我国政府预算体制及其改革

新知识：我国政府预算体制及其改革^[1]

我国政府的预算实行的是多级预算体制，即实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。中央政府预算（以下简称中央预算）有中央各部门（含直属单位，下同）的预算组成。地方各级总预算由本级政府预算和汇总下一级总预算组成。地方各级政府预算，由本级各部门（含直属单位）的预算组成，包括下级政府向上级政府上缴数额和上级政府向下级政府返还或者给予补助的数额。

此外，我国《预算法》还规定，各部门预算由本部门所属的单位预算组成，单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算，国家实行中央和地方分税制，预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。

根据法律规定，我国预算管理的职权划分如下：人民代表大会及其常务委员会的预算管理职权主要有：预算、决算的审批权；预算、决算的监督权；对有关预算、决算不适当决定的撤销权；各级人民代表大会有权决定或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当规定。

各级人民代表大会常务委员会的预算管理职权主要有：预算执行的监督权；预算调整方案的审批权；根据授权，对决算进行审批；对预算、决算方面不适当决定的撤销权，各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级政府和下一级人民代表大会关于预算、决算的不适当规定。

1．各级政府的预算管理权。各级政府的预算管理职权主要有：预算决算草案的编制权；预算预备费动用的决定权；预算执行的组织权和监督权；预算调整方案的编制权；对预算、决算方面不适当决定的撤销权、各级政府有权改变或撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当决定和命令。

2．各级政府财政部门预算管理权。各级财政部门的职权是：具体编制本级预算、决算草案；具体组织本级预算或总预算的执行；提出本级预算预备费动用方案；具体编制本级预算的调整方案；定期按《预算法》规定的程序报告预算执行情况。

3．各部门与各单位的预算管理权。各部门编制本部门预算、决算草案、组织和监督本部门预算的执行，定期向本级政府财政部门报告预算执行情况。各单位编制本单位预算、决算草案；按照国家规定上缴预算收入，安排预算支出，并接受国家有关部门的监督。

随着市场经济的发展，我国的预算体制正在进行改革。我国预算管理改革的目标是建立与社会主义市场经济相适应的公共财政制度，实现预算公共化、财政支出公共化、财政收入公共化。我国预算管理改革的主要内容包括复式预算制度改革、财政收入制度改革、财政支出制度改革三个方面。

一、改革复式预算制度，实现预算公共化

1．进一步改进和完善现行预算制度，建立由政府公共预算、国有资产预算、社会保障预算组成的新型复式预算。我国现行复式预算只是在原有的财政收支格局上，简单地根据收支性质将单一预算粗糙地划分为经常性预算和建设性预算。但是，在国家一般预算之外存在着大量政府性基金下收费未纳入预算管理，大部分基金与收费如社会保障基金等游离于预算之外。进一步改革预算制度，应将中央预算和地方预算划分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算等几个基本方面。政府公共预算指国家以社会管理者身份取得的收入和用于维持政府活动、保障国家安全和社会秩序、发展各项社会公益事业支出的预算。国有资产经营预算是指国家以国有资产和国有资源所有者身份取得的收入和国家用于经济建设以及国有资产经营方面支出的预算。社会保障预算是指国家以行政手段筹集并管理的社会保障收入和安排用于社会保障方面支出的预算。

2．改革现行“基数法”的预算编制方法，试行“零基预算”的预算编制方法。我国现行预算编制基本采用基数法，即在编制下一年度支出预算时，以上年度实际支出数为基础，并考虑下一年度财政收入状况和影响支出的各种因素，对不同的支出确定一个增长比例，从而确定预算。这种预算编制方法只在原基数上进行累加，不符合公平原则，容易造成支出刚性，随意追加支出，预算约束软化。我国要试行零基预算的编制方法。所谓零基预算，就是在编制年度预算时，一切从零开始，对原有的各项开支进行重新核定，不是停留在修改上年预算或审查新增部分上。各部门和单位都必须重新审核每项工作计划、测算不同项目所需的资金。我国在编制年度预算时，要采用零基预算的方法，对各项财政支出均不以上年预算为基数，要按正常经费和专项经营两部分重新核定；正常经费按人员定额核定，专项经费根据需要和可能逐项核定，做到该保留的保留，该取消的取消，确需增加的予以增加。

