清末的财政改革

三、清末的财政改革

晚清时期的财政，虽然在根本性质上仍然是封建主义的，但也具有了某些近代的因素。这一时期，西方对中国的影响进一步加深，国内资本主义经济也更加发展，这些不能不在国家财政上有所反映。其实，早在同治时期洋务运动兴起以后，清王朝财政每年用于洋务的开支，特别是其中用于兴办近代工矿和交通运输业的那一部分，就已经不完全是封建主义性质的了。甲午以后，特别是庚子以后，一方面，清政府在内外压力下不得不变革维新，推行种种新政，财政中这类支出的比例进一步增大；另一方面，随着资本主义经济的发展，财政收入中也增加了新的内容。特别是来自各种国家投资的官营近代企业的收入即所谓“官业收入” ，渐渐成了国家岁入的一个项目，反映出财政收入中近代因素的成长。到清末光绪、宣统之际，作为新政措施之一，清政府又模仿资本主义国家对原来的财政管理制度进行改革，如设立财政处、编制财政预算、建立国家金库制度即成立大清银行（初称户部银行）等等，使王朝财政进一步具有了近代色彩。

上述体现了晚清财政中近代因素成长的几个方面，有关新政费支出的情况上面已经谈到，以下仅就官营企业收入和清末财政改革情况作一些介绍。

（一）官办企业及其收人

这里所说官办企业，包括完全由政府投资的官办企业和由政府垫款或投资的官督商办、官商合办企业。后两种企业的官款收益也构成当时官业收入的一部分。

晚清官办企业涉及的领域大致有军用工业、民用工矿业、交通运输业、金融业几个方面，现分述如下：

1．军用工业

军用工业在甲午后无大发展，新建几处军火厂除创办于1902年的山东德州机器局具有一定生产规模外，^[132]其余都是规模不大的小厂，仅能承担修理任务和少量枪炮子弹的生产。军火生产仍主要依靠原来几家大的制造局厂，特别是老牌的江南制造局和1895年正式建成投产的湖北枪炮厂；造船则靠福州船政局和1905年从江南制造局分出来的江南船坞。

军用企业都是官办，生产也不以营利为目的。这类企业对于清政府财政基本上只是支出，谈不到收益。不过在甲午后，因清政府财政困难，拨款不足，部分企业也有改行商业化经营及生产民品的尝试，尤以江南船坞较为突出。该坞自从江南制造局划分出来后，即“仿照商坞办法”独立经营，承造及修理各式船只，到清亡时总共盈利76万元，与当初独立时所核定的资产额大略相等。^[133]独立经营后，江南船坞除每年向制造局缴纳租金外，最初所借江南粮道库20万两开办费至1912年也已陆续还清。其他如福州船政局自光绪二十四年建成大坞后开始承揽中外轮船修理业务，并推行承造商轮订货办法（后更推广到兵船）；江南制造局曾试造矿务、农务机器，又曾拟铸铜元，等等，但均无大成效。到清末，多数军用企业因政府拨款不足及经营不善、贪污中饱而处在收不抵支的亏损局面，有的且大量负债或停产、半停产。

