日本行政财政改革之邮政民营化的实例

伊藤真利子

前　言

近几年，邮政民营化被强制推行，并被作为推行规制缓和与市场经济化的新自由主义经济政策的一环，最终在全球化引起的巨大制度变革中得以实现。2001年4月上台的小泉政权采用极端政治方式推进邮政民营化，将之作为“没有禁域的结构改革”的核心。其政策目的在于，瓦解通过利益诱导型政治向地方进行收入再分配机构的财政投资融资（以下简称财投）制度，特别是道路公团民营化及充当其资金来源的邮政储蓄的民营化。邮政储蓄在2001年实现自主运营，通过国债市场这一最主要途径，对金融财政体系改革造成重大影响，这是宏观经济一大危机因素。

一、向新自由主义转变与日本行政改革

第二次石油危机引起物价水平高涨，撒切尔、里根政权在这时登台了。新自由主义始于1979年撒切尔政权成立之时，迫使第二次世界大战后福利国家化的发展减速，也使得基于凯恩斯政策的战后成长路线发生转变。新自由主义政策主要在英国和美国推行，这一政策的出台针对的是欧洲战后经济发展不平衡、特别是德国经济和东亚的日本经济的快速成长。撒切尔保守党政权统治下的英国出现了“小政府论”的说法。该政策以提高国际竞争力为目标，主要依靠国营企业私有化导入竞争环境以及劳动组合弱化带来的工资制度变革。

与此相对，美国里根共和党政权统治时期，其提出的“小政府论”采取了旨在促进投资、削减社会保障费的减税政策，该政策对高额纳税人非常有利。但是，里根政权一方面打出“强大的美国”口号，采取军事扩张路线，在削减社会保障费方面也没有取得实际成果。财政收支明显恶化，出现了“双胞胎赤字”，即国际收支与财政收支均为赤字。里根政权得到的是“无果的凯恩斯政策”，美国的国际竞争力反而被弱化了。美国作为基轴通货国，同时是最大的债务国，这样就使国际金融体系存在巨大的风险要因。由此看出，英美两国在政策执行过程中也出现了不能用新自由主义一概而论的复杂情况。

日本在1982年由刚刚执政的中曾根政权提出了“战后政治总决算”。中曾根政权推行的行政改革以临时行政调查会为中心，对1940年体制以来超重的政府机构进行重新考察，同时开展了“小政府论”，将其扩展为一场国民性的运动。其着眼点在于被称为财政赤字元凶的旧国铁民营化。从当时国铁的庞大赤字来看，的确有必要采取一些根本性的对策。但若考虑到当时日本经济及其国际竞争力，对于日本是否有必要急迫地对福利国家化进行转换，恐怕仁者见仁智者见智了。日本相对轻松地度过了第二次石油危机，日元贬值带来出口额的增长，从而情况没有像英美那样窘迫。

日本在发达国家中对国债的依存度最高，面临的课题是通过“无需增税的财政重建”使财政收支趋于平衡。国铁是与自民党共同构成1955年体制的社会党的最大根据地，故此国铁民营化包含有削弱其劳动组合的政治诱因。日本所谓的民营化可以说是政治主导的。但是石油危机引起国际性的相对价格剧烈变动，发达国家的经济成长率和企业收益较低，这种事实也增加了企业合理化要求的紧迫性。日本一段时期内保持了相对快速的成长，民营化路线也在社会范围内达成了共识，并且开始了以后一系列的民营化。

临时行政调查会在国铁、电信电话、烟草专卖三大公社民营化过程中，起到了推波助澜的作用。下面就来看一下第二次行政改革，这是包括金融产业在内的邮政民营化前史。

二、邮政民营化前史

1996年11月，在桥本内阁召开的行政改革会议上，就行政机构整编与统合问题，讨论了推进的基本方向。行政改革开始以来，对金融在制度上进行重新审视的要求日益高涨，国民对政官不分离的现状表示不满并且对政治关心程度降低。中央省厅等部门的改革旨在打破政官业不分的结构，将膨胀、死板的战后行政体系从根本进行改变，以简约、效率、透明的“小政府”为目标，将国家行政“从官到民”、“从国家到地方”进行重新审视。

