中国资源型城市经济转型的理论认识

一、中国资源型城市经济转型的目标与原则

资源型城市经济转型,是指资源型城市将以采矿业为主导的产业转型为其他产业,城市对资源型产业摆脱依赖,在制度创新的基础上,实现接替产业的发展,以产业的发展促进城市的可持续发展。实现资源型城市的经济转型,首先要理解其内涵,把握其目标定位,遵循基本原则,制定相应的对策。

(一)中国资源型城市经济转型的内涵

改革开放30多年来,中国资源型城市经济转型已经全面展开,其转型的内涵表现在以下几个方面。

1.转型的核心是实现发展方式的转变

资源型城市经济转型就是要实现城市经济发展方式由粗放型向集约型的转变,将资源型城市构建为“资源节约型、环境友好型”社会,即资源产出和生态建设都要有体现,具体做法是通过生态文明建设、节能减排建设、循环经济建设等措施,推动节约集约绿色发展,探索资源型城市可持续发展的道路。同时,在资源型城市经济转型过程中,经济增长动力也要由资源依赖型向创新驱动型转变,即通过科技进步、劳动者素质提高、管理创新来驱动经济持续增长,具体体现在资源性产品的附加值、服务发展水平、产业体系等方面。按照国务院规划,实现经济发展方式转变中,资源型城市经济发展指标上应体现为:

资源性产品附加值大幅提升,接续替代产业成为支柱产业,增加值占地区生产总值比重提高6个百分点,服务业发展水平明显提高,多元化产业体系全面建立,产业竞争力显著增强(表5-2)。国有企业改革任务基本完成,非公有制经济和中小企业快速发展,形成多种所有制经济平等竞争、共同发展的新局面。^[10]

表5-2

续表5-2

2.转型的内容是社会制度的创新

传统的资源型城市受计划经济模式影响深刻,体制僵化,不能适应现代市场经济发展的要求,这给资源型城市经济转型带来了巨大的阻碍。因此,对资源型城市社会制度进行创新具有非常重要的现实意义。资源型城市社会制度创新的内容主要包括三部分:一是深化产权制度改革。要实现资源型城市的社会制度创新,必须从产权制度改革入手,破除单一的国有经济模式,实现产权主体的多元化,增强资源型企业的竞争活力。二是加强城市综合管理。要在就业规模、基本公共服务、社会保障水平、住房条件、文化建设等方面着力,真正实现民生的切实保障。因此,政府要加强引导和支持,企业和公众要积极参与,市场要充分发挥其决定作用,力争形成城市转型的社会价值观。三是确保转型的合法有序。资源型城市经济转型必须运用法律手段,规范转型的行为,顾及相关公众的切身感受,要努力避免损害群众利益,降低政府公信力,避免群体性事件的发生,保障资源型城市经济转型健康有序地进行。

3.转型的关键是发展接替产业

产业结构是衡量资源型城市经济发展水平的重要标志,产业结构合理与否直接影响城市发展速度的快慢。当前,资源型城市不同程度存在着产业结构不合理的状况,不同程度地制约着城市的发展。要改变这种情况,就要优化产业结构,就要走发展接替产业的道路。资源型城市发展接替产业的主要内容是:第一,通过技术改造提升传统产业,即对传统采掘工业及相关加工工业进行技术改造,实现现代科学技术与传统主业的结合。第二,通过创新培育新型产业,即改变传统产业发展方向,重新确定新的主导产业来支撑城市经济发展,实现资源型城市由过去单一的产业结构向多元化产业结构的转化。

4.转型的实质是反哺资源型企业和城市

在计划经济时代,城市的资源开发基本上属于“奉献式”的开发,资源型企业和资源型城市缺乏必要的积累,造成自身发展缺乏后劲,在激烈的市场竞争中始终居于弱势地位。要实现资源型城市的经济转型,必须要通过国家对资源型城市采取特殊的财税政策,加大政府财政转移支付的力度,提供宽松的政策环境,通过建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制等途径实现资源开发收益反哺资源型企业和城市。

(二)中国资源型城市经济转型的目标定位

资源型城市经济转型应当以实现可持续发展为目标,具体表现在劳动力供需、产业结构优化、体制改革深化、城市和谐等方面。

1.实现劳动力供需的基本平衡

我国是一个典型的人口大国,在经济体制转型过程中,就业压力尤为突出,而作为资源型城市的主要构成力量,资源型企业普遍面临着人员多、劳动生产率低的问题。在相当长的时期内,劳动力供大于求的矛盾非常突出,再加上劳动力本身缺乏必要的技术、素质不高及社会保障体系不健全,很容易引发相应的社会问题。因此,资源型城市应当把提升劳动力素质、增加就业渠道、完善社会保障体系、实现劳动力供需的基本平衡作为经济转型的重要目标。

实现劳动力供需的基本平衡可从两方面入手:一是从劳动力供给方面来讲,可通过对下岗工人的教育培训,转变他们的从业观念,提升他们的文化和技能,政府应该提供政策优惠和资金扶持,提供就业信息,鼓励劳动力自主创业。二是从劳动力需求方面来讲,政府在进行基础项目建设时,应优先考虑吸纳本地劳动力就业,要大力开发公益性岗位,大力发展第三产业,为劳动力创造就业机会。与此同时,政府要建立健全社会保障体系,在医疗、养老、保险、最低生活保障等方面解决劳动力的后顾之忧,通过政府、企业、个人和社会的共同努力,真正解决失业人员的实际问题,保证社会的稳定和谐。

2.发展接替产业优化产业结构

实现资源型城市产业结构的优化,是资源型城市经济转型的基本要求,资源型城市如何实现由原来单一的资源型经济向未来多元的复合型经济转变,是一个必须解决的问题。具体来说,可以从以下几个方面入手:一是通过技术改造,在原有产业链基础之上进行产业结构的调整。具体来说,就是技术革新,实现产业延伸,解决传统资源型企业产业链过窄和过短的问题,发展与资源开发相关的配套产业,促进资源开发型产品的深加工,提升产品的附加值。二是通过发展接替产业实现产业结构的优化。随着资源的枯竭,资源型产业逐渐萎缩,进而资源型城市经济日益衰弱,经济转型就是要为城市的发展构筑新的经济基础,出路就是培育新的支柱产业,大力发展接替产业。不过要注意的是,资源型城市在选择支柱产业时,要考虑城市资源状况、区位条件、要素配置、城市发展战略等因素,尽量避免城市之间的趋同效应,体现出每一个城市的特色。三是通过完善城市产业布局来实现产业结构的优化。资源型城市的发展离不开所在区域的发展,两者往往是相互补充、相互促进的关系。城市要根据区域产业结构调整的总要求进行产业定位。