2．民用工矿业

与军用企业全由官办不同，官营民用企业有官办、官商合办和官督商办不同形式，而尤以官督商办为最多。官督商办本意是由官主持，商人出资，但实际因商股招徕不足，这类企业大多有官款垫借为开办经费，一般由企业在一定时期内偿还。官方从这类企业除得到垫款的官息外，通常还享有产品或服务的优先供应及价格上的优惠。甲午后，因经费支绌及经营管理不善，官营民用工矿企业有不少招商承办，最终转化为民营。如纺织业中的上海华盛纺织总厂，原为盛宣怀在李鸿章上海机器织布局基础上办起的官督商办企业，1901年盛以经营亏损奏请“招商顶替” ，由官产变成为盛氏私产。张之洞在甲午前后创办的湖北织布、纺纱、缫丝、制麻四个官局，也在1902年以租期20年、年租银10万两为条件租给商人，以后历经改租，最终发展成著名的裕大华纺织资本集团。又如钢铁工业方面的大型企业汉阳铁厂，建成仅两年多即因不能正常生产，又缺乏改造设备的巨额资金，而连同所属大冶铁矿一起“招商” ，于1896年交给盛宣怀承办，由官办企业变成为官督商办；1908年盛将汉阳铁厂、大冶铁矿与萍乡煤矿合并组成汉冶萍公司后，更转变为完全商办。张之洞开办汉阳铁厂和大冶铁矿总共耗银580余万两，^[134]交盛承办时曾规定自铁路局购买该厂钢轨之日起，“所出生铁售出，每吨提银一两” ，以还官局用本；“官用还清后，每吨仍提银一两，以伸报效” 。^[135]而实际盛接手后一两也未缴过，白领了巨额官产。也有些企业虽经营效益不错，却被外资恃强骗占或吞并。前者如甲午前开办的开平煤矿，后者如1907年开办的滦州煤矿。黑龙江的漠河金矿和观音山金矿也曾在八国联军之役后一度为帝俄侵占，1906年才收回主权。上述官营企业在发生变化过程中，有的收回了官款投资，有的却流失了。

尽管招商承办成为甲午后官营民用工业的一股潮流，这一时期新办的官营企业仍很不少，尤以采矿业方面为突出。甲午后，清政府及各省当局视采矿为利薮，兴起一股开矿热潮，不少省成立了矿务总局或矿务总公司，企图全面开展矿务活动并加以控制。如在较早设立此种机构的湖南省，自1895年奏准设矿务总局后，先后开办官矿19处；又设有官矿总公司，集巨款购买矿山数百处，10余年间核准兴办了一批官商合办及商办矿厂。新办各矿，虽多数经营不善，有的且不久即停办，但有的也颇有成绩。如常宁县的水口山铅锌矿，1896年巡抚陈宝箴设立官局，初以土法开采，1906年后购买机器改用西法，所产矿砂一直很旺，每年盈利计规银百余万两，成为湖南岁入一大宗。其他省也有办得好的，如光绪1904年成立的云南个旧官商有限公司（官商合办），通过向各炉号贷款收锡经销，获利不少。

这一时期各省地方政府还创办了一些小型民用工业和公用事业。如湖广总督张之洞和陈夔龙曾在湖北兴办皮革、造纸、印刷、针钉等厂。又如两广总督岑春煊曾在广东兴办水泥厂、增源纸厂、^[136]官纸印刷局等工厂和自来水公司，继任的张人骏又收回原由英商旗昌洋行办的电灯公司，拨官款并招商股开办官商合办的广东电力股份有限公司。这些地方企业的收入，有的就直接用来充作兴办新政的经费。如广东的水泥厂和增源纸厂都归提学司管理，以岁得盈余充学费。大有盈利的官纸印刷局也一度归提学司经管。

3．交通运输业

（1）铁路。甲午以后交通运输业方面的最大成绩是铁路建设的大步推进。中国修建铁路始于1881年，但直到甲午时仅建成天津至山海关和台北至新竹的线路400余公里。甲午后，清廷以缺乏铁路为战争失败原因之一，于1895年冬发布上谕，命广筑铁路。1897年，任命盛宣怀为铁路督办大臣主持修路。到清亡时共修建铁路4300余公里，不仅超过同期外国在华所筑，而且也超过后来北洋政府和国民党政府的筑路里程。

官建铁路之外，自从庚子后清政府开放路权，各省民办铁路也出现热潮，到清末总共有民营铁路900余公里。但清政府在1911年又接受盛宣怀建议，宣布铁路干线国有，收夺已经允许商办的铁路建筑权。这引起了四川等省人民的保路运动，加速了清王朝的灭亡。