1955年体制瓦解，社会党分裂以后，国民的指责集中到自民党政治上来，以行政指导为轴心的战后行政转型已经到了势在必行的局面。面对战后政治环境的改变，桥本政权首先采取对策以应对批判凯恩斯政策的新自由主义政策的推进。日本向新自由主义政策的转变带有特异性，即国铁是社会党的根据地，其劳动组合的弱化与政治变动密切相关。

桥本政权也在其过程之中，情况基本相同。继国铁民营化、电信电话民营化之后，邮政三项事业与财投制度改革与大藏省改革并列成为焦点。1997年夏，行政改革会议开始进行审议，9月公布了中间报告。^[1]邮递、储蓄、简易保险三项业务中，邮递为国营，简易保险为民营，储蓄为民营，为此关于废除邮政储蓄金与大藏省、资金运用部之间的存款制度，也制作了相关草案。在该中间报告里，虽然以民营化为方针，对于三项业务一律民营化所欠缺的条件，行政改革会议也作出明确承认。邮递业务继续国营是考虑到全体国民在享受通信服务的一致性，邮政储蓄以民营化为目标，但庞大的官营储蓄机构向民营转变时对金融市场的影响令人担忧。中间报告公布后经过1年审议，1997年12月提交的最终报告又令事态骤变。报告中提出了中央省厅大规模的整编计划，邮政三项业务在5年后公社化，明确表示“不进行民营化”^[2]。

1998年6月，在最终报告的基础上又增加了各省厅与执政党参与协调的内容，确立了《中央省厅等改革基本法》。省厅部门数量由21个缩减为12个，内阁职能得到强化，针对官邸体制，还成立了经济财政咨问会议。邮政省改组后被纳入总务省，并决定省厅整编后2年以内，即2003年以后，邮政三项业务将进行公社化改革。对新的财务省职责进行规定的条款中，资金运用部资金法规定的邮政储蓄和年金储蓄金存款制度也被废除。财投制度进行了如此彻底的改革，财投在资金运用部的存款制度在2001年3月宣布终止。

财投改革以后，邮政省百年来全额自主运用邮政储蓄资金的宿愿得以实现。但依据邮政储蓄金法，为确保安全，邮政储蓄资金被主要用于国债。^[3]在自主运用的名目之下，旨在从国债中脱离，若对于国债消化产生障碍，便会发生国债市场行情骤降、长期金利上涨，给金融市场造成混乱。尽管市场自由化以及金利弹力化不断发展，但邮政储蓄具有公的特性，会注意对市场的影响，同时发挥着接纳国债的作用。

经济财政咨问会议的成立与财投改革也被纳入行政改革的范围，这是在为10年以后邮政民营化奠定基础。^[4]下面来俯瞰一下20世纪90年代经济结构的特征。

三、小泉政权起步阶段的时代背景

20世纪90年代初的“泡沫景气”崩溃以后，日本经济经历了长达10年的停滞，政治也处于迷茫状态。泡沫破灭带来资产价格暴跌，给企业及个人极大的打击，金融机构出现大量不良债权。不景气长期存在的最主要原因在于，不良债权累积造成充当经济循环系统的金融机构出现功能障碍。1997年北海道拓殖银行破产，随之山一证券、日本长期信用银行、日本债券信用银行等相继宣布破产，打破了银行不倒的神话。

近来美国的投资银行每况愈下。以该投资银行为模型在战后进行重新整编的综合证券此时也开始发生动摇。曾被作为日本式的长期信用典范债券发券银行是战后GHQ主导证券改革最终妥协的产物，也最终解体。庞大的不良债权加重人们对金融体系的不信任，政府制定了《金融功能稳定紧急措施法》、《金融功能早期健全紧急措施法》等法规，通过注入国家资金以重建金融机构。金融机构做出反应，加紧处理不良债权、增加自身资本比例。