3.深化体制改革推动城市转型

建立和完善社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的根本任务,资源型城市经济转型必须以此为突破口,具体而言,就是必须从根本上破解经济社会发展中存在的体制性、机制性矛盾,统筹兼顾,改革创新,加快构建有利于资源型城市可持续发展的长效机制。

4.改善生态环境以实现良性发展

资源型城市在历史发展过程中,不同程度地造成了当地环境和生态的破坏。因此,新时期资源型城市在经济转型过程中应着重改善城市生态环境。在转型过程中,要遵循科学发展观的基本思路,统筹规划,合理布局,不以牺牲环境和浪费资源为代价,实现经济、社会、环境的良性发展,在资源开发和生态保护之间,形成协调发展。国务院规划的具体指标如表5-3。^[11]

表5-3

续表5-3

5.以民为本稳定城市社会促进和谐

资源型城市受历史遗留问题的影响,社会不稳定因素较多,下岗失业人员不仅生活困难,而且精神、心理上比较脆弱,处于转型期的城市,稍有不慎,很容易诱发群体性事件发生。因此,在经济转型过程中,要注意为困难群众提供基本的生活保障,城市管理要坚持以人为本的原则,做好信访接待工作,关心弱势群体的基本生活,及时化解各类矛盾,消除不稳定因素,保证城市的和谐发展。

(三)中国资源型城市经济转型的基本原则

中国资源型城市经济转型深受国情和世情的影响,具有普遍性的规律,也有自身的特点,简而言之,就是要遵循政府主导原则、比较优势原则和可持续发展的原则。

1.政府主导原则

同国外资源型城市相比较,中国资源型城市表现出较为明显的差异。中国资源型城市为中国过去几十年的经济发展提供了绝大部分初级资源产品,是整个国民经济发展的基础动力,在整个经济社会中占据显著地位。但是,中国资源型城市单一的经济结构、庞大的社会负担、恶劣的自然环境等使得经济转型困难重重。再加上中国资源型城市基本是计划经济体制,城市财政缺乏积累,缺乏经济转型的资本力量。而政府,可利用其决策者和国家利益代表者的身份,主导城市的经济转型。作为城市建设的决策者,政府也应该是城市转型的发动者、组织者和协调者,因此,中国资源型城市经济转型必须坚持政府主导的原则。

经济转型是资源型城市在其发展过程中必须经历的一次“阵痛”,所涉及的领域、环节纷繁复杂,仅仅靠政府是不够的,还必须充分发挥市场经济的决定作用。简言之,就是要在广度和深度上推进市场化改革,推动资源型城市可持续发展中资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争来实现效益最大化和效率最优化。

2.比较优势原则

大卫·李嘉图在《政治经济学及赋税原理》中提出了比较优势理论,认为国际贸易的基础是生产技术的相对差别而非绝对差别,以及由此产生的相对成本的差别。每个国家都应集中生产并出口其具有“相对优势”的产品,进口其具有“相对劣势”的产品。将比较优势原则运用于资源型城市经济转型中,就是要认清每一个城市资源要素的比较优势,充分发挥城市自身的特色,切忌千篇一律,赶“时髦”,一哄而上,好大喜功,到头来又是新一轮的“大而全、小而全”,演变成城市发展过程中的恶性循环。

3.可持续发展原则

发展是人类进入21世纪以来最为关注的热点问题,它强调以人为根本,以发展为核心,实现经济的效率、社会的公平、代际的兼顾以及人类和自然的和谐。可持续发展,旨在协调自然、社会与人的发展之间的关系,提倡建立一个以人为中心的环境、经济、社会的复合生态系统,通过系统内各个主体的平等发展,最终实现各要素的持续、稳定、健康发展。

城市,是一个有机整体,这个整体的主体是人,依托是自然环境,基本内容是经济活动,并按自身规律不断运转,社会联系极为紧密。城市在发展过程中也产生了一系列的问题,如人口增长过快、资源过度消耗、环境污染严重、生态平衡被破坏、交通不畅等。城市可持续发展是在可持续发展思想指导下,从新的视角、更高的层次、更长远的时间维度上,对现代城市发展过程中存在的问题进行探讨并力争加以解决。

实现资源型城市的可持续发展,必须处理好以下几个方面的关系:一是资源开发与环境保护的关系。资源开发为城市经济发展提供基础,环境保护为人类生存创造条件,二者同等重要,缺一不可,不能以破坏环境为代价获取一时的经济增长。二是传统产业与新兴产业的关系。传统产业是资源型城市经济发展的基础,而新兴产业是城市转型的未来方向,二者相互依存,要在传统产业基础之上,进行必需的技术创新,延伸产业链,提升附加价值,构建多元化的产业体系。三是经济增长与社会发展的关系。经济增长是社会发展的前提,社会发展是经济增长的终极目标。没有经济的持续增长,社会发展是不可能实现的,但是,经济的增长并不是目标,它只是一种手段和途径,通过经济增长实现社会的全面发展才是人类的正确选择。因此,在资源型城市经济转型过程中,要加大对社会事业的投入,大力发展科技、文化、教育、卫生、体育、环保等事业,努力解决好群众最关心、最现实的利益问题,促进城市的和谐发展。

二、中国资源型城市经济转型的基本内容

资源型城市经济转型是一项复杂的系统工程,牵涉到方方面面的问题,直接关系到转型能否找到最佳切入点、转型是否完整、能否实现转型的可持续发展等问题。我们认为,资源型城市经济转型应该包括制度创新、经济发展方式转变、接替产业的培育发展、设计制度反哺资源型企业和城市等基本内容。

(一)推动资源型城市的制度创新

制度,是在一定社会条件下形成的规范人们的习惯、道德、法律、规章等的总和。制度创新,是根据现有的生产和生活环境,创设新的和更有效的规范,以实现社会的可持续发展。制度创新是资源型城市经济转型的基础,通过制度可以规范个人或群体的行为,并调整城市的各种社会关系,为实现转型提供制度保证。