晚清官修铁路除京张线以京奉余利举办外，余均系借外债筑成。据统计，从1898年到清亡，为修铁路共借外债22笔，合银元近4．56亿元。^[137]这些铁路借款是列强为控制中国路权而出借的，都程度不同地附有购料、工程、财务、用人等方面的苛刻条件，甚至要求由外人直接管理所筑之路。至清末，除京汉路提前偿还债款赎回外，余均未及赎还。铁路营业收入，宣统初年约计为银2000万两。^[138]

（2）电信。中国自办电报始于光绪初李鸿章在大沽北塘海口炮台至天津间设线通报。以后陆续架设，有官线、商线之别，官线由各省管理，商线则设中国电报总局（官督商办）经营。1902年，清廷将商线收归官办，引起商人激烈抗议，至1908年才由邮传部借拨路款赎清商股。1911年，各省官线也收归邮传部经理。电报在电报局经营时期，年有盈余。据1908年邮传部尚书陈璧奏，电报“历年获利，约计五六百万” 。^[139]

电话事业，自1899年盛宣怀奏准中国自办，京师及一些通商口岸和省会城市陆续开设了电话局所，有商办的，也有由地方政府经营的。清政府曾计划由电报局统一经办电话，但未能实现。

宣统初，中国共有电线90000余华里，年收入1000万两。^[140]

（3）邮政。中国官办近代邮政最初是由海关办起的，创设于光绪初。在此之前，北京、天津、上海等海关已附设有邮递代理业务，收递各国使领馆及海关公私文件，并为外侨服务。1876年，赫德应李鸿章之请由海关试办中国国内邮政，于1878年在北京、天津、烟台、牛庄、上海等地设局，收寄华洋信件。以后渐次推广，各口海关相继设立邮局。1896年初，清廷批准张之洞建议正式开办大清邮政，但仍以海关兼管，总邮政司由赫德兼任，邮政总局亦设于总税务司署内，赫德委派法国人帛黎（A．T．Pirg）为邮政总办。1906年邮传部设立以后，清政府拟收回邮权自办邮政，多次与海关交涉，至1911年正式接管，由李鸿章之子李经方任邮政总局局长，但实际上邮政总办帛黎仍总管一切。

清政府开办国家邮政后，原设官文书局撤销。民间信局虽仍准继续经营，但在官局竞争下也渐次停歇。惟各口岸列强私设的客邮仍然存在并负责经转清政府官局收寄的国外邮件。

清末，官邮区域已几遍全国。据宣统三年统计，全国共设邮政局及代办处6 201所，邮路里数达38．1万华里，平均每100平方里通邮线路7．49里。这一年总共收寄邮件3．62亿件、包裹302万余件，又汇兑业务汇入银393．6万两、兑出银398．42万两。营业收入，经常、临时合计共936．43万余两，支出共929．43万余两，收支相抵盈余69900余两。^[141]

以上所述之外，在轮船航运方面，本期无大发展。同治末创立的官督商办的轮船招商局基本上处在维持状态，营业情况大不如前。尤其原来大有利益的漕运业务，因津河日浅，驳力耗费增加，以及运漕回空免征出口税二成被取消等原因，这时已不仅无利可图，而且成为招商局一大负担。计从1899年到清末，漕运共亏损98．4万余两。^[142]其他航运业务也因外资竞争激烈及内部管理不善而难有振作。但清政府对招商局的苛捐勒索却有加无已。仅以“报效”为名的勒索一项，从1896年起，招商局每年就要捐助北洋大学规银2万两、南洋公学及达成馆6万两。1899年后，招商局每年再报效北洋兵轮经费6万两，连前南北洋公学等经费共14万两，称“酌提盈余二成” 。从1900年到清末，仅此一项即报效规银55．16万两。^[143]又从1905年起，招商局每年捐助商部经费5000两。官方的勒索，使本就营业不振的招商局面临雪上加霜的局面。

