中国资源型城市经济发展进入全面转型期

一、国内外形势剧变对资源型城市的深刻影响

自改革开放以来,国内外形势发生了很大变化,以此为背景,资源型城市进入全面转型期。尤其是国内外经济形势的发展变化,对中国资源型城市经济转型影响巨大。

(一)世界经济形势影响资源型城市经济发展

近几十年来,世界经济发生了巨大的变化。随着全球化浪潮的推进,中国经济和世界经济已有极强的相互依存度,彼此发生着深刻联系且相互作用。这种形势的发展影响着中国资源型城市经济发展。

1.经济全球化趋势的影响

经济全球化是当今社会发展的一种趋势,它是指世界经济活动中超越国与国之间的界限,通过对外贸易、提供服务、资本转移以及技术流动,形成了相辅相成、相互联系的经济有机整体。在此过程中,社会再生产的各个环节和各种资本形态的运动超出国界。

随着生产社会化和经济关系国际化,科学技术和生产力发展水平越来越高,各国经济相互依赖,生产要素逐渐在全球实现自由流通,经济运行的国际规则不断完善,在这种情况下,经济全球化逐步实现。经济全球化的首推者是西方发达国家,发达国家利用强大的经济、技术、资本优势,企图在国际市场上占据较大份额,保持其主动权,以实现国家利益最大化。

随着经济全球化的进一步发展和中国实力的进一步提升,经济全球化趋势对中国经济的深刻影响,也突出反映在资源型城市发展当中。

2.世界能源结构变化的影响

进入20世纪以来,能源一直是人类生存和社会发展的重要因素,是国民经济发展的支柱,对于人类社会有着举足轻重的影响。

以能否再生为标准,可把能源分为可再生能源和不可再生能源。在相当短的时间内,能够循环再生的能源,叫作可再生能源,如太阳能、水能、风能等;在相当长的时间内,不可能再生的能源,叫作不可再生能源,包括煤、石油、天然气、金属矿产等在内的各种矿物、岩石、化石燃料等。

20世纪70年代发生能源危机以前,世界能源生产与消费主要以不可再生能源为主,特别是化石燃料。在经历了1973—1974年第一次石油危机和1979—1980年第二次石油危机之后,新能源、清洁能源的重要性逐渐被人们意识到,因此煤炭、石油在世界能源生产和消费中所占比例逐渐下降,天然气、核能、风能、水能、地热等新能源逐步被开发和利用。世界能源逐渐以化石燃料为主,可再生能源、新能源并存。

资源型城市基于资源开发和利用而形成和发展,在全球化背景下,世界的能源危机必然对中国资源型城市产生影响,且首先表现在经济发展中。

(二)中国改革开放推动资源型城市经济转型

1978年12月党的十一届三中全会上,我国制定了改革开放的政策。在改革开放的巨大推动下,我国政治、经济、文化、社会等各个领域的发展都取得了前所未有的新成就。但随着社会变革加剧以及经济改革的深入,社会的各种矛盾逐渐凸显并日益尖锐,这也使过去在资源型城市开发过程中的种种问题得到了充分的暴露,也推动着其经济转型。

1.社会变革加剧及经济改革不断深入的推动

在改革开放后,我国的经济发展与世界各国的联系更加紧密。世界各国在经济发展过程中的经验,特别是对于资源开发的经验受到我国的重视。发达国家在资源开发早期对于环境的保护不够重视,对生态破坏和环境污染相当严重,在后期环境治理的成本很高。我国在资源开发上似乎在走发达国家的旧路,为了改变这种现状,保护生态环境,我国需要改变资源开发模式,合理开发不可再生资源,推动资源型城市经济转型。

我国在资源产业链条上处于上游,是经济附加值较低的阶段,可以说我国资源开发是为他人作嫁衣。随着经济体制改革的深入,我国也力求改变现状,要求经济增长方式由粗放型向集约型转变,调整产业结构,实现产业结构升级,这就要求资源型城市不能只顾私利,无序地开发不可再生资源,而应站在全局角度,推动资源经济型城市经济转型,以资源型产业带动非资源型产业的发展。

随着社会变革以及经济体制改革的深入,发现资源型城市政企关系不清、产权不明的现象相当严重。在我国国有企业中存在着行政级别,资源型企业大多数是中央直属企业或省属企业,级别上与资源型城市属于平级单位,有些地方企业与城市管理甚至是两个班子一套人马,大庆就是其中的典型案例。资源型企业,既履行社会生产的职能,又履行城市功能,由此,派生出企业和城市两个功能主体。为了改变这一现状,资源型城市亟须经济转型,即在资源型产业的带动下,理顺政企关系、产权关系,实现非资源型产业的发展,由此,城市政府需要调整城市发展战略。