1.制度创新对资源型城市经济转型的作用

制度创新是资源型城市经济社会发展的根本动力。人类经济社会的发展,从根本上讲,是以制度创新为根本动力的。制度对于经济社会发展的作用早已被人们所认识,早期的制度学派经济学家对制度在经济发展中的作用进行了大量分析,强调制度因素对社会经济活动的重要作用。后来的制度经济学家通过对16世纪以来西方国家发展历史的考察,认为技术创新、规模经济以及资本积累并不是经济增长的原因,它们是增长本身,而促进经济增长的真正原因是制度创新提供的激励机制。对于资源型城市而言,由于受计划经济体制的深刻影响,僵化的制度根深蒂固,严重制约城市的经济社会发展,通过制度创新,才能打破传统体制的制约,为城市经济转型扫清障碍。

制度创新可以减少资源型城市经济转型的风险和不确定性。有效的制度能降低社会经济活动中的风险和不确定性,在完全市场经济体制下,市场机制的作用并不是万能的,往往会出现市场失灵的情况,只有充分考虑到各种环境因素的影响,通过制度设计,提前预见到各种可能出现的危机和风险,才能最大限度地规避市场失灵可能带来的危害。资源型城市经济转型面临着巨大的风险和不确定性,通过制度创新,可以规范转型过程中的行为,避免出现经济、社会的动荡,减少转型过程中的风险和不确定性。

资源型城市经济转型离不开创新,创新包含的内容是非常广泛的,如技术创新、文化创新、管理创新等,而制度创新是基础和前提。通过制度创新,可以对财产权利和知识产权进行保护,从而促进技术创新活动;有利于推动价值观念、思维方式的转变,塑造全新的文化创新;有利于合理界定责任和权利,权责明确,强化管理创新。

2.建立资源型城市制度创新的机制

机制,指系统内各子系统和各要素之间的内在联系和运行原理。制度创新机制主要是指创新组织的结构体系、内部信息管理的组织形式以及创新的管理机构等。资源型城市制度创新机制主要包括激励机制、动力机制、运行机制三个方面的内容:

制度创新是一个制度转换过程,激励这种制度转换的方式可以分为两种:一是诱导性转换,二是强制性转换。诱导性转换是自下而上进行的转换,它具有自发性和渐进性的特点,因而是一种内在的激励因素;强制性转换是自上而下进行的转换,往往是由政府命令或法律的实施而强制展开的,是典型的外部激励因素。资源型城市的制度创新涉及各种利益主体的切身利益,必然要使一部分主体承受制度转换的成本和风险,因此,资源型城市制度创新既具有强制性,又具有自发性,但应以强制性的外部激励为主。在资源型城市经济转型过程中,大量的制度安排带有强制性的特点,但是,这丝毫不影响要根据各地的实际情况,因地制宜,因时制宜,根据不同城市的特点选择合理的制度安排。

制度创新的动力机制是指制度创新的动力来源和作用方式,是制度创新主体实现某一目标而进行创新活动的内部驱使力,它为推动制度创新的高效运行提供内在支撑。制度创新的动力机制有如下特点:第一,动力机制是一种内在的驱动力。它不是外部强加的作用,因而与激励是有区别的。第二,由于动力机制的作用是内在的,因此,这种作用力更持久、更有效。第三,影响动力机制形成的因素,既可以是外部因素如政治、经济等,也可以是内部因素如资源企业追求利润最大化、资源型城市追求自身的发展等。^[12]谋求自身发展是资源型城市制度创新的原动力,制度创新是资源型城市持续发展的源泉。城市文化是城市制度创新的内在驱使力,资源型城市要实施制度创新,必须形成一种创新文化,其核心是城市创新价值观。随着我国市场经济体制的不断建立和完善,市场竞争将更加激烈,城市发展有如逆水行舟,不进则退,市场发展的不平衡促使企业不断创新,经济全球化和市场一体化趋势迫使城市不断创新,创新是资源型城市应对社会经济变化的唯一途径。^[13]

按照我国资源型城市可持续发展规划的要求,未来几年的发展应在这样几方面:一是建立开发秩序约束机制,包括严格执行矿产资源勘查开发准入和分区管理制度、研究建立资源开发与城市可持续发展协调评价制度、严格执行环境影响评价和“三同时”制度等方面。二是产品价格形成机制,包括深化矿产资源有偿使用制度改革、建立健全能够灵活反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的资源性产品价格形成机制等。三是资源开发补偿机制,按照“谁开发、谁保护,谁受益、谁补偿,谁污染、谁治理,谁破坏、谁修复”的原则进行。四是利益分配共享机制,努力实现居民收入增长和经济发展同步提高。四是接续替代产业扶持机制,发挥政府投资带动作用与激发市场活力相结合,在建立稳定的财政投入增长机制的同时,引导和鼓励各类生产要素向接续替代产业集聚。^[14]

3.资源型城市制度创新的内容

产权制度、城市综合管理制度、城市转型的法律制度是资源型城市制度创新的主要内容。

资源型城市是国有大型企业和特大型企业的主要聚集地,其产权制度基本上以公有制为主。一方面,政府对企业有多种控制权,如财产所有权、企业经营权、行政审批权、宏观调控权等,企业只是一个经营单位,不能成为一个有独立产权的法人实体;另一方面,这些企业则成为一个个“小政府”,凡是政府有的职能企业都有,医疗、办学、后勤、户籍管理等,样样都管,却难于拥有经营自主权,根本无法应对激烈的市场竞争。因此,要实现资源型城市的社会制度创新,必须从产权制度改革入手,破除单一的国有经济模式,实现产权主体的多元化,转变政府职能,由管理职能转变为服务职能,破除企业办社会的做法,明确企业的产权主体,按产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的原则,建立现代企业制度,增强资源型企业的竞争活力。

资源型城市经济转型需要有一种新的城市发展模式,有很多新的东西需要学习和探索,城市转型涉及经济、社会、环境各个方面,要科学、全面规划城市发展战略,协调各方面关系,统筹兼顾城市发展的各个方面。在转型过程中,要建立城市综合管理制度,以城市长远发展战略为指导,服从大局,注重长远,政府要加强引导,保证决策的科学性和民主性,企业和公众要培养城市主人翁意识,积极参与,为城市转型建言献策,自觉维护城市形象,理解并执行政府的规章制度,为城市的经济社会发展做出贡献。

制度创新必须以法律法规为保障。资源型城市经济转型作为一项系统工程,涉及国计民生。要实现社会制度的创新,必须运用法律手段,规范转型的行为,顾及相关公众的切身感受,要努力满足群众利益,提高政府公信力,避免群体性事件的发生,保障资源型城市经济转型健康有序地进行。对于资源型企业改造、接替产业培育、政府投资补贴、下岗人员安置、城市综合管理等方面,要加大立法和执法力度,保障制度创新的规范化、法制化。

