,也要考虑历史因素,还要考虑地理、气候等自然条件,其中经济因素是城市兴建的主要动力。一般来讲,城市兴建和发展的经济动因主要有三个:一是区域比较优势。这主要是指不同区域在资源丰裕度、人力资本、技术水平等方面存在差异,这种差异会导致交换的产生,进而形成人群的聚集,最终形成城市。二是规模经济。所谓规模经济是指当技术和要素价格不变时,随着投入规模的增加,单位成本不断降低,而产出效益却会随之而增加。由于区域比较优势的存在,出现了社会分工,交换不断发展,相应的贸易中心开始形成,这些贸易中心的形成就会带来规模经济,最终就会发展成为城市。三是集聚效应。集聚效应是指多个经济体集聚在一起,能够在经济活动中相互作用和影响,共享公共资源,从而节约经济活动成本,这是城市兴建的直接动力。

我国资源型城市兴建的动因主要是为了节约交易成本。按照分工理论,当交易成本小于比较优势和规模经济的效益总和时为最佳的选择。实际上,大部分资源型城市的形成均是由于外部交易成本太高,分工很难实现比较利益和规模经济,只能把外部交易内部化,即在经济上围绕资源开采的产业链条构筑产业群体,在生活上围绕资源产业工人的生活构筑社会服务体系,才能在一定程度上解决外部交易成本过高的问题。资源开发的外部交易成本主要表现为以下几个方面:一是交通运输成本。资源开采往往在比较偏远的山区进行,前期的基础设施建设以及设施设备的投入,后期的产品运输,都涉及交通运输成本巨大的问题。二是信息成本。资源开采企业地处山区,通讯不便,缺乏信息交流平台,不利于对市场交易信息的把握。三是区域分割成本。资源开采布局具有点多、线长、面广的特点,区域分割,不利于形成规模效应和集聚优势,相应地可能增加交易成本。资源型城市的兴建,目的就是为了解决这些问题,但实际上这些问题又不可能由资源型城市自己彻底解决。因为这不符合城市兴建和发展的基本规律,必然会给城市未来的发展留下很多难以克服的弊端,世界各国资源型城市面临的转型难题就证明了这一点。

资源型城市规避转型,目的是为了克服资源型城市兴建和发展的弊端,从根本上规避城市转型面临的问题,这就要求我们正确认识城市兴建的动因,创新城市发展观念,不一定非要在资源产地兴建城市。在资源开采地,资源企业可以通过与周围附近原有城市进行分工来满足为其提供社会服务的目的,尽管这可能会在一定程度上增加资源开发企业的成本,但通过先进的科学技术可以弥补交通、信息和生活方面的不足,最主要的是可以避免未来出现城市被迫转型的巨大难题。

2.贯彻资源型城市统筹协调发展思路

创新城市发展观念,正确处理资源开发与城市兴建的关系,并不是完全杜绝在资源开采地兴建城市。从国家的政治、经济发展战略上考虑,如果有必要、有条件在资源开采地兴建城市,也是完全合理而且可行的。关键的问题是我们如何在兴建和发展城市过程中,提前预见到未来城市发展可能出现的问题,未雨绸缪,科学规划,贯彻城市统筹协调发展的思路,从城市兴建之初着手规避被动转型造成的困境。

贯彻资源型城市统筹协调发展的思路,关键是资源型城市的定位要准确。在资源型城市兴建初期,就要把统筹协调、完善城市服务功能作为重中之重,避免建成单一资源开发型城市,力争将其建设成为以资源综合开发为主、功能完善、配套齐全、各项事业统筹协调发展的综合型城市。必须加大城市公共设施投入,改善城市投资环境和人居环境,提高城市发展的市场化水平,除发展资源开发产业外,更要注重发展资源开发的配套产业和相关服务产业以及高新技术产业,减少城市经济发展对资源产业的依赖性。贯彻资源型城市统筹协调发展思路,就是要从根本上避免被动转型,走主动转型、良性发展的可持续之路。

【注释】

[1]《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》,中央政府门户网站,www.gov.cn.2014-03-16。

[2]朱明峰:《基于循环经济的资源型城市发展理论与应用研究》,合肥:合肥工业大学出版社,2005年版,第15页。

[3]李雨潼:《我国资源型城市经济转型问题研究》,长春:长春出版社,2009年版,第51页。

[4]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日),见新华网《学习贯彻十八届三中全会精神》(2013年11月15日),http://www.xinhuanet.com/politics/18szqh/。

[5]《国务院关于印发全国资源型城市可持续发展规划(2013—2020年)的通知》国发〔2013〕45号,见中华人民共和国中央人民政府网(2013年12月3日),http://www.gov.cn/zwgk/2013-12/03/content_2540070.htm。

[6]刘力钢等:《资源型城市可持续发展战略》,北京:经济管理出版社,2006年版,第66～69页。

[7]段小梅:《我国城市可持续发展中的环境问题》,《城市问题》,2002年第2期,第48～52页。

[8]于立、于左:《资源枯竭型城市产业转型与社会稳定的关联度》,《改革》,2009年第1期,第37～42页。

[9]高洪深:《区域经济学》,北京:中国人民大学出版社,2002年版,第235页。

[10]《国务院关于印发全国资源型城市可持续发展规划(2013—2020年)的通知》,国发〔2013〕45号,见中华人民共和国中央人民政府网(2013年12月3日),http://www.gov.cn/zwgk/2013-12/03/content_2540070.htm。

[11]主要参考《国务院关于印发全国资源型城市可持续发展规划(2013—2020年)的通知》,国发〔2013〕45号,见中华人民共和国中央人民政府网(2013年12月3日),http://www.gov.cn/zwgk/2013-12/03/content_2540070.htm。