2.中国城市化进程快速推进的作用

改革开放以后,我国城市化进程快速推进,人口不断聚集到城市,城市数量和城市人口规模、土地规模迅速扩大。据统计,2013年,我国常住人口城镇化率为53.7%。^[1]

城市化的三大动力是农业发展、工业化和市场化。农业发展是城市化的原始动力。农业发展,一方面为城市发展提供经济支持,包括原料和市场,另一方面为城市化提供劳动力。工业化是城市化的根本动力。工业化的发展,促进了第三产业的发展,进而推动城市成为区域经济的中心。市场化是城市化的直接动力。劳动力市场化、土地资源市场化、产品市场化都直接推动了城市化。

中国城市化能够快速推进不仅受经济发展与市场化的影响,还得益于中国特有因素的影响。1978年以后,改革从农村地区开始,实行了家庭联产承包责任制,把农村大量的隐形劳动力释放了出来。再加上原有的户籍管理制度被打破,使得区域与区域之间、城乡之间的人口自由流动成为可能,为城市化进程的工业发展提供了劳动力,这可以算作是农村给予城市化的推力。国家在改革开放初期给予了城市经济发展相当多的政策优惠,使得城市的第二和第三产业得到了迅猛的发展。相比于农村,城市拥有更多更好的工作机会、更好的教育条件、更好的生活质量、更好的城市文化,这些都成了城市化的内在拉力。这一推一拉的存在,使得中国城市化进程实现了快速推进。

3.资源开发面临严峻形势的影响

资源型城市是在资源开发的基础上形成和发展起来的,与其他城市的形成相比,有一定的特殊性。随着资源型城市的发展,我国自然资源自有的特征充分显露,而资源开发的内外部环境也发生了较大的变化,并且向着不利于资源型城市的方向发展,资源开发面临着越来越严峻的形势。

(1)矿产资源人均占有量少

我国矿产资源相对比较丰富,多种资源的储量在世界范围内都名列前茅,然而人均占有量仅为世界平均水平的58%,只有世界平均水平的一半,还有45种矿产资源人均占有量还不到世界人均水平的一半,石油、天然气、煤炭、铁矿石、铜和铝等重要矿产资源人均储量更是远远低于世界平均水平。发改委预测到2020年,除稀土外其他有限资源的保障度还会大幅度的下降。资源的国内生产供给量远远低于国内的需求量,需要大量进口才能满足国内生产的需求,这给我国的工业生产和经济运行带来了巨大的隐患。所以在资源开发时必须要制定合理的开发计划,要对资源进行可持续的开采,保护我国珍贵的自然资源。

我国矿产资源质量偏低,铁、铜、铝土、铅、锌、金等多为贫矿,除此之外,多为难选矿或共伴生矿,大型和超大型矿床所占比重较小。

矿产资源的质量偏低造成了矿产资源的开采成本普遍比较高,而生产出来的矿产资源实际利用效率较低。这不仅给资源开发带来了困难,也使矿产资源的成本上升、收益下降,还给以矿产资源为原料或能源的企业生产带来了困难。

(2)不可再生资源日渐枯竭

我国资源型城市的发展与工业化进程息息相关。随着工业化进程的推进,对于各种不可再生资源的需求不断增加,粗放型的经济增长方式和资源利用的低效率加速了对不可再生资源的消耗,在不可再生资源总量有限的前提下,随着时间的推移,将出现资源枯竭的现象。

随着时间的推移,资源枯竭城市在不断地增加,据国家发改委公布,我国此类城市已达69个。而资源型城市赖以生存的基础便是资源,随着资源枯竭,还未做好应对措施的资源型产业将受到致命的打击。即便资源还未完全枯竭,但随着开发的延续,开采的深度与难度都会增加,会相应地增加开采成本。当资源开采的变动性成本高于收益时,资源开采会因为无法取得边际贡献而终止,这会导致资源型城市主导产业的衰退。如果资源型城市的非资源型产业未得到很好的发展,未形成新的主导产业,这会给资源型城市的经济带来巨大的波动和影响。

(3)环境日益恶化

在我国,资源开发很长一段时间内采用粗放式开采方法,对生态的破坏和环境的污染都相当严重。生态破坏和环境污染在资源型城市是一个普遍存在的现象。我国资源型城市的建立和发展大部分都是依靠不可再生资源,资源开发的方式雷同,所以资源型城市生态环境的破坏主要体现在对土地、水资源、大气等方面的破坏。