(二)实现资源型城市经济发展方式转变

经济发展方式转变,包括两个方面的内涵:一方面是由不可持续性向可持性转变,另一方面是由数量型增长向质量型增长转变。这种转变包括以下几个方面:由粗放型向集约型转变,由出口拉动向出口、消费、投资协调发展转变,由结构失衡型向结构均衡型转变,由高碳经济型向低碳经济型转变,由技术引进型向自主创新型转变,由第二产业为主向第三产业为主、三大产业协调发展转变。资源型城市作为一个特殊的城市群体,必须把产业结构调整作为经济发展方式转变的突破口,以集约化发展战略为指导,保证资源型城市经济发展从数量扩张的方式转变为质量效益双增长的方式。

1.产业定位与协调发展

产业结构优化升级是加快资源型城市经济发展方式转变的突破口。在经济危机后期,优化产业结构,最重要的是解决好三大产业发展不协调、服务业发展滞后和部分行业产能过剩等问题,根据市场需求的变化,发展现代产业体系,促进经济发展由主要依靠资源产业向依靠一、二、三产业协调配合的方向转变。优化资源型城市产业结构应从以下几个方面入手。

(1)正确把握资源型城市的产业定位

城市产业定位取决于城市的功能定位,自然资源禀赋使得资源产业必然成为资源型城市的主导产业,在资源型城市的发展过程中,资源产业获得了巨大的发展,也为城市发展做出了巨大的贡献。但这种单一的、非均衡的产业结构是不可持续的,一旦资源枯竭,资源型产业必然走向萎缩。资源型城市要走出一条可持续发展的新路,必须根据产业特点,明确城市的功能定位和发展目标,这样才能明确产业结构调整和优化的方向,避免一刀切、一哄而上,失去城市的地方特色。通过城市产业定位,还可以塑造资源型城市的产业形象,突出城市发展的战略重点,以点带面,从而推进城市整体经济的发展。

(2)加快推进传统资源产业的改造升级

资源型城市作为以资源开发为主导产业的城市,有着较为完善的资源开发产业链,在资源开发技术、人才、管理等方面有一定的相对优势,部分传统资源产业并没有完全丧失生存价值,再加上资源型城市的转型不可能另起炉灶、全盘否定、推倒重来,因此,优化产业结构也必须考虑对传统资源产业进行改造升级的问题。资源型城市要在产业转移的大背景下,引进和吸收先进技术,在此基础上实现创新,提高自主创新能力,要对传统资源产业进行技术改造和升级,对相关产业进行整合和深加工,增加产业附加值。在国企改革的浪潮下,对其进行改组改造,力争让传统资源企业重新焕发生机与活力。

(3)积极发展战略性新兴产业

培育发展战略性新兴产业,事关资源型城市能否在后国际金融危机时期提高产业核心竞争力、抢占经济发展制高点的大局。资源型城市应该结合自身实际,重点发展新兴产业,为产业升级和城市发展注入新的动力。

(4)协调发展一、二、三产业

资源型城市优化产业结构,应该着重鼓励第一,尤其是第三产业的发展,努力培育新的经济增长点,使城市产业结构向多元化方向发展。大力发展第三产业,不仅可以降低资源型城市对单一产业的依赖程度,而且可以在很大程度上解决城市人口就业问题,提高居民的生活水平。

2.实施集约化发展战略

集约化发展包含几个方面的内涵:一是提高生产要素质量,二是提高劳动者、资金、设备、原材料等生产要素的使用效率,三是优化组合生产要素,四是提升科学技术。集约化发展是与粗放型发展相对应的,粗放型发展是指通过扩大生产要素投入量来实现经济发展,即在原有的技术水平和人员素质条件下,通过增加投资、设备、扩大场所和增加劳动力等来实现经济的暂时增长,这种经济发展方式又称外延型发展方式。粗放型经济发展方式,会给社会带来一系列发展问题,如经济效益低下;资源配置效率差,资源浪费严重;生态环境问题突出;投资需求不断膨胀,经济总量失衡;技术进步缓慢,阻碍可持续发展;等等。

粗放型发展与集约化发展的主要区别:一是在发展的目标上,粗放型发展方式片面追求社会生产总量的增长,突出产值的增长速度;集约化发展则强调提高经济增长的质量和效益。二是在发展手段上,粗放型发展方式主要增加生产要素的投入,集约化发展方式主要提高生产要素的质量和效率。三是在发展途径上,粗放型是以扩大生产规模来实现经济增长,集约型发展方式是以加大科技含量来实现经济增长;集约化发展方式主要依靠技术创新,着重于更新、改造和挖潜。四是在发展轨迹上,粗放型发展方式为无后劲的经济周期性波动的增长;集约化发展方式表现为经济持续、快速、健康地发展,具有很强的可持续性。

资源型城市实施集约化发展战略,应该从以下几个方面入手。

(1)提高资源产业的自主创新能力,走新型工业化发展道路

优化产业结构升级必须大力发展科学技术,特别要发展对经济集约化增长有重大带动的关键技术,进而促使资源企业技术更新以及资产重组。以现有产业为基础,利用存量资产,依靠企业自主创新,结合企业技术和资源配置的优势,建立起集约化发展经济的新途径。同时,资源型城市要加快信息产业发展,发挥信息化和工业化的相互作用,最大限度利用信息对物质、能源的节约和增值作用,减少经济发展对资源和环境的负面作用。通过信息技术对传统产业的改造以及在政务、商务和国民经济其他领域的应用,从而实现国民经济和社会发展的信息化。

(2)整合传统产业,构建产业集群

资源型城市在经济转型过程中,要统筹城市的经济社会发展全局,从市场抓起,通过大市场来促进大流通,构建大市场、大流通、大商贸、大服务、大工业园区的格局。整合和优化传统产业,不仅有利于跨区域专业化大市场的形成,带动物流业和加工业的发展,而且有利于促进招商引资、增加就业、培植财源,对整顿规范市场经济秩序、优化城市环境、减少公共安全隐患和维护社会治安的稳定起到积极作用。在建设集约化大工业园区时,除了要加强交通、基础设施等投资硬环境的建设以外,还应逐步提高基础设施的标准和档次。要把握世界产业结构调整和转移的机遇,以产业集聚为战略重点,将现有的工业园区发展成为国际制造业基地,从而促进城市发展。各类工业园区要充分发挥各自的区位和资源优势,制定相应的经济发展战略,特别是支柱产业,从而实现城市特色经济的发展。资源型城市要加强与周边地区的分工合作,错位发展,形成协同共进的区域经济新格局。

