部门预算改革及其完善

第三节　部门预算改革及其完善

一、部门预算改革的基本评价及存在的主要问题

经国务院批准，从2000年开始对中央各部门实行部门预算，以后各地方也对编制部门预算进行了有益的探索和实践，并逐步推行，到2003年，中央和地方部门基本上实行了部门预算。随着我国部门预算改革的不断深入，部门预算制度日趋完善，改革的成效已逐渐显现出来。总的说来，实行部门预算以后，对保证公共支出需要，加强财政预算管理，增加预算的透明度，提高预算的时效性，强化财政预算监督，提高财政资金使用效率都起到非常重要的作用。通过调整支出结构，属于公共支出范围预算单位的基本支出逐步得到保证；通过定员定额和逐级编报预算，基层单位的财务状况将有所好转；通过法制化和规范管理，业务工作和财务收支的计划性加强，随意性减少。同时，实行部门预算以后，对单位预算管理的要求提高了，习惯的经费申报审批程序和做法改变了，预算调节余地减少了，各级管理部门和各项支出要受到标准的限制等，为此，财政资金管理得到了强化。

随着预算管理制度改革的深化和完善，目前的部门预算管理工作还处于起步阶段，部门预算改革中还存在一些问题和不足，主要表现在以下几方面。

1．财政与部门间的关系没有理顺

部门预算改革的实质就是要改变原来按财政资金性质和部门交叉管理的方式，以部门为依托，构建新的预算管理体系。从近几年的部门预算改革实践看，财政部门与政府其他部门的关系还没有很好地理顺，部门预算成了以部门为主的预算，财政部门往往处于被动局面。本来，按照部门预算管理要求，部门预算必须做到“先有预算，后有支出”，“有多少钱，办多少事”，“每项开支都要有经过预算管理部门审核批准的预算作为依据”，预算单位所有的收入和支出都要严格按照规定标准和相应的科目逐级编报，列入预算。由于部门众多，财政与部门之间是以寡对众的关系，它们之间往往存在着严重的信息不对称，财政部门无法全面准确地了解和掌握各部门真正需要的资金数额，客观上造成了以部门意见为转移的被动局面。这样，就容易产生道德风险和逆向选择，有些部门会通过抬高预算额度来欺骗财政部门，而财政部门往往只是凭经验在部门上报预算的基础上，根据财力状况酌情砍压，最终汇总编制财政总预算。在这种情况下，部门提报预算肯定会大大高于实际的资金需求量，财政在与部门间的博弈过程中处于劣势。

2．尚未形成真正意义上的部门综合预算

部门预算应该是反映一个部门全部收支状况的预算。收入包括财政预算安排拨款、行政单位预算外资金、事业收入、事业单位经营收入及其他收入；支出包括用以上收入安排的各项支出，并形成部门收支预算平衡表。但是，目前政府性基金、预算外资金仍实行与预算资金不同的核定办法，部分单位预算外资金仍有较大比例未进入专户，有的虽然进入专户管理，但留用比例过高。随收随支、以收定支问题普遍存在。未能真正实行“收支两条线”管理。

3．部门预算编制存在诸多不足之处

（1）编制方法不科学，科学的定额标准体系尚未建立。部门预算的重要基础是科学、合理的定额体系。多年来，我国预算编制采取的是“上年基数加增长”的方法，部门预算改革虽然提出了以零基预算为基础，逐步实行预算内外资金统筹的综合预算要求，在实际操作中，因多年惯性以及零基预算需做大量的核实确认工作，财政力量无从保证，实际仍延续了传统方法。现行的定额标准仍然具有“基数法”的痕迹。现行定额不是根据单位的工作任务和财力的可能计算出来的，而是在承认部门和单位以前年度支出事实的基础上，根据历年的决算数据倒推出来的。这样的定额，将传统功能预算下的部门间苦乐不均的状况给予延续，承认了以前不公平的部门间的支出水平，无法真实反映部门单位的职能大小和权责轻重。