资源开发对于土地的破坏主要集中于对土地的占用、污染和土地塌陷等方面。资源开发的生产活动以及服务活动中的大量废弃物会占用大量的土地,据不完全统计,我国工业固体废弃物排放量85%以上来自于不可再生资源的开采,这些固体废弃物积存重达60亿～70亿吨,占地5000公顷。这些废弃物不仅大量占用耕地、破坏生态平衡,而且还会排放大量的粉尘、有毒气体,严重污染大气、水源和土壤。^[2]

资源的地下开采也会造成一定范围内的地表下沉和塌陷,会引起地面气候的变化,也可能导致山体开裂、滑坡、泥石流等地质灾害的发生,严重地影响到资源型城市的生态环境。土地塌陷对于资源型城市来说是一种普遍存在的现象,要实现资源型城市的转型必须要治理好土地塌陷,然而治理土地塌陷的成本较高,如果没有足够的资金支持,资源型城市的经济转型将很难顺利完成。

资源开发对于水资源的污染主要集中在水体污染和水资源的浪费等方面,水污染主要由于矿产开采过程排放的废水以及固体废弃物对于地表水和地下水的污染,给人们的生活和生产造成很多不利的影响。大规模、高强度的开采还会造成水文地质结构的破坏,使地下水漏失。

资源型城市的空气污染主要来自于开采和利用过程中排放的废气、粉尘,以及排放的固体废弃物中有害元素的挥发。空气污染导致资源型城市的空气质量下降,例如采煤大省山西年废气排放量为3400亿立方米,颗粒悬浮物排放量为240万吨,全省人均排污量为全国平均值的2.9倍,其中颗粒物和二氧化碳排放量为全国平均值的6.7倍。^[3]空气污染给人们的生产和生活带来了诸多不利的影响。

4.全面深化改革新阶段提出的新要求

2013年11月12日,中国共产党第十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,这是推动我国新阶段经济发展的强大动力。在全面深化改革的若干重大问题中,与资源型城市发展相关的改革重点在以下几个方面:

首先,政府和市场的问题。党的十八届三中全会明确作出了“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的判断,这是现实的必然选择,也是认识不断深化的必然结果。中国经济能够保持30多年的高速增长,一个重要的原因就是要素驱动,即是依靠土地、能源、劳动力等要素的投入,推动经济的增长。要素驱动,政府能够很好完成。但全面深化改革,经济增长要向效率驱动转换,这需要强化发展动力,激活社会力量,方能完成。在这个背景下,必须充分发挥市场的作用,必须将市场和政府的作用充分结合。

其次,新型城市化进程的问题。党的十八届三中全会坚持走中国特色新型城镇化道路,特别强调推进以人为核心的城镇化,要求产城融合发展、以城带乡协调推进,健全城乡发展一体化体制机制。但目前城镇化面临土地、劳动力、能源、水资源和环境等诸多挑战,尤其是资源型城市,推进新型城镇化,实现城市可持续发展,已是必然选择。

再次,资源和环境问题。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》有这样的规定:“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革,加快建立生态文明制度,健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。”^[4]受资源开采强度和生态持续破坏的影响,资源型城市的可持续发展必须要围绕建设美丽中国展开,但任重道远,这是当前国家发展中的棘手问题。

二、改革开放以来中国资源型城市发展

1976年“文化大革命”结束后,我国经历了两年的徘徊时期,1978年党的十一届三中全会召开,确定了改革开放的发展政策。改革开放以经济建设为中心,取得了举世瞩目的成绩,也推动了城市化快速增长,资源型城市的经济发展也因此获得巨大发展。

(一)中国资源型城市发展的基本概况

1.中国资源型城市的数量及分布

关于中国资源型城市的数量及分布,根据不同的标准,学术界有不同的说法,本课题采用国务院于2013年11月12日发布的《全国资源型城市可持续发展规划(2013—2020年)》(以下简称《规划》)的判断。《规划》认为,资源型城市以矿产、森林等自然资源为资源指向,资源开采和加工产业为城市主导产业,包括地级市、地区等地级行政区和县级市、县等县级行政区。规划范围包括了262个资源型城市,其中地级行政区(包括地级市、地区、自治州、盟等)126个,县级市62个,县(包括自治县、林区等)58个,市辖区(开发区、管理区)16个^[5],如表5-1。