日本经济在平成时期的不景气被称为“失去的十年”，对此政府加强了对短期宏观经济政策的重视程度，将经济景气对策作为各地公共事业的中心。1992年宫泽首相到2000年森首相，历届内阁总共出台了10项刺激经济的政策，总规模超过130万亿日元。这一系列政策的结果是，给国家及地方自治体又累积了远远超过GDP的巨额国债赤字。20世纪90年代的政策中没有关于处理不良债权和过剩设备的，而是依靠财政支出来维持支撑经济状况的。各地方存在一些形同虚设的基础设施，净是些“地方公共事业泡沫”，不仅花费了高额成本，在增强日本经济活力的功效上有些牵强，这一点与20世纪70年代以前的情况不同。

“失去的十年”中，政府出台了加大财政支出的措施，但效果甚微。不仅如此，日本经济背上了不良债权和财政赤字的双重包袱。持续负增长使人们对日本经济前景担忧，反映在股市低迷和创纪录的通货紧缩上。此外，政府在推进改革上的不力，让国民深感失望。20世纪90年代末，对不良债权的处理带来金融不稳定，最终引起金融危机。泡沫经济崩溃以后，日本政治和经济处于闭塞状态，就在这时登台的是一直坚持邮政民营化的小泉纯一郎前首相。

2001年4月小泉政权上台后，全面展开了行政财政结构改革。小泉政权以“没有改革就没有成长”为思想指针，宣称进行一场“无禁域的结构改革”，首次推行新自由主义结构改革。2001年6月公布了结构改革的指针性文件《经济财政运营及结构改革基本方针》，提出促进市场自由竞争的结构改革才是活跃经济财政的基础。^[5]在这样的方针指导下，小泉政权面对90年代以后经济不景气和财政赤字的双重难题，对“金融”、“规制”、“财政（税制、岁出）”三大支柱进行了改革。改革中“保持国债发行量30万亿日元、抑制重复的公共投资”，即使在不景气时期也要慎重处理财政支出，不惜将政治生命作为赌注，把之前提出的邮政改革推进至实质阶段。

小泉首相被媒体评价为“民粹主义”、“一句话政治”。利用传媒手段，通过政治方式传达国民的声音，小泉改变了以往自民党由下而上的政策决定体系，向世人展示了强大的领导权在日本政治的可行性。小泉结构改革的政治基础在于其体制，将政策决定权集中在一小撮学者和商界人士组成的领导层手中，以“官邸主导”、“首相主导”为名强行推进改革。^[6]

迫于来自小泉改革的强大政治压力，邮政民营化被迅速推上日程。但邮政储蓄民营化使得邮政民营化的情况复杂化了。邮政储蓄民营化对国债市场的影响，可能使弱化了的金融体系硬着陆，从而直接关系到金融体系的重新整编。下面就来关注一下这个问题。

四、邮政储蓄改革的弊端

贯穿于20世纪90年代的长期不景气和民间金融体系风险增加造成邮政储蓄骤增。如图1“邮政储蓄动向”所示，邮政储蓄额持续增长并在1999年达到260万亿日元。90年代通货紧缩使金利大幅降低，邮政储蓄在此时发挥了其安全资产管理的竞争优势，在金融局势不稳定的时候，流入了大量退避出来的资金。邮政储蓄剧增使本来高金利的定额储蓄出现金利下滑。资金动向的改变产生国债价格不稳定的后果，给金融市场造成巨大影响，从这一点来看，结果无疑是邮政储蓄自身的财务风险大幅度增加。

图1　邮政储蓄的动向

注：其他年度末总额为储蓄金、住宅储蓄金、教育储蓄金、财产积累储蓄金的总和。
资料来源：日本邮政公社《邮政行政统计数据》，外汇储蓄编。

邮政储蓄在2001年4月财投改革时进行了结构重组。邮政储蓄资金作为财投的原始资产曾义务存储在大藏省资金运用部，而财投改革以后改为全额自主运用，若妨碍国债消化，会使金融市场出现混乱。证券市场不景气和财投改革最终使邮政储蓄集中到国债这里来了。市场自由化、金利弹性化不断加强的过程中，邮政储蓄越是增加，越是会提高财务风险，甚至波及金融市场。