（2）预算编制较粗、内容不完整。目前，在部门预算编制中，部分切块资金预算编制较粗，项目具体使用单位以及所需资金未能在编制中详尽体现，财政监督难以到位，同时给有资金分配权的部门留有调剂资金的空间，应拨不拨或少拨资金，形成资金在部门滞留。按照要求，各部门收支及以前年度的基金等各项结余和收入，应在预算编制中全面体现，事实上部分单位的收入未全部纳入预算。如，部分单位的上级补助资金，由于对口下拨，不通过本级财政，未纳入部门预算，财政难以掌握。此外，用基金弥补事业经费虽列入预算编制项目，但一些单位未能如实反映。

（3）编制低标准或无标准。目前，有些单位的有些项目预算编制标准较低，如业务招待费按照单位公务费的2%编制，预算金额通常在千余元到几千元间不等，实际支出普遍存在超标准的现象。许多单位的会议费、物业管理费、办公楼装修费等公用经费几乎无编制标准，主要是按单位单项核定，存在一定的随意性，且造成部门间差距较大及资金效益不高，同时，加大了资金控制与管理的难度。

4．部门预算基础工作仍然比较薄弱

毋庸置疑，随着部门预算的推行，预算编制质量在不断提高，但离规范要求仍有较大距离。目前，部门预算基础工作仍然比较薄弱。现行预算会计制度无法为部门预算编制提供准确的会计信息。在“基数法”预算编制方式下，对预算决策时不需要过多的部门会计信息，但在零基预算方式下，要根据各部门的职责、占用的经济资源、人员配备等客观因素，一切从“零”开始来确定部门的资金使用额度，需要准确的会计信息。然而，由于我国的预算会计主要侧重于财政资金的收支核算，对各单位占用的大量长期资产及其他客观情况关注不够，对有些基础数据、基本情况储备不够，无法为编制部门预算提供详细的“家底”。一旦上级要求提供这方面的资料，多数单位不能及时提供。有些单位财务部门协调不够，没有建立起预算编制的办事程序，工作显得杂乱无章，编制出的预算不够全面，不能全面反映单位的实际情况。

5．部门预算编制的监督和绩效机制不健全

（1）人民代表大会对部门预算的监督流于形式。部门预算编制完成后要经过国家权力机关审批。部门预算一经批准，即具有法律效率，具有严肃性和约束力。我国各级人民代表大会是各级权力机关，对各级部门预算行使审批和监督权。但目前人民代表大会对部门预算的监督流于形式，人民代表大会审议部门预算的时间很短，很难做到逐项地审议，往往只能对预算进行总体性、一般性审查，最终流于形式。

（2）部门预算执行出现法律空挡。我国一直实行历年制预算年度（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方预算草案要待3月份以后举行的各级人民代表大会会审批（全国人民代表大会一般在3月份召开，近几年来地方人代会召开时间有前移至1～2月份召开的趋势），致使预算年度的起始日先于人代会审批日，造成部门预算获得批准并开始执行的时间远远滞后于预算的编制，这意味着一年中有1/4的时间实际上没有预算，或者说执行的是未经法定程序审批的部门预算，不仅冲击了预算的正常进行，而且使部门预算的严肃性大打折扣。

（3）部门预算的透明度不高，公众参与度较低。预算反映着政府的职能与政策的方向，预算收支的多与少、预算来源的变化、预算资源投入的范围，都对公众和企业产生实质的影响，因此，部门预算编制必须让更多的公众参与。目前，我国公众对预算的了解较少，参与度很低，许多人不知道什么预算，更谈不上参与。

（4）没有建立对部门预算编制质量和项目绩效的考核机制。尽管部门预算改革在全国各级广泛推开，但部门预算的编制质量如何，项目绩效如何，需要建立相应的考核机制。由于目前我国还不具备推行绩效预算的条件，还没有形成相应的考核机制，从长远看绩效预算应是预算改革的方向。

二、部门预算改革的完善措施

1．进一步加大部门预算制度改革的宣传力度，统一认识

要针对目前一些部门和单位对编制部门预算在思想认识和观念转变上存在的一些问题，利用电台、电视台和报纸杂志等媒体宣传预算改革的重要性和必要性，以统一思想，提高认识。要让他们认识到，编制部门预算不仅仅是预算编制技术方法的改变，而是行政管理方式的转变，是加强科学管理、依法理财的基础，也是从源头上制止腐败的有力措施，是适应市场的经济要求，建立公共财政体系的必然选择。