3．推行部门预算；加强人民代表大会及其常务委员会对政府预算的监督管理；尽快取消预算外政府收支，逐步将预算外政府收支纳入预算内管理，形成一个覆盖政府所有收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目的完整统一的公共预算；改革政府收支分类科目体系，按部门预算管理原则设计预算科目，将体现政府职能的收支统一纳入预算管理，完整准确地反映政府财政职能和政府活动范围。

二、改革财政支出制度，实现财政支出公共化

1．科学界定公共财政的职能范围，财政支出应着眼于满足社会公共需要。凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项，财政就不去介入；凡属于或可以纳入社会公共需要领域的事项，财政就必须涉足。我国现行财政职能范围过大过宽，政府仍然包办了一些应由企业、私人和市场从事的活动。如财政仍负担了一些可以从事市场运作的经营性事业单位的活动。又如财政仍负担了一些可以从事市场运作的经营性事业单位的经费，仍承担了一部分应由企业自己负责的生产经营流动资金等，而一些应该由财政供给资金的项目却得不到充足的资金保证，如义务教育、基础科研、卫生保健、社会保障等方面的财政支出不能满足日益增长的需要。我国应推进财政支出的公共化改革，使财政支出集中于满足社会公共需要，重点保障政权建设、科技教育、社会保障、农业、生态环保、高新技术产业化等重点领域和项目支出的需要；财政支出应从一般竞争性领域退出，减少直至停止财政对一般竞争性领域的投资。

2．改革现行的国库分散支付制度，建立国库集中支付制度。我国现行的财政支付方式是国库分散支付制，即将预算分配给各部门和单位的年度支出总额，按期拨付给各部门或单位在银行开立的账户，由其自主使用。这一制度容易使支出过程脱离财政监督，不能及时发现和制止支出过程中的违法违纪行为。我国应建立市场经济国家普遍采用的国库集中支付制度。所谓国库集中支付制度，就是将所有的政府性财政资金全部集中到国库单一账户，并规定所有的财政支出必须由国库直接支付；财政部门为各支出单位建立分类账册系统，反映国库单一账户中各部门的支出；财政支出资金的使用，由各部门根据细化的预算自主决定，由财政部门核对后准予支出，财政资金由国库单一账户直接拨付给商品或劳务供应商，而不必经过支出单位进行转账结算。

3．提高财政收入“两个比重”，壮大财政实力，建立稳固、平衡、强大的财政，加大财政对人力资源开发类投资的比重。我国要集中财力，振兴国家财政，逐步提高财政收入占国内生产总值（GDP）的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重，使整个政府财政收入占国内生产总值的比重达到20%以上，中央财政收入占全国财政收入的比重达到60%以上。

三、改革财政收入制度，实现财政收入公共化

1．推进税费改革，建立以税收为主、规范性的收费为辅的公共收入制度。税收是国际公认的具有公共性的财政收入，公共财政收入主要是税收收入。对于大量的各种收费和基金要进行清理整顿，坚决取消不合法、不合理的收费项目；经营性收费收入要依法纳税；具有税收特征的收费应改为相应的税收；保留少量符合国际惯例和国际条约的收费，以及政府对社会实施特定管理或提供特殊服务收取的规费；实行农村费改税，完善农业税收制度。

2．建立适应社会主义市场经济要求的统一、公平、法制、开放的税制。国家税法必须统一，地方不能违反税法的规定，不能用税收手段搞市场割据；税收应实行国民待遇原则，做到公平税负，不能有税收歧视；要坚持依法治税，用税法规范征纳双方的税收行为、规范国家与纳税人之间的分配关系；在税制建设上遵循税收国际惯例，建立开放的税制。

3．加强税收管理，深化征管改革，建立适应社会主义市场经济要求的税收征管运行机制。我国应坚持“加强征管、堵塞漏洞、清缴欠税、惩治腐败”的税收工作指导方针，加强税收基础管理，实施科技兴税战略，完善“金税工程”和“金关工程”，强化为纳税人服务的意识，依法治税。