表5-1

续表5-1

续表5-1

续表5-1

续表5-1

注:带*的表示森工城市。

2.中国资源型城市的典型特征

中国资源型城市基本上是因为开发矿产资源而兴起的,作为一种具有特殊经济职能的城市,它既具有一般城市的共同特点,更具有其自身的典型特征。

第一,经济结构单一。经济结构,指在国民经济发展中不同产业、不同地区、不同经济成分等要素之间的相互关系,包括所有制结构、产业结构、分配结构、交换结构、消费结构、就业结构、技术结构和地区结构等内容。资源型城市经济结构单一首先表现为所有制结构单一。中国资源型城市基本上是在计划经济体制下建设和发展起来的,在所有制结构上主要以国有企业和国有控股企业为主,尤其是大中型国有企业或国有控股企业等公有制经济成分在城市经济结构中占有举足轻重的地位,非公有制经济成分所占的比重较小。其次表现为产业结构单一。中国资源型城市是依靠资源开采而建立起来的,因而产业结构主要以第二产业为主,并且主要集中在资源开采以及延伸的初级加工工业,缺乏深加工及高科技产业,第三产业不发达。再次表现为就业结构单一。由于资源型城市的产业属于典型的劳动密集型产业,因而资源型城市有大量的劳动力聚集,相对而言,这些劳动力以从事简单的体力劳动为主,知识结构单一,文化程度偏低。

第二,城市布局不合理。中国资源型城市大多是伴随着某种资源开采而形成和发展的,因而城市布局先天不合理。具体表现为:一是城市形成的突发性。我国大多数资源型城市的形成过程一般是:发现某种资源特别丰富,政府迅速投入大量人力财力物力进行开采,生产服务与生活服务部门大量涌现,城市逐步形成。只有几户人家的小村庄或荒无人烟的不毛之地,在很短的时间内就形成了一个城市。二是城市布局的分散性。资源丰富的地方,往往是比较偏远的地区,这就决定了资源型城市在布局上呈现分散性的特点。

第三,城市功能不完善。城市是由多种复杂系统构成的有机体,其功能是其存在的本质特征,是城市系统对外部环境的作用和秩序。城市主要有生产功能、服务功能、管理功能、协调功能、集散功能、创新功能等。我国资源型城市建立初期的功能比较薄弱且不完善,通常只是一个“采矿业基地”。主要表现为:一是城市发展对资源型产业高度依赖。资源型城市的主导产业是资源型产业及其延伸的初级加工工业,因此,资源型城市的一切都是围绕这个关联度极高的产业链而兴起的。无论是城市空间布局,还是道路交通、邮电通讯、医院学校,都是为这个产业链服务的,这就造成了城市功能的严重不足。二是企业功能与城市功能混合。我国大多数资源型城市的演变历程都是“先企业、后城市”,在管理模式上“政企合一”。为了自身发展的需要,企业创建了医院、学校、供水、供气、公交、公安等一系列社会服务机构,一个企业就是一个“小社会”。企业不仅承担着发展支柱产业的功能,而且承担着一般城市社会管理服务功能,这既严重制约了企业的生产经营,又造成城市功能不完善。三是城市环境、生态不断恶化。资源型城市以资源开采及加工为主,对城市环境及生态造成了巨大的破坏。

(二)中国资源型城市经济发展面临的形势

改革开放以来,中国资源型城市发展面临严峻的形势,在全面转型中,挑战与机遇并存。

1.中国资源型城市经济发展面临的挑战

在我国历史发展的不同阶段,资源型城市都曾在国民经济中发挥了重要作用。但是,由于各种原因,目前多个资源型城市面临资源枯竭和城市经济转型的问题。要实现资源型城市的经济发展,不论是其内部环境,还是其外部环境,都面临着非常严峻的挑战。

从内部环境看,中国资源型城市经济发展面临的挑战主要来自于以下几个方面:一是资源逐步枯竭。资源是资源型城市赖以产生和发展的物质基础,资源型城市对资源的过度依赖以及资源的不可再生性决定了资源型城市在经济发展中面临的最大挑战就是资源的逐步枯竭。伴随着资源的逐步枯竭,资源型城市还会出现一系列的问题,如资源型企业生产经营陷于困境、职工转岗困难、产业结构调整难度大、城市居民收入偏低、城市社会问题突出等等。二是产业结构不合理。资源型城市往往是因资源的开采而兴起的,采矿业及相关工业是主导产业,三大产业发展极不平衡,第二产业比重极大。且资源开采及相关产业属典型的传统产业,本身日趋老化,技术水平低,对生态环境的破坏大,要实现产业升级换代比较困难。三是城市功能不健全。我国的资源型城市一般都建在资源开采区域,而这些区域大都自然条件艰苦,区域范围辽阔,地理位置偏僻,城市建设和发展成本高昂,很难对城市功能进行完善,相应的文化、医疗、教育、街道等基础设施建设相对滞后。四是资源开发和建设生态文明的压力。资源型城市在发展中,面临资源继续开发、加工的问题,资源枯竭型城市还面临转型发展内生动力的问题和城市改造的问题。如何协调好资源开发和环境保护的问题,是当前世界资源型城市要实现可持续发展的棘手问题,是中国急需解决的问题。