4．金融业

甲午以后，受外国银行势力扩展的刺激及出于官办实业和财政上的需要，官营事业也开始扩及近代金融业，先后成立了中国通商银行、户部银行（大清银行）和交通银行。其中成立最早的中国通商银行1897年正式成立了，在名义上是商办，但该行从一开办就由户部借银100万两，作为生息公款存入，带有附本性质。^[144]又该行经清政府批准享有存解官款和发行钞票特权，在户部银行成立前实具有某种国家银行色彩。户部银行成立于1905年，带有国家银行的性质，有发行纸币、代理国库和代募公债等特权。该行初成立时定资本库平银400万两，其中户部官股占一半，另一半为商股，准官民人等购买。1908年改称大清银行，股本增为库平银1000万两，官股仍占一半。交通银行系由邮传部在1908年奏准设立，目的在便利轮、路、邮、电四政的资金周转。该行股本定为500万两，邮传部认购200万两，余300万两招商认购，为官商合办。三行中，以大清银行营业状况较好，自开业历年都有盈余，最高一年（1909年）达到1525505两。每年盈余以七成派分红利，年均在50万两以上。^[145]

这一时期各地还开设了一些省银行和官银钱局（号），到清末查明者有22家之多。这些地方银行和官钱局多由省库拨款，也有的招有商股。其经营除一般银行的存放款业务外，更主要是以印发钞票解决地方财政困难为目的。辛亥革命后，它们有的倒闭，有的改组。

清末官业收入总数，度支部制定的宣统三年预算为4660万余两，约占全部预算岁入的15．7%。

（二）清末的财政改革

财政改革是庚子以后清政府推行新政、筹备立宪的一部分，包括三个方面的内容：改革财务行政，加强中央集权；清理全国财政，试办财政预算；开设大清银行，建立国家公库制度。

1．改革财务行政，加强中央集权

如上节所述，自从太平天国起义以后清王朝政治权力结构发生由中央集权向地方分权的变化，各省财权就逐渐增大，财务收支愈来愈独立，中央对各省财务不仅再无力稽核，而且愈来愈不甚了了。到晚清时期，外债、赔款和新政经费大量增出，中央户部无力主持筹办，只能摊派到各省分别筹措，同时各省也诸政繁兴，新增支款率由自筹，省自为政，甚至州县也各自为政，遂致国家财政不统一的状况更加严重。其时的中央户部虽名义上仍为“全国财政总汇” ，但于各省财务，因奏销制度早成虚文，外销不报部之款又不断增多，故根本不能掌握；即使是在京各衙门经费，亦因许多系各衙门自筹自支，而不能确知其数。因而，当庚子后清政府宣布“变法” ，推行新政，在财政方面的首要步骤，就是改革财务行政，加强对全国财政的管理。

为加强对财政的管理，最先是在户部外又特别设立一财政处。光绪二十九年（ 1903年）三月关于设财政处的上谕称：“从来立国之道，端在理财用人。方今时局艰难，财用匮乏，国与民俱受其病，自非通盘筹划，因时制宜，安望财政日有起色。著派庆亲王奕，瞿鸿机，会同户部，认真整顿” 。^[146]显见设财政处的目的，是在“通盘筹划” ，整顿全国财政。当时规定：财政处与户部会奏财政事务，衔列户部之上。财政处的内部组织及属官设置未见记载，清理、整顿财政在当时也未实际开展，但这个机构的设立是清末财政改革的先声。

光绪三十二年（1906年）七月，清廷宣布预备立宪。九月，厘定官制、改组部院衙门，户部改称度支部，并将财政处并入。这以后，全国财政的清理、整顿事宜便归度支部统一主持。