20世纪90年代的经济景气对策使国债发行量增加、额度累积，造成国债暴跌和金利上涨的风险加大。如表1“国债发行推移”所示，国债发行周期缩短，由此会引发金利上涨时国债增加、财政赤字扩大。长期不景气逐渐恢复的过程中，金利上涨、国债价格下跌，会给国债出售带来压力。那时如果发生大量放弃国债的情况，由于国债持有大量邮政储蓄，会直接导致国债价格暴跌和长期金利上涨。不仅给邮政储蓄自身造成巨大损失，会给金融资本市场及金融证券体系带来严重影响，摆脱不景气的初衷也无法达成。

表1　国债发行的推移

注：新债为4条债与特例债的总和。
资料来源：日本财务省《战后国际管理政策的推移》，同《calendarbase市中发行额年限分类推移》。

这种担忧并非杞人忧天，1998年12月的“资金运用部打击”使财政当局已意识到，国债发行的市场评价会立刻反映在市场金利的变化上。此后，财务省意识到不能任意扩大国债市场，将工作重点转移到国债管理政策上并作为最重要的课题之一。在摆脱长期不景气的过程中，财政当局意识到国债总额增高的痛楚，被国债暴跌的噩梦惊醒。

公社化以前的邮政储蓄，得到自主运用权，但无法自由出售国债，手脚被紧紧束缚住了。邮政储蓄关系到国债对金融市场的影响，与公共利害有关联，加之其自身经营的状况能否健康发展。于是邮政储蓄被这两点利害关系夹在当中不能动弹。日本邮政公社始于2003年4月，一边着手构建经营的主体条件，同时将强化其健全保障和经营力量作为方针。具体来讲，依靠邮政储蓄金自然减少，达到适当的软着陆，转变以往的资产运用，将构建新的收益结构作为目标。从微观角度来看，以瞄准民间企业为前提，这可以说得上是合理的经营决策。持有巨额国债的民间金融机构与力图避免国债暴跌的财政金融当局之间，又会因此产生巨大的隔阂。因此，日本邮政公社采取了不同于以往定额储蓄和依存于国债的方式，这一举措会使政官财三方面临严峻的对抗形势。

结　语

如本文所述，邮政储蓄由于其持有巨额国债，会对金融市场产生深刻的影响，它的民营化带有相当大的风险。邮政储蓄属于国家事业，利率上涨引起国债价格下滑，即使这样可以减少抛售国债，但若完全民营化，很有可能造成国债价格风险升高，此时一旦被疯狂抛售，国债价格暴跌、长期利率上升，引发金融市场的混乱。小泉政权在这些现实问题没有得到充分解决的情况下，推行了邮政民营化改革。

20世纪90年代经济不景气，日本在这时采取了一系列恢复经济的措施，其中包括发行大量国债。与此同时，长期不景气以及民间金融体系的风险不断增加，邮政储蓄被视为安全资产，其储蓄额急速增长。这些资金由于证券市场不景气和财投改革，被集中运用在国债中。因此，国债价格下跌引起抛售国债，一系列连锁反应使恢复经济过程中的利率上涨，这极有可能造成邮政储蓄成为巨大的危险品。财政当局和民间金融机构都开始意识到了这一点。而此时小泉加速推进邮政公社民营化改革，对公社民营化的路线对立也产生了影响。

对这一政策的修正早在小泉政权末期就已经开始了。市场经济的不断发展，间接金融向直接金融的转变，泡沫经济产生和破灭，此后的长期不景气，最终政府决定增加国债发行量，邮政储蓄民营化在日本经济的现实面前遇到了极为困难的问题。换言之，邮政民营化可以概括为，在日本推行新自由主义的政治历程中，在邮政储蓄民营化这一点上，与推行规制缓和、市场经济的新自由主义过程交叉，被迫进行修正。

（作者：日本青山学院大学博士研究生；贾佳译）

【注释】

[1]［日］《行政改革会议中间报告》，1997年9月3日。

[2]同上，1997年12月3日。

[3]［日］递信协会：《递信协会杂志》（2002年10月号），第5—6页。

[4]［日］朝日新闻《变转经济》采访班编：《失去的“20年”》，岩波书店2009年版，第199页。

[5]［日］竹中平藏：《结构改革的真相》，日本经济新闻出版社2006年版，第148页。

[6]David Harvey：《新自由主义》，渡边治监译，作品社2007年版，第318页。