2．做好预算编制的各项基础性工作，提高编制质量

部门预算的编制需要大量的基础数据，要针对过去编报部门预算时，有的部门对基础数据重视不够，报送数据不真实，填报数据随意性大等问题，强化各部门预算编制的各项基础性工作。要实行严格的责任制，责任到部门人，责任到人，做到一把手负总责，分管领导负分管责任，预算编制人员负具体责任，要解决过去那种集体负责结果是无人负责的问题。负责预算编制工作的财务人员首先要学好《预算法》和有关文件，然后按部门预算要求编制各单位基本情况和相关数据表格，发放到各有关职能部门，向其讲解工作方法和工作要求，实事求是地填报各种数据。财务部门应根据核实无误的基本数据，填制单位基础信息表，科学确定本单位部门预算的编制基数。为此，当务之急，要对现行预算会计进行改革。凡是以收付实现制为基础的账簿记录已不能满足部门预算改革需要，无法真实反映经济业务事项的，应部分引入权责发生制。为了适应编制部门预算的需要，应将固定资产购建业务纳入行政、事业单位的会计核算中，并对行政、事业单位的固定资产采取折旧政策，真实反映各单位的资产存量及使用情况。

3．规范预算编制程序

在预算编制时间得以延长的前提下，应当规范预算编制程序。在传统的预算编制体制下，一般从11月份开始编制下年度预算，预算编制时间非常短，编制效果也自然难以保证。目前，财政部已经适应改革的需要，将预算编制的时间提前，即国务院下达编制预算的指示提前到9月初，大约提前两个月。在预算编制时间得以延长的前提下，应当规范预算编制程序在编制时间、编制主体、内容要求、审查环节、法律责任等方面有严格的制度要求，以保证预算编制高效、合法、有序地进行。特别是应该简化编报程序。目前从中央到地方普遍实行“二上二下”的编制方法，各地可以结合当地实际，适当简化编报程序，比如可以变通实行“两上一下”或“一上一下”的程序。

4．正确处理好财政部门与其他部门的关系

部门预算是一种全面反映部门收支活动的预算形式，它实际上是一个部门的综合预算，它使得各部门拥有的财政资源总量的对比关系一清二楚，从而大大增加了部门间财政关系的透明度。这就要求财政部门预算编制要坚持公开、公平、公正的原则，提高项目安排的透明度，财政资金在部门间进行公平分配，以取得部门单位对财政的信任、支持和配合。财政部门是预算监督部门，应在全面掌握部门资源和需求的基础上，不断增加预算编制的主动性。要围绕改革抓监督，财政部门要对各部门实行从预算编制、预算下达、资金拨付到资金使用的全过程监督管理，并追踪问效。要把各部门、各单位的所有财政性资金都置于财政部门的统一管理和监督之下，部门预算改革推行到哪里，财政监督就跟进到哪里，及时解决改革中存在的问题，做到监督跟着改革走。

5．逐步落实和推进零基预算，加大综合预算力度

预算单位应加强年度预算收支计划的论证，特别是专项预算，力求准确、细化；财政部门要加强对重点部门或单位预算编制工作的前期调查、指导与审核，重点调查和审核专项预算编制的真实性、合理性以及收入与支出的完整性，增强预算的严肃性、准确性和科学性；对于切块资金由主管部门提出分配方案，纳入单位部门预算，财政统一拨款；规范上级补助资金拨付渠道，对垂直部门资金拨付行为做出限制性规定。

6．研究确定编制标准，增强预算编制的科学性

财政部门应加强对预算编制标准的调研，特别是对于低标准和无标准的预算进行深入调查与分析，既要考虑工作需要，也要考虑地区财力的可能性以及可操作性，不宜一刀切，要切实发挥预算编制标准的指导作用。

7．建立健全人民代表大会预算审查制度

实行部门预算，必须发挥国家权力机关的监督作用。目前中央及部分地方人民代表大会已经在财经委员会下设立了预算委员会，这对于加强预算审查、强化预算约束起到了积极的作用。考虑到预算审查的专业性和复杂性，应将具有相关素质的专业人员吸收到预算委员会。