(3)提高环境生态意识,加快建设节约型社会

注重资源的合理开发和利用,鼓励应用节能降耗的新技术,运用经济、法律、行政等手段,明确各行业节能降耗的标准,用制度和价格机制来约束企业的资源使用。发展循环经济,在全社会倡导节约意识和风气。加强自然环境的保护和生态环境的建设,促进人与自然和谐相处。既要保证经济发展,同时又要避免高排放、高污染的状况,解决严重威胁人民群众健康安全的环境污染问题,进一步强化保护环境和维护生态平衡的意识。

(4)统筹城乡发展,保障和改善民生

通过统筹城乡发展,同步推进工业化、城镇化和农业现代化,是扩大内需、拓展资源型城市经济社会发展空间的有效途径。加大统筹城乡发展的力度,并以此作为集约化发展的战略重点,促进城乡经济社会发展一体化新格局的形成,初步建立起以工业促进农业、以城市带动乡村的长期有效的发展机制。资源型城市要实施产业全域布局,在每个区(市、县)都要规划建设相应的特色工业园区,基础设施项目要向县域拓展,构筑城乡一体化交通网络,为城乡发展开辟更加广阔的空间。要把保障和改善民生作为资源型城市集约化发展的最终目标,不断满足人民群众提高生活水平的期望,积极推进教育、卫生等社会事业发展,让城市经济社会发展成果更好地惠及普通百姓。

(三)发展资源型城市的接替产业

资源型城市要实现经济转型,走可持续发展之路,必然要进行经济结构调整,其根本途径是培育和发展接替产业。接替产业是接续产业和替代产业的总称,其中接续产业是传统产业的进一步延伸,目的是为了使老产业焕发新的活力;替代产业是对传统产业的更新和取代,目的是为了寻找新的经济增长点。发展接替产业成为资源型城市实现经济转型、延长生命周期的当务之急。

1.以原有产业为基础拓展接续产业

资源产业是资源型城市兴起和发展的生命线,随着资源的逐步枯竭,资源产业的地位和作用也在逐步下降。但是,这并不意味着资源产业的“寿终正寝”,相反,就目前我国的资源型城市来看,大多数资源产业仍然有进一步发展的空间,具备改造、提升、更新的基础。资源型城市以原有产业为基础拓展接续产业,可以从两个方面入手:一是从横向来讲,可以拓展原有资源开发领域;二是从纵向来讲,可以延伸原有资源产业链条。

(1)拓展原有资源开发领域

从横向上对传统资源产业进行业务拓展,即在原有资源产业基础上,充分利用资源企业的相对优势,挖掘产业的内部潜力,提高资源开采和利用效率,实施资源再利用,拓展资源企业的业务空间。这可以从以下几个方面进行:一是通过内部挖潜革新,延长资源开采期。随着科学技术的发展,自然资源的开采技术也在不断提高,资源型企业应该充分利用现代先进的开采技术,改进开采设备性能,优化开采工艺,降低开采成本,提高开采效率。二是建立健全资源市场机制,提高资源利用效率。完善的市场机制,应该包含四个方面的内容:价格机制、供求机制、竞争机制、风险机制。资源型城市要充分利用价格杠杆的作用,强化市场对资源配置的决定性作用,创造公平的市场竞争环境,保障资源利用效率。三是加强伴生资源、废弃资源的开发,实现资源再利用。为了拓展资源渠道,资源企业可对在资源开采过程中出现的伴生、共生资源进行深加工和开发利用。同时,资源开采也会产生相应的废弃物,这些废弃物大多是可以进行再加工利用的。这样一方面可以增加资源企业的经济效益,另一方面也可以变废为宝,节约能源。四是资源企业可以利用自身人才、技术、管理的相对优势,向相邻产业领域拓展。资源企业可利用资源开采过程中的技术优势和设备优势,积极开发在挖掘、土建、通风、排水、隧道、桥梁等方面相应的市场,对外承包工程,拓展企业的业务领域。

(2)延伸原有资源产业链条

对传统资源产业从纵向上进行产业链条延伸,即在原有资源产业基础上,向产业链的上游和下游延伸,向上可以开发资源勘探、设计、规划、设备制造等产业,向下可以开发资源产品深加工、资源运输、资源再利用、现代服务业等产业。长期以来,由于管理体制等原因,在资源勘探、设计规划、设备制造、资源开采、资源产品初加工、资源产品深加工、资源运输、资源服务等一系列产业链条中,资源型城市只占据了开采、初加工等中间环节,这种垂直分工的方式,人为隔离了产业链条的完整性,造成资源型城市发展对资源的高度依赖,后劲不足。因此,要发展接续产业,必须拉长资源产业链条,保证资源产业链条的完整性,降低资源开采成本,提升资源的附加价值,培育资源产业的新的经济增长点。无论是煤炭、石油、冶金,还是森林资源,都可以按照各自的行业特点,延伸相应的产业链条,增强城市的可持续发展能力。随着产业链的前后延伸,上、下游企业及配套服务业会不断扩张,大量关联企业聚集所形成的集约化模式,可以降低运输成本、交易费用,增加企业利润,完善的配套服务还可以反过来促进资源产业链的进一步延伸,从而减少资源型城市对资源开采及初加工的依赖,调整资源型城市的产业结构,实现资源型城市的经济转型。

2.以市场为导向培育新型替代产业

资源型城市经济转型,实施产业结构调整,在发展接续产业的同时,必须根据自身特点和功能定位,培育和发展新型替代产业。资源型城市在培育和发展替代产业时,要具有战略眼光,立足长远,把握全局,定位准确,突出城市特色,要坚持政府主导与市场调节相结合、区域经济发展与国家产业布局相结合、改造传统产业与培育新兴产业相结合的原则,抓住时机,敢于创新,为城市产业结构优化升级奠定坚实的基础。

(1)根据国家区域功能定位发展特色产业

国家根据经济社会发展的总体战略,会对不同的地区进行功能定位,并进行重点投资,资源型城市应抓住有利时机,力争纳入国家总体布局规划,以国家重点投资为契机,发展替代产业。以著名的石油城市休斯敦市为例。20世纪初,随着石油的发现,石油工业的发展,城市经济迅速前进。到了20世纪60年代初期,美国最大的宇航中心——约翰逊宇航中心在休斯敦市建立。在美国经济开始出现衰退,油价下跌,城市经济严重受挫之时,休斯敦市致力于改变单一的石油工业格局,以约翰逊宇航中心为依托,培育和发展相关产业,到20世纪90年代,逐步成了以生物、医学、海洋和太空研究为特色的美国高技术中心之一。