从外部环境看,中国资源型城市经济发展面临的挑战主要来自于以下几个方面:一是资源产业的整体技术水平不高。资源型城市的主导产业大多属于传统采矿业,投资规模大,投资回收期长,以劳动密集型为主,新技术的应用程度不高,这就导致了资源型企业缺乏技术改造,生产成本高,环境污染严重。企业依靠自身进行改造的能力不足,而国家又处于发展时期,大规模资金投入有限。二是资源产业地位下降。进入21世纪以来,全球正逐步迈入知识化、信息化、生态化的时代,知识及信息的作用越来越强,新能源、新材料不断涌现。在新的历史时期,矿产资源在经济发展中的作用逐步降低,企业与企业之间,国家与国家之间,竞争的焦点往往是人才、知识、高新技术,资源型产业正在退出主导产业,逐步让位于高新技术产业。三是资源型城市经济发展滞后。改革开放以来,中国经济获得了长足的发展,社会主义市场经济体制正在不断地完善,市场正在全社会范围内对资源配置起到基础性作用。但资源产业和资源型城市的发展却相对不尽如人意,资源市场体系很不完善,与市场经济体制的要求极不适应。资源产业及资源型城市的发展,必将经历一个艰苦的转变过程。

2.中国资源型城市经济发展面临的机遇

中国资源型城市经济发展虽然面临内外环境的巨大挑战,但也存在着发展的良好机遇,具体表现在以下几个方面。

(1)可持续发展的要求不可逆转

可持续发展是人类21世纪的主题,世界环境与发展委员会的专题报告《我们共同的未来》指出:可持续发展就是“既满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要构成危害的发展”,并指出,满足人类的需要和愿望是发展的主要目标,它包含经济和社会循序渐进的变革。作为一种全新的人类生存方式,可持续发展涉及了环境生活领域、经济生活领域、社会生活领域等多个方面。

1992年,联合国大会通过的《21世纪议程》指出,在人类物质财富迅速发展的同时,人口剧增、资源过度消耗、环境污染、生态破坏和南北差距扩大等问题也随之成为阻碍全球经济发展和人民生活质量提高继而威胁着全人类的未来生存和发展的重大问题。在此背景下,人类必须寻求一条人口、经济、社会、环境和资源相互协调的可持续发展道路。

可持续发展观念是人类在经济社会发展过程中付出惨重代价之后,寻找到的未来发展的基本出路,其观点及方法已经深入人心,得到全球的共识,这为中国资源型城市的经济发展提供了强大的原动力。资源型城市的经济发展必须抛弃以资源消耗、环境污染为代价的传统模式,控制环境污染,改善环境质量,通过资源替代、技术进步、结构调整、制度创新等手段,使传统经济增长方式向可持续发展模式转化。

(2)社会变革和经济变革的强大推动力

改革开放30多年来,中国社会发生了巨大的变革,这种变革推动了资源型城市的经济发展。长期以来,中国资源型城市的发展变迁是由政府推动的强制性变迁,政府是主导力量,但随着改革开放的推进,市场和企业等力量发挥着越来越大的作用。三者共同促进了资源型城市的发展。政府有力地主导着城市发展的方向,市场有效地调节着城市资源的配置,社会发挥着资源型城市的主体作用。

政府在资源型城市发展中的主导作用通过以下路径来实现:一是转变政府职能,创新政府管理机制;二是制定产业政策引导资源产业的发展;三是完善法律法规促进资源型城市的良性发展。市场对资源配置的决定性作用通过以下路径来实现:一是运用市场理念构建资源开发成本要素体系,二是通过完善市场机制来促进采矿业及相关产业的发展,三是以市场促进资源企业和资源型城市的发展,四是充分发挥非公有制经济的重要作用。资源型企业作为资源型城市发展的主体,其作用的发挥关键是实现制度创新,主要包括四个方面:一是建立产权多元化的现代企业制度,二是管理制度创新,三是建立现代企业制度,四是充分发挥国有大中型企业的骨干作用。