改度支部后，清廷以“清理财政为预备立宪第一要政” ，经反复核议，于光绪三十四年（1908年）十二月批准了《度支部清理财政章程》，并在度支部设立清理财政处，各省设清理财政局，“专办清理财政事宜” 。根据清理财政章程，度支部清理财政处及各省清理财政局的主要职责，是清查、统计各省出入款项，调查财政利弊，并负责财政预、决算的编制及册籍造送、稽核。清理财政处由度支部选派司员分科办事；各省清理财政局除由各该省藩司、度支司任总办外，另由部派监理官2人负责稽查、督催。^[147]

为加强中央财权，清末在财务行政方面还有税务处及督办盐政处和盐政院的设置。税务处是1906年由外务部、户部分设的一个机构，目的在加强对关税事务（包括常关税）的管理。当时规定：各关事务除牵连交涉者仍归外务部核办外，凡“关系税务以及总税务司申呈册报各事宜，应经达本处核办” 。^[148]还规定：“各海关所用华洋人员统归节制” 。^[149]但这引起了外国的“抗议” ，认为“海关有担保外债关系，不能任意变更” 。^[150]清政府不敢坚持，遂声明海关内部并不更动，即不改变外人把持中国海关行政的局面。该年厘定官制时，原拟将税务处并入度支部，也因恐触犯洋人未果。后税务处单独设官，有督办大臣、会办大臣（ 1911年改为副大臣）各1人。

督办盐政处设于1909年，意在统一盐政管理。以贝子衔镇国公载泽为督办盐政大臣，“凡盐务一切事宜统归该督办大臣管理” 。其产盐各省督抚兼会办盐政大臣，行盐省份督抚亦均兼会办盐政大臣衔，以便就近考核疏销、缉私事宜。^[151]督办盐政处是为统一全国盐政管理权而设，然而多年来各省盐务“自为风气” 、 “自保藩篱” ，积重难返。这时虽设专管大臣，仍未能完全摆脱各省分治局面。至宣统三年（ 1911年）八月，又将盐政处改为盐政院，设盐政大臣1人统管全国盐政并统辖盐务各官。设盐政院后，各省督抚撤去会办盐政兼差；各盐运司、盐道及督销局、盐厘局改为正监督或副监督，均为盐务专官实缺。此一改革仅实行3个月，至是年十一月，又以盐政院事务较简为理由，命归并度支部办理，盐政院遂裁撤。

2．清理全国财政，试办财政预算

清理全国财政及试办财政预算是清末财政管理改革的一项最重要的措施。清理财政之议在1906年宣布预备立宪以后不久即已提出。是年底先有御史赵炳麟奏请由度支部“制定中国预算、决算表，分遣司员往各省调查各项租税及一切行政经费，上自皇室，下至地方，钩稽综核，巨细无遗” ，以期全国财政归于统一。^[152]接着度支部议覆此折，奏准从清理各省奏销、核定外销款项入手，同时稽核各部经费。但此案咨行各省后，未得回报，遂不了了之。直到光绪三十四年（1908年），赵炳麟又上疏请清理并统一财政，同时是年八月清廷宣布了9年立宪预备期及逐年应行筹备事宜，清理财政才真正进行。这年十二月，度支部先后奏定了清理财政章程及清理财政办法六条，就统一事权、划分调查年份的新旧案界限（光绪三十三年底以前为旧案，光绪三十四年及宣统元年、二年为现行案，此后为新案）、调查方法等事作出规定；又成立了度支部清理财政处及各省清理财政局，由度支部简派的财政监理官也先后分赴各省。

此次清理首先调查了全国各省岁入、岁出款目及其数额，以前向不报部的外销款一律纳入统计，结果便产生了1908年各省岁入、岁出总数均达银2．4亿余两，远高出以往统计的数字（此统计未剔除各省彼此协款的重复收支数）。虽然这个调查仍然不可能完全反映各省收支的真实情况，但较之以往的统计无疑要精确得多。宣统以后的收支，根据清理章程的规定，各省应建立月报、季报及年度预算、决算制度，这样在统计规定上也比以前完善多了。