(2)依托资源型城市特有资源发展关联产业

资源型城市在发展过程中,在资源逐渐枯竭、资源产业衰退的同时,也形成了自己特有的历史、文化,这些特有的历史文化同样具有开发利用的价值。德国的鲁尔工业区因采煤工业兴起和发展起来的,在发展煤炭工业的基础上发展了炼焦、电力、煤化学等工业,与此同时,也建立并发展了机械制造业、氮肥工业、建材工业等。20世纪70年代以来,鲁尔区因煤矿逐渐枯竭而遭遇了严重的结构性危机。从80年代开始,鲁尔区致力产业结构调整,着重发展轻工业、新型工业、教育文化产业,其突出的特色在于将工业遗址进行改造,最终发展为休闲、娱乐、展览、教育等产业,并获得了极大成功,2010年,以主要城市埃森为主的鲁尔区,获选为“欧洲文化首都”,鲁尔工业区成功实现转型。

(3)以市场需求为导向发展产业集群

产业集群是国际产业发展的一大趋势,主要是为了应对经济全球化及竞争国际化的需要。通过产业集群,可以形成群体竞争优势,产生规模效益和集聚效应。关联产业在空间上的集聚,能够共享人才、技术、信息和市场,互补产业之间不足,能产生共生效应,相互的分工协作一方面可以降低交易成本,另一方面可以形成良性竞争压力并转化为创新动力。资源型城市在培育发展替代产业时,应该以市场为导向,以重点企业为龙头,带动关联产业的发展。

(4)通过吸引外资发展替代产业

吸引外资,既包括吸引国外资金,也包括吸引国内投资,这是资源型城市培育发展替代产业的有效途径。一般来讲,资源型城市在吸引外资方面,具有资源廉价、劳动力充足、基础设施完善、优惠政策到位等优势,通过吸引外资,不仅可以缓解城市发展资金不足的困难,还会带来先进的技术、管理和观念。除了改善投资“硬”环境外,资源型城市应该把改善投资“软”环境作为吸引外资的工作重点,树立廉洁高效的政府形象,形成良好的商业氛围,提高城市居民的整体素质,打造文明和谐的生活环境。政府应转变职能,提高服务意识,完善法律法规,为外资企业创造一个公平、有序的竞争环境。

(四)设计制度反哺资源型企业和城市

资源型城市在兴起和发展过程中,经济结构单一,以自然资源为主线的产业链占据绝对的主导地位,这使得资源型城市大多面临种种困境,在经济转型过程中,如果单纯依靠市场机制的作用,很难完成转型目标。因此,各级政府特别是资源型城市政府应该发挥主导作用,转变职能,制定公共政策,设计制度反哺资源企业和资源型城市。

1.转变资源型城市政府职能

转变政府职能是我国政府政治体制改革的核心。在这一前提下,设计制度反哺资源型企业和城市,将“单一型”政府转变为“综合型”政府,将“管理型”政府转变为“服务型”政府,将“经济型”政府转变为“民生型”政府,将“财富型”政府转变为“绿色型”政府。

(1)政府是资源型城市经济转型的主导

资源型城市经济转型中,政府的主导作用表现为:一是政府是资源型城市经济转型的谋划者。2007年12月18日,国务院下发的《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》明确指出,在省级人民政府负总责的前提下,转型试点市人民政府要抓紧做好转型规划,提出转型工作的具体方案并组织实施,并提出把解决失业、消除贫困、健全社会保障体系、棚户区搬迁改造、采煤沉陷区治理、环境整治与生态保护等问题作为各级人民政府主要领导干部综合考核评价的重要内容。在此之后,政府提出了以经济转型为重点的发展战略,以促进城市可持续发展。由此可见,国家也要求资源型城市政府承担转型谋划者的责任。二是政府是城市转型的资源整合者。在转型过程中,政府运用经济、政治、法律等手段对资源、人力、文化教育、旅游等进行科学合理的配置和开发利用。三是政府是资源型城市经济转型的利益协调者,主要调节城市转型过程中各利益主体之间的摩擦、冲突和碰撞。政府作为公共利益的维护者,必然要充当各种利益协调者的角色,只有充分发挥政府的宏观调控作用,才能实现城市经济的和谐转型。

这里需要说明,政府在主导资源型城市经济转型的同时,还必须发挥市场的作用。由于计划经济体制的影响,资源型城市政府在管理城市过程中还存在这样那样的问题,归纳起来主要有权责不明、职能缺位、能力不足、干预过多等问题。这些问题阻碍着资源型城市的发展,比如调控监管机制不能反映市场供求关系和资源稀缺程度的问题,利益分配还不能实现居民收入增长和经济发展同步提高的问题,等等。鉴于此,在政府职能转变中,还必须充分发挥市场经济的作用。综上所述,资源型城市政府只有通过职能转变,才能逐步摆脱困境,承担起经济转型的重任。

(2)厘清转变资源型城市政府职能的思路

一是从“单一型”政府转变为“综合型”政府。传统的资源型城市政府往往注重城市的管理职能和经济职能,忽视了服务职能和文化职能的发展。在新阶段,转变城市政府职能的首要工作就是加强政府服务职能和文化职能,使其从“单一型”政府转变为“综合型”政府。在这一转变过程中,经济职能的有效履行是前提。因此,强化公共服务职能和文化职能并不是资源型城市政府工作重心的再次转移,而是一方面要减轻对管理、经济职能的过分倚重,另一方面又要在有效履行管理、经济职能的前提下,实现管理、经济、公共服务和文化等多项职能之间的合理平衡。我国大部分资源型城市政府的人力、财力、物力比较习惯于集中在单一的主导产业上,这也是形成这些城市政府职能单一的主要原因。转变资源型城市政府职能要求政府学会进行统筹兼顾、综合治理、多方协调,建设综合型城市政府,全面履行城市管理、经济调节、公共服务、文化建设的职能。

二是从“管理型”政府转变为“服务型”政府。受计划经济体制的历史影响,资源型城市政府习惯于高度集中的管理模式,强调行政审批。随着国家政治体制改革的不断深入,人民群众对政府的期望越来越高,在各方面对公共服务的需求日益提高,在这种情况下,首先必须改变以往的行政命令方式,转变观念,实现从“管理者”的角色转变为“服务者”的角色。在城市经济转型中为广大市民、企业提供更实惠、更高效、更优质的公共产品及服务。其次,要注意转变政府官员的执政理念,树立“官民平等”的民主意识,经济转型中的重大决策要充分反映民情,体现民意,降低转型的社会成本和风险,避免损害群众利益,引发社会矛盾。

