清末预算制度的现代化改革

四、清末预算制度的现代化改革

在朝野人士的广泛呼吁下，清政府在预备立宪中将编制中央和地方预算作为预备立宪的重要内容而纳入预备立宪的议程。1908年宪政编查馆、资政院会奏的九年预备立宪清单有关财政预决算的程序为:光绪三十四年(1908年)颁布清理财政章程;光绪三十五年(1909年)调查各省岁出入总数;光绪三十六年(1910年)核查各省岁出入总数，试办各省预算、决算;光绪三十七年(1911年)汇查全国岁出入确数;光绪三十九年(1913年)试办全国预算;光绪四十年(1914年)试办全国决算;光绪四十二年(1916年)制定次年确当预算案，预备向议院提议。1908年7月22日宪政编查馆拟定的《谘议局章程》允准。该章程规定的谘议局应办事宜中有两项涉及地方预算:“议决本省岁出入预算事件”、“议决本省岁出入决算事件”。1909年10月谘议局在各省正式成立。与此同时，议定国家岁出入预算、决算的资政院亦同时成立。这样，中央和地方预算的议定机构初具规模。

1908年12月23日度支部上奏《拟清理财政章程》折，该折认为“宪政成立，以整理财政为最要，而整理财政必以确定全国预算、决算为最要”。而要办理全国预决算必须对旧财政进行整理，调查清楚各省的收入、支出情况。因此，《拟清理财政章程》折奏请在度支部内设立清理财政处，在各省设立清理财政局，分别作为中央和地方负责专门筹备预决算事宜的机构，同时对“预备全国预算之事”和“预备全国决算之事”作了详尽的规定。^[93]为便于各省按统一标准核算收入和支出，1910年度支部颁布了统一的预算册式及例言汇编，规定以每年1月1日至12月底为预算年度。预算册内，先列收入，后列支出，预算分“经常预算”和“临时预算”两门，这可称为中国历史上的复式预算。各门内分类，类下分款，款下分项，项下分子目，制度非常周密。

宣统二年十月初三日(1910年11月4日)清政府颁布《修正逐年筹备事宜清单》，决定将九年预备立宪期限缩减为五年。据此规定，1911年2月13日，度支部上奏《试办全国预算暂行章程》拟将试办全国预算的时间由原来的1913年提前至1911年。该章程规定，预算分中央预算和各省预算，各省应编制国家岁入岁出预算报告册、地方岁入岁出预算报告册及比较表。度支部汇总全国岁入岁出预算表册，编制全国岁入岁出总预算案，“奏交内阁会议政务处复议后，送资政院议决”^[94]。同时，宪政编查馆将确定全国预算的时间亦由原来的1916年提前至1912年。

1910年起，各省接到命令后，开始编制本省财政预算报告，上报度支部。在审核各省财政预算报告的基础上，度支部又根据清廷和各部的经费需要制定了宣统三年(1911年)中央财政岁入、岁出总预算报告。这个预算案经内阁会议政务处集议后提交资政院审核。从而自下而上形成一个初具规模的财政预算方案。它是中国历史上第一个近代形式的国家预算。

清朝末年还对皇室收支进行了改革，将皇室的财务收支与国家财政收支的界限划分清楚。宣统二年，会议政务处奏定宣统三年皇室经费预算，收入为780万两。宣统三年八月十一日(1911年10月2日)度支部会奏皇室下一年度的收支预算为“岁入分配之数共列库平银八百三十八万三千五十七两，较三年实增五十八万余两……经常临时岁出库平银一千零二十四万六千九百七十四两，以岁入分配之数相抵，尚不敷银一百八十六万三千九百十七两”^[95]。

宣统三年预算只是试办。在它编制之前清廷并未制定明确的财政方针。当时各省财政仍然还是各行其是，未能统一;拟议中的国家税和地方税划分也尚无头绪。在这种情况下编制的全国预算，不过是将各省及中央各衙门分别预算的数字汇总，杂凑拼合，作形式上的统一而已。度支部的预算数，包括经常、临时两项共岁入库平银29696万余两，岁出库平银37635万余两，预算赤字高达7939万余两。资政院在覆核时为求得表面上的出入平衡，于岁入增加为30191万余两，岁出削减为29844万余两，从赤字变为略有盈余。^[96]该预算案岁入包括田赋、关税、厘捐、捐输、公债、盐茶课税、正杂各税、官业收入，杂收入各项。岁出包括国家行政经费(含外务部，民政部，度支部，学部、陆军部，海军部，法部，农工商部，邮传部，理藩部等部所管经费)和地方行政经费。这个预算案因实行的当年即发生辛亥革命，清政府被推翻，因而没有决算案。

1911年，在上年编定第一个预算案基础上，清政府还试办了一个宣统四年预算。这个预算根据年初公布的《试办全国预算暂行章程》、《特别预算暂行简章》、《主管预算各衙门事项清单》等文件编制，在方法上较第一个预算有所改进。此预算总计国家岁入库平银23395万余两，岁出库平银21891万余两;又岁出另有补助地方经费1265万余两、备额外支出之预备金600万两。地方财政出入及划归“特别会计”的官营事业款项系另行预算，不包括在上述各数内。^[97]

预算的施行必须以宪政为前提，清末预算制度改革是在错综复杂、变幻莫测的环境下的急就篇，不仅宪政改革刚刚起步，准备条件还不成熟，其他如会计法、国家税地方税划分等法规尚未制定，公库尚未统一。因此存在预算内容缺乏真实性、预算资金缺乏集中性、预算机构缺乏法律权威性等诸多不足之处。但是，它是中国历史上第一次采纳西方国家先进的财政管理体制编制的中国近代第一份全国财政预算，对中国的政治、经济产生了积极的影响，为近代财政体系的形成及以后中国财政的管理与改革提供了新的历史经验。正如负责宣统四年预算、后在北洋政府供职的杨寿楠所说:“鼎革以后，整理内外财政，犹以宣四预算为蓝本。袁项城置诸案头，手自批注，尝语余曰:‘前清预备立宪，惟度支部最有成绩，余皆敷衍耳。’”^[98]

辛亥革命以后的几十年内，虽然局势动荡，战火不断，财政状况也未见好转，但是预算制度本身的发展及其对财政的影响从未停止过，预算观念开始为中国人接受，预算制度成为财政近代化的标志和民主的象征之一。