(3)资源型城市生命周期规律的认识

经济转型是资源型城市发展的必然过程,因为资源型城市的经济发展有其基本的规律,这就是资源型城市发展的生命周期规律。由于资源型城市是在资源开采基础上形成和发展起来的,所以资源型城市的生命周期与资源产业的生命周期是同步的。本文借鉴刘力钢等的观点,将资源型城市生命周期分为四个阶段,即形成期、扩张期、繁荣期和衰退期。^[6]

资源型城市的形成期是指资源开发前的准备时期。资源开发是资源型城市存在和发展的基本条件,在前期开发阶段,主要工作包括开采条件的勘探、开采方案的制定、城市发展规划以及城市基础设施建设等。

资源型城市的扩张期是指资源开采从全面投产到生产达到设计规划这个阶段。在这一时期,资源产业大发展,矿区逐渐集中,城市初步形成规模。

资源型城市的繁荣期是城市资源型产业获得大发展的时期。在这个时期,资源产业规模开始稳定,资源产品增长趋缓,资源产品的销售基本平稳。在繁荣期,资源产业成为城市的主导产业,在城市的经济发展中起着决定性的作用。

资源型城市的衰退期是指城市资源枯竭,资源产业出现衰退的时期。这个时期的主要特点是:资源产业生产能力急剧下降,资源企业经营困难,出现大量富余人员,资源城市社会问题突出。

三、中国资源型城市经济发展的全面转型

资源型城市经济发展的转型问题,是我国经济发展中遇到的难题。可以说,这些城市的经济转型成功与否,对我国经济是否能够协调发展至关重要。靠自然资源优势发展起来的城市,随着生产过程中可使用的资源不断消耗、日渐枯竭,这些城市自然而然会遇到发展难以为继的问题,如果按照原来的发展路径继续走下去,这些资源型城市难以摆脱走向衰落的命运。走经济发展转型之路,对资源型城市来说,无疑是扭转衰落之局面,使区域经济保持快速、健康、协调发展的良好出路,大大有利于这些城市实现自身的可持续发展。

(一)转型是资源型城市可持续发展的必然之路

城市可持续发展是在保持城市功能正常发挥、经济持续增长、社会不断进步、生活质量逐步优化、城市现代化水平不断提高的前提下,实现资源的永续利用、环境质量的不断提高,并为未来城市的发展留有充分的条件与空间。^[7]对于资源型城市来说,可持续发展需要有计划且适度地开发利用该城市自身的自然资源,提高资源的利用效率,使之不仅满足当代人生存发展的需要,同时也不损害后代人满足其生存发展的需要,理顺资源型城市经济发展与资源合理开发利用和环境保护之间的关系,促进经济、社会、生态环境之间相互协调发展。

与非资源型城市相比,资源型城市的生态环境质量相对较差。在资源开发利用的过程中,造成生态系统破坏和自然环境的污染,是资源型城市面临的一大问题。经过长时间的积累,这些问题会严重影响这些城市的可持续发展。大体上来说,资源型城市对矿产资源的开采利用过程中引起的环境问题主要包括以下方面:一是破坏地表水及地下水资源。具体说来,对地表水及地下水资源的破坏包括在对自然资源的开采过程中对它们所造成的初次污染,在对已开采出的自然资源的运输、加工利用过程中所造成的二次污染,以及二次污染与初次污染相结合因此而带来的更复杂的一系列环境破坏问题。二是毁坏土地资源。资源型城市在开采利用矿产资源时,对土地资源造成的毁坏既是显而易见的,又是难以修复的。这些破坏体现在堆放开采出来的矿产资源时,对土地大范围的占用、污染,以及开采后造成的土地塌陷,还有加工利用过程中所产生的数目庞大的固体废弃物遗弃在地面上造成的土地破坏等方面。三是致使空气质量恶化。资源型城市在对矿产资源进行开采与利用过程中,产生的废气对空气造成污染,使空气质量恶化。对空气污染的来源主要包括开采利用资源过程中大量排放出来的二氧化硫等有毒有害气体、粉尘等微小颗粒物以及废渣中的易挥发元素挥发形成的烟尘等。

冰冻三尺,非一日之寒,资源型城市所面临的上述环境问题,是日积月累而形成的,而且这些环境问题错综复杂,相互交织着。要想使坚冰融化,非一日之暖就能办到,而应当从经济社会全面发展与环境资源合理保护等多方面着手,才可能摆脱资源型城市目前所面临的困境,实现区域经济的可持续发展。转型是资源型城市实现经济与社会可持续发展的必然之路。