三是从“经济型”政府转变为“民生型”政府。传统的资源型城市政府往往把关注的重点放在经济指标上,认为只要经济增长了,一切问题都可以迎刃而解。在经济转型的背景下,资源型城市政府必须把民生问题放在首要位置。经济发展不是目标,只是手段,社会全面进步,人民生活水平普遍提高,这才是政府的唯一目标。资源型城市政府要通过经济的发展,改善城市基础设施,增加就业,缩小差距,改善住房,发展教育,健全社保,维护社会稳定。

四是从“财富型”政府转变为“绿色型”政府。在资源型城市形成及扩张时期,城市政府往往以单一的为资源企业服务为主要任务,在资源型城市进入繁荣期后,城市政府又是以发展经济、增长财富为主要任务,而当资源型城市进入衰退期,并开始进行经济转型时,政府必将以建设“绿色宜居城市”为主要任务。进入21世纪后,中国正向绿色健康型国家形态迈进,在这种背景下实施资源型城市经济转型,政府必须改变过去单纯依靠GDP指标来衡量执政水平的观念,应有更高的起点,努力促使资源型城市成为经济更加发展、人民生活更加富裕、环境更加美好、文化更加繁荣、民主更加健全、社会更加和谐的绿色宜居城市。

2.建立资源型城市衰退产业的退出机制

衰退产业是指由于不适应市场需求,在区位和市场竞争中失去优势,逐步走向停滞甚至萎缩的产业。资源型城市的衰退产业就是指由于资源的枯竭而逐步陷于困境的资源产业。资源型城市衰退产业退出机制是指国家通过财政税收扶持、资金项目支持、法规政策保证等方式降低资源产业的退出成本及风险,培育接替产业的发展,促进资源型城市经济转型的一系列政策措施及运行方式的总和。

(1)建立资源型城市衰退产业退出机制的必要性

首先,资源企业经营困难,缺乏自主退出的能力。受体制、机制和资源产业特殊发展规律的影响,原有资源企业大多经营困难,企业办社会的负担沉重,庞大的离退休人员队伍,开采成本的增加,使得资源企业举步维艰。受高度集中的计划体制的历史因素影响,资源产业一般体制落后、信息闭塞、过分倚重资源优势。在这种传统观念的影响下,资源企业自身不会主动退出资源产业。

其次,资源产业整体疲软,缺乏自主退出的动力。资源型城市的资源产业整体发展先天不足,随着资源的枯竭,产业陷入困境,具体表现在以下几个方面:一是生产能力明显过剩,开工严重不足。二是经济效益降低甚至亏损。三是生产的产品属于传统产品,市场空间有限。四是产业技术落后,产品技术含量低。五是受到新兴产业替代的威胁。由于存在以上困难,资源产业根本无法依靠自己的力量来完成产业转型,必须由政府出面,建立产业退出机制,才能让资源产业顺利退出原有产业,发展接替产业。

再次,资源型城市发展动力不足,推动衰退产业退出的能力有限。资源型城市在兴起和发展过程中,受到各种因素的制约,自身发展严重不足,城市财力有限,很难兼顾城市综合管理和经济持续发展的双重任务,根本无力拿出充足的资金来支持衰退产业。再加上思想观念上墨守成规,对经济转型的紧迫性认识不足,缺乏自主创新精神,缺乏企业经营管理方面的知识和经验等原因,资源型城市政府在建立衰退产业退出机制、培育新兴产业、推动产业整合、推进产业结构优化升级和提升产业的竞争力等方面很难拿出切实有效的措施。

(2)资源型城市衰退产业的退出障碍

首先是观念障碍。观念障碍是指资源型城市和资源企业的相关领导及人员在思想观念上不愿意实施产业退出行为而形成的阻碍。这一方面是因为相关人员思想上墨守成规,缺乏创新意识,害怕承担产业转型风险,存在“好死不如赖活”的思想;另一方面则是因为相关人员害怕产业转型损害自己的既得利益,影响自己的政治前途、经济收入、社会地位等。

其次是制度障碍。制度障碍是指现有政治、经济运行体制对衰退产业退出形成的阻碍。主要体现在以下几个方面:一是国有资源企业的经营管理体制。国有企业受历史遗留因素影响较深,在经营目标、产权制度等方面受到多方制约,使得企业要完全退出资源产业比较困难。二是垄断歧视。受不公平的垄断交易行为的影响,衰退产业在被购买、兼并或联合等过程中,往往会受到各种歧视,在一定程度上会阻碍衰退产业资本存量的有效转移。三是地方保护主义。为保证地方财政收入的稳定,各个地方政府往往有意无意强化地方保护主义壁垒。同时,以经济指标为核心的官员政绩观在很大程度上阻碍衰退产业的顺利退出。四是就业制度和社会保障制度不健全。长期以来,为了保障高就业率,大部分企业实行低工资制度,这就造成了庞大的“隐性失业”群体。尤其是在国有企业中,受计划经济体制就业观的影响,职工为了避免再就业,往往会阻挠资源企业退出。加之资源企业职工收入较低,缺乏抵御失业风险的能力,而社会保障体系又不健全,这对资源产业的顺利退出构成较大的阻碍。

再次是资金障碍。资金障碍是指由于缺乏足够的资金支持而形成的衰退产业退出障碍。对于大型国有资源企业而言,企业效益不佳,维持日常经营都非常困难,更不要说拿出巨额资金进行产业转型。同时,资本密集型衰退产业,其固定资产数额庞大,历史遗留包袱沉重,因此,资源密集型产业转移面临很大的困难,一方面自身转移不能实现,另一方面没有“婆家”能够接收这一产业。

还有技术障碍以及人力资源障碍。技术障碍是指由于设备、技术的落后而形成的产业退出障碍。我国的资源产业属于典型的劳动密集型产业,众多资源企业的技术比较落后,设施设备比较陈旧,其技术寿命已经或行将到期,基本丧失转移价值或转移价值非常低,大多只能淘汰或报废。技术和设备的缺乏成为资源型城市产业转移的障碍。人力资源障碍是指由于资源产业的从业人员素质不高而造成的产业退出障碍。现代社会劳动分工越来越细,劳动技能和知识越来越专业化,使得劳动力在产业之间转移相当困难,转移成本较高。资源产业的从业人员往往文化素质不高,劳动技能单一,对新岗位、新技术、新产业适应能力较差,这就形成了产业退出的人力资源障碍。