《清理财政章程》第十条规定：“清理财政局应将该省财政利如何兴，弊如何除，何项向为正款，何项向为杂款，何项向系报部，何项向未报部，将来划分税项时，何项应属国家税，何项应属地方税，分别性质，酌拟办法，编订详细说明书，送部候核。 ”^[153]据此，各省清理财政局在调查整理的基础上，于宣统年间先后编成了本省财政说明书，对岁入、岁出款目、数额及沿革利弊等项，做了颇为详尽的记述。这也是清末清理财政的一个成绩。

清理财政是为最终实行财政管理上的预算和决算制度。在初步清查了各省财政之后，从1910年起，清政府开始试办预算。这一年，先是各省清理财政局及在京各衙门按照度支部颁定册式分别编制成各自的次年出入款项预算报告，接着度支部在汇核各省及各部预算基础上，编制成宣统三年岁入、岁出总预算。这个预算案经内阁会议政务处集议，交资政院审议，1911年初资政院覆核修正后议决通过，^[154]遂成为中国历史上第一个近代形式的国家预算。^[155]

宣统三年预算只是试办。在它编制之前，清廷并未制定明确的财政方针。当时各省财政仍然还是各行其是，未能统一；拟议中的国家税和地方税划分也尚无头绪。在这种情况下编制的全国预算，不过是将各省及中央各衙门分别预算的数字汇总，杂凑拼合，作形式上的统一而已。度支部的预算数，如前文所述，包括经常、临时两项共岁入库平银29696万余两，岁出库平银37635万余两，预算赤字高达7939万余两。资政院在覆核时为求得表面上的出入平衡，于岁入增加为30191万余两，岁出削减为29844万余两，从赤字变为略有盈余，其实毫无根据，也根本行不通。这个预算因实行的当年即发生辛亥革命，清王朝被推翻，因而没有决算。

1911年，在上年编定第一个预算案基础上，清政府还试办了一个宣统四年预算。这个预算根据年初公布的《试办全国预算暂行章程》、 《特别预算暂行简章》、 《主管预算各衙门事项清单》等文件编制，在方法上较第一个预算有所改进。此预算总计国家岁入库平银23395万余两，岁出库平银21891万余两；又岁出另有补助地方经费1265万余两、备额外支出之预备金600万两。地方财政出入及划归“特别会计”的官营事业款项系另行预算，不包括在上述各数内。^[156]

3．开设大清银行，建立国家公库制度

以新式银行代理国库亦为清末财政改革的一项内容。1904年筹办户部银行时奏定的《试办银行章程》第二十二条规定：“户部出入款项，均可由本行办理。 ”^[157]1908年，户部银行改为大清银行，度支部厘定银行则例，谓“管理官款出入”为国家银行“应尽之义务” ，因于新订《大清银行则例》第六条规定：“大清银行得由度支部酌定，令其经理国库事务及公家一切款项，并代公家经理公债票及各种证券。 ”^[158]1910年资政院会同度支部订立的《统一国库章程》又规定：国库分为总库、分库、支库三种，总库设于京师，分库设于各省，支库设于地方；凡国库，由度支大臣管理，其保管出纳则由大清银行任之；国家收支各款，均须汇总于国库。以上，均是清末试图建立起由特设国家银行统一代理的公库制度的努力。不过，因其时财政尚未统一，各省仍各自为政，故虽然户部银行——大清银行设立后经理了一部分官款事务，但仍远谈不上统一的公库制度。当时的各省官款仍多存于各省自办的银行或官钱局、官银号中；私人票号也继续经营着相当一部分官款的存储和汇兑业务。

清末的财政改革虽然模仿了西方资本主义国家管理财政的某些形式，但它没有、也不可能改变清王朝财政的封建主义本质；其所要达到的统一财权、挽救日益严重的财政危机的目标，也没有实现。