首先,转型是资源型城市改善环境污染问题、避免资源枯竭引起经济衰退、实现经济社会可持续发展的迫切需要。一直以来,资源型城市按照传统的粗放型经济发展方式来从事经济开发活动,对自然资源的消耗量庞大,利用率较低,浪费严重,与此相关的诸多社会、经济、环境问题自然随之而来。经济发展的转型,为化解上述问题提供了一条可行的道路。在转型的过程中,要统筹兼顾,从保护生态环境、积极寻求新的经济增长点、不断优化产业结构等方面综合考虑,做到生态环境、自然资源、经济社会等多方面、全方位的可持续发展。

其次,转型是符合全世界经济社会发展的大趋势、大潮流的。资源型城市转型是全球性的问题,随着资源的日渐枯竭,很多依靠自然资源优势而发展起来的城市已经或正在走向衰退,为了避免陷入经济衰退的泥潭,各国都在积极寻求新的经济增长点,以带动经济的可持续发展。世界上很多知名的资源型城市在20世纪60—70年代就开始了经济转型。因此,借鉴发达国家资源型城市经济转型经验已成为我国资源型城市经济转型的重要路径之一。

(二)转型是资源型城市经济协调发展的前提条件

资源型城市经济发展的转型,不仅仅关乎该城市自身的发展,它还与邻近区域之间的协调发展密切相关。单个资源型城市在制定并实施经济结构转型的政策时,不能只从自身利益出发,弃他人于不顾,而应当加大与邻近城市和地区的分工协作,充分发挥各自的比较优势,取长补短,实现优势互补,促进各方的经济协调、快速、健康发展。经济发展的成功转型有助于理顺单个资源型城市与邻近区域之间经济发展的关系。经济转型是促进区域经济协调发展的前提条件。

1.资源型城市转型激发区域经济发展的活力

资源型城市通过走经济发展转型之路,使经济结构更加合理,从而不断激发区域经济发展的活力。国内生产总值(GDP)增长速度是衡量经济发展活力的一个最直接的指标。随着经济转型而引起的区域发展协调性的增强,对有效地整合区域内的各种资源,取长补短,降低资源、产品、从业人员流动的成本,不断提高区域内经济发展的效率,能起到积极的促进作用。通过区域优势互补,资源型城市在促进经济发展时,可以综合考虑,合理安排,利用区域内的多种生产投入要素,与区域内邻近城市进行资源整合,从而避免重复建设、产业布局安排不合理所造成的资源无谓浪费问题。可以说,以上举措皆有助于加快经济增长的速度,激发经济发展的活力。

2.资源型城市转型挖掘出更大的市场潜力

随着资源型城市经济发展的转型,产业布局更加合理,从而可以在该区域内挖掘出更大的市场潜力。某一区域的市场潜力,以区域间各个城市的分工协作为基础,受各城市自身原有的生产者与消费者数量的制约。在市场经济的条件下,通过减少价格机制发挥作用的障碍,有助于实现区域内各城市经济利益最大化。在利润最大化这一目标指引下,生产者通过研究与开发,向市场提供更多新的商品与服务,区域的市场潜力不断地被挖掘出来。从微观经济学的基础理论可知,信息不对称是导致价格机制失灵的一个不可忽视的原因。事实表明,在经济运行得越有效率的地方,市场信息的流动就会越快,反之亦然。通过加快信息流动速度,减少信息的不对称性,让价格机制这只“看不见的手”充分发挥对市场的调节作用,有益于区域市场潜力的扩展,从而为区域经济协调发展创造有利条件。

(三)转型是维护资源型城市社会稳定的基本要求

众所周知,资源型城市最初主要是依靠开采和利用不可再生的自然资源来实现自身经济的发展,随着资源的逐渐消耗,濒临枯竭,这些资源型城市赖以发展的资源优势将一去不复返,维持经济发展的核心产业不断萎缩,相应地,下游产业在发展上也后继乏力,难以继续生存,又几乎没有其他可替代的产业,这使得资源型城市的经济发展状况极不乐观。此外,因资源开采利用过程中造成的环境污染问题严重,各种因资源枯竭引起的经济与社会问题相继出现。具体表现为经济发展速度不断减缓,大批原来从事资源开采、加工作业的从业人员面临着失业的窘境,一旦没有资源可以开采利用,这些从业人员将失去工作,因而断了收入来源,这将使得社会收入差距进一步拉大,极易激化社会矛盾,诱发群体性事件,造成社会动荡。

要想实现可持续发展,资源型城市经济发展的转型是必由之路,在制定和实施各种经济转型政策的过程中,难免会引发形形色色的社会问题。有研究表明,在资源枯竭型城市中,普遍存在产业转型与社会稳定的高度关联。^[8]如何做好维护社会稳定工作,是一个充满挑战的任务。对资源型城市来说,不走经济发展转型之路,维护社会稳定的工作将困难重重,难以着手。资源型城市经济发展的转型是维护社会稳定的基本要求。