(3)建立资源型城市衰退产业退出机制的原则

首先是政府宏观指导与企业自主决策相结合的原则。资源型城市衰退产业的顺利退出,必须以政府的宏观调控为主导,在政策、资金、产业转移方向等方面进行统筹规划,合理布局,推动衰退产业的合理退出,而资源企业则应根据自身的实际情况,因地制宜,量力而行,适时进行产业转移。

其次是长期利益与短期利益相结合的原则。资源型城市衰退产业的退出,一是必须从长远和全局的角度来考虑,制定产业退出和发展接替产业的战略规划,既要考虑国家的长远发展规划,又要考虑地区的战略布局。二是要制定衰退产业退出的具体步骤,考虑资源企业的现实状况,避免因产业转移而出现混乱局面。

再次是产业退出与制度创新相结合的原则。资源型城市的转型过程,既包括资源产业的转型过程,又包括体制环境的破解和创立过程。资源型城市要利用产业转型的契机,实现制度创新与产业转型的联动,形成互相促进、和谐发展的局面。还有资源禀赋与产业升级相结合的原则。丰富的资源是城市经济发展的基础,但并不是城市经济社会发展的决定因素。在知识经济时代,资源软化的观念逐步代替了资源禀赋决定产业布局的理念。因此,资源型城市经济转型,要特别注重提高资源开发效率,提高资源开发的技术层次,实施产业升级,努力摆脱对资源禀赋的路径依赖。

(4)建立资源型城市衰退产业退出机制的思路

首先是深化国有资源企业改革,培育衰退产业退出的制度环境。产业转型的本质是企业内部的产业调整。产业调整虽然是“有进有退”,但关键在退出,不退出就不可能引进,更谈不上调整,因此,产业退出是产业转型的前提。政府应该深化政治体制和经济体制改革,加大国有资源企业改革力度,引导资源企业制定适宜的退出战略,通过转让、破产、改制等方式,加快推进资源产业的退出。

其次是健全法律法规,用法律手段保证衰退产业的顺利退出。对于资源型城市的资源产业,国家应有针对性地制定相应的法律法规,对于资源产业如何退出、如何对资源产业进行补偿、资源产业的剩余劳动力如何安置、如何进行失业人员的教育培训、完善社会保障体系等方面,要通过专门的法律法规进行明确。真正做到有法可依,避免在退出过程中引发不必要的社会矛盾。

再次是建立统一的协调机构,对各个利益主体进行协调。衰退产业的退出,涉及资源型城市及相关企业的各个方面。在这个过程中,为了协调国家、地区、资源型城市、资源企业、企业员工、失业人员之间的关系,政府有必要建立统一的协调机制,把对各方利益的损害降到最低。同时也要协调资源企业与其他企业的关系、城市经济发展与城市其他事业发展的关系。还应设立资源开发补偿基金,通过制度反哺资源企业。对于目前仍有一定发展潜力的资源型企业,要坚持走内涵式扩大再生产的道路,通过提高效率来促进其发展,从企业利润中提取一定比例资金恢复城市生态环境,保证资源企业顺利转型,发展接替产业。合理统筹企业税赋,减轻企业负担,扶持产业拓展,实现可持续发展。

最后,充分借鉴国外建立衰退产业退出机制的成功经验,并与我国的实际情况相结合。西方发达国家,尤其是美国、英国和德国,在资源产业转型方面有很多成功的经验值得我们借鉴和学习,我们应该坚持实事求是、合理借鉴、因地制宜的原则,学习借鉴国外比较成熟的做法。与此同时,要充分认识到资源型城市衰退产业退出的复杂性、艰巨性和长期性,注重对一些地区典型经验的总结和推广,建立比较完善、切实可行的衰退产业退出机制。

3.完善资源型城市接替产业的援助机制

资源型城市接替产业援助机制是指国家通过财政税收扶持、资金项目支持、法规政策保证等方式培育和发展接续替代产业,促进资源型城市经济转型的一系列政策措施及运行方式的总和。

(1)完善资源型城市接替产业援助机制的原则

首先是政府主导原则。完善资源型城市接替产业援助机制必须坚持政府主导原则,同时也要结合资源企业的实际情况。政府主要是提供政策、法律、资金、信息等外部环境支持,而资源企业则要充分利用各方面有利条件,及时发展接续替代产业。其次是市场决定性原则。通过市场交换,可以形成分工和协作的社会生产机制;通过市场竞争,可以形成激励先进、鞭笞落后的优胜劣汰机制;运用市场价格自动调节供给和需求的机制,可以引导资源配置实现援助的帕雷托最优。再次是区域分工原则。资源型城市培育和发展接替产业,必须保证产业发展方向符合国家、地区的总体产业分工与布局,符合国民经济发展的战略方向,符合国家和地区关于环境、生态的基本要求。最后是接续与替代并重原则。资源企业产业转移道路为:要么发展接续产业,要么发展替代产业,或者二者兼顾。资源企业根据自身实际情况,既可以选择发展接续产业,也可以选择发展替代产业,或者两条道路综合运用。选择的依据主要看国民经济的总体发展战略、政府的优惠政策导向、市场需求状况、资源的开采现状、资源企业的资金技术实力等。

(2)完善资源型城市接替产业援助机制的思路

首先是制定优惠政策,鼓励资源企业发展接替产业。政府要通过政策法规,对资源企业发展接替产业进行资金、税收、行政审批等方面的扶持,要努力解决资源企业发展接替产业的后顾之忧,降低资源企业产业转型的成本和风险。

其次是制定产业发展规划,引导资源企业发展接替产业。政府在制定国民经济和社会发展的长远规划时,要明确地区的产业分工与布局,突出产业发展的重点,引导资源企业向政府确定的产业发展重点转移。

再次是开展技术创新,帮助资源企业发展接替产业。培育和发展接替产业离不开技术创新,政府应该通过各种政策措施,营造创新氛围,建立创新体系,与企业分担创新的成本与风险,鼓励企业开展技术创新活动。

最后是改善投资环境,借助外力发展接替产业。政府应该加大城市基础设施建设,增强服务意识,塑造良好的政府形象,改善投资环境,加大招商引资力度,引进外部资金,通过合资、合作、兼并、转让、承包等多种方式,实现资源企业的产业转型。