首先,及时化解社会矛盾,预防群体性事件的发生,维护社会整体稳定,是实行经济发展转型政策的首要任务。资源型城市转变经济发展方式、走转型之路,无异于一次改革。长期以来的历史经验表明,随着改革的推进,会导致利益格局的变动。改革成功与否,对维护社会安定团结至关重要。如果改革措施得当,取得成功,会造福一方,促进当地的经济发展、社会和谐,提高人民的生活质量。人民安居乐业,自然不会出现激烈的社会矛盾,更不会爆发突发性公共事件,整个社会就能实现平稳发展、不断进步。

其次,一个安定和谐的社会环境,又会进一步促进资源型城市经济发展的成功转型。就业难、缺乏社会保障、环境污染等问题长期困扰着资源型城市,诸如此类问题的频繁出现,增加了整个社会的不稳定因素,给社会的长治久安埋下了安全隐患,如果不加以引导而任由其自由演化,后果很有可能是严重的。照着原有发展路径走下去,将会因资源濒临枯竭而导致经济发展面临困境,从而激化社会矛盾。社会矛盾的激化,意味着社会动荡,在矛盾重重的社会环境里,正常的生产经营活动都没法保障,经济转型更不可能实现。所以说,只有通过经济发展的转型,才能从方方面面拓宽就业渠道、完善社会保障体系、淘汰污染严重的产业,创建一个安定团结的社会环境,积极稳妥地推进和谐社会的构建工作,全方位、多角度做好维护社会稳定的工作。有了一个安定团结的社会环境,经济活动得以开展下去,经济发展转型的工作也得以顺利地进行,并最终实现资源型城市经济发展的成功转型。

(四)转型是资源型城市经济结构调整的重要环节

经济结构,其核心部分是产业结构,也包括收入分配结构、消费需求结构、对外贸易结构、人的素质结构、职业结构和技术结构等各方面、各层次的国民经济结构。^[9]

资源型城市大都面临着经济结构,特别是产业结构不合理的现状。在这些城市,产业之间的关联度偏低,三种产业结构的比例不平衡,第一产业基础比较薄弱,第三产业的发展相对较慢,而以资源开发利用为主的第二产业却迅猛发展,但可开采利用的自然资源数量毕竟有限,难以支撑当地经济的持续发展。此外,在这些地方,大多是中小型企业在从事着资源开采利用的工作,它们的生产工艺、操作技术相对落后,企业员工素质整体偏低,这些因素严重制约了当地经济结构的调整,这些城市要想在现有条件下优化经济结构,更是难上加难。怎样尽早调整经济结构,实现经济发展的成功转型,是资源型城市当前所面临的重大挑战,因此其转型成为我国社会经济结构调整的重要环节。

首先,没有资源型城市经济的成功转型,就没有中国社会经济结构调整的顺利完成。改革开放以来,我国经济高速发展,国家的经济建设事业取得了举世瞩目的成就,这其中,资源型城市所做出的贡献功不可没。中国地域广阔,资源丰富,资源型城市数量庞大,人口众多,在我国社会经济生活中占有举足轻重的地位。但是,不同地区的经济发展水平和发展速度不同,这种地区差距对国家的经济发展和社会稳定影响甚大。当不同地区之间经济差距拉大时,将弱化区域经济合作所带来的利益共赢,甚至诱发区域之间的不正当竞争,削弱不同地区、不同产业之间分工协作的优势,进而阻碍资源型城市产业转型的进程,这些城市的经济转型进程受阻,会有损我国经济结构调整的顺利进行。

其次,没有资源型城市的可持续发展,也就难以实现全国的可持续发展。资源型城市的可持续发展问题是关乎国计民生和社会稳定的重要问题,这些城市面临的发展难题与我国经济整体发展水平休戚相关。要实现某个地区的可持续发展,需要不断协调与平衡多方的利益诉求,在有效保护自然生态环境与促进经济社会持续健康发展之间取得平衡,在遵循自然法则、经济规律和道德准绳的基础上,去实现求生存与谋发展的目标。在现有约束条件下,立足当下,放眼未来,综合考虑地区内不同城市之间,以及地区与地区之间的自然资源、生态环境、经济发展、社会进步等多方面的可持续问题,统筹兼顾各方切身利益。资源型城市与我们国家这个整体,二者之间是相互依存的,整个国家由各个地区组成,要想实现国家整体上的可持续发展,离开了各个资源型城市的可持续发展,